李小魯

(重慶文理學(xué)院,重慶 永川 402160)

論勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解制度的創(chuàng)新與完善
——重慶永川區(qū)區(qū)域性專業(yè)型勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和展望*

李小魯

(重慶文理學(xué)院,重慶 永川 402160)

在整個(gè)勞動(dòng)爭(zhēng)議處理體系中,調(diào)解是重要一環(huán),是工會(huì)發(fā)揮作用的重要陣地,處于基礎(chǔ)地位,被稱為預(yù)防和解決勞動(dòng)爭(zhēng)議的“第一道防線”。但現(xiàn)實(shí)中我國勞動(dòng)爭(zhēng)議基層調(diào)解在爭(zhēng)議解決中的作用日益弱化,當(dāng)事人對(duì)仲裁和訴訟的偏好進(jìn)一步增強(qiáng),使專門調(diào)解組織出現(xiàn)被邊緣化的趨勢(shì)。針對(duì)上述問題,重慶市永川區(qū)工會(huì)嘗試建構(gòu)“區(qū)域性專業(yè)型勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解制度”,取得了由總工會(huì)組織領(lǐng)導(dǎo)、以律師事務(wù)所為平臺(tái)、與法院聯(lián)動(dòng)的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn),并大膽提出進(jìn)一步改進(jìn)設(shè)想。

勞動(dòng)爭(zhēng)議;調(diào)解;創(chuàng)新

一、勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解制度的意義和作用極其重大

廣義上的勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解是指在第三方的主持下,在查明事實(shí)、分清責(zé)任的基礎(chǔ)上,說服爭(zhēng)議當(dāng)事人雙方相互諒解,達(dá)成協(xié)議,從而解決勞動(dòng)爭(zhēng)議的一種方式。這種調(diào)解方式不僅在勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解組織的工作中,而且在勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁組織的仲裁以及人民法院對(duì)勞動(dòng)爭(zhēng)議案件的審理過程中都可以使用。而本文所論及的勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解在無特別說明的情況下均是狹義的,專指勞動(dòng)爭(zhēng)議處理程序中的一個(gè)法定的獨(dú)立程序,是在勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解組織的主持下,當(dāng)事人雙方通過溝通和協(xié)商,自愿化解和平息勞動(dòng)糾紛,矯正和恢復(fù)和諧勞動(dòng)關(guān)系[1]。

勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解是與協(xié)商、仲裁和訴訟并列的解決勞動(dòng)爭(zhēng)議的一種重要方式,是勞動(dòng)爭(zhēng)議處理制度的重要組成部分。根據(jù)我國現(xiàn)行勞動(dòng)法律規(guī)定,在勞動(dòng)爭(zhēng)議處理的程序體系中,調(diào)解位于“第二關(guān)口”。調(diào)解與協(xié)商相比,具有一定的規(guī)范性;與仲裁和訴訟相比,具有一定的靈活性;同時(shí)調(diào)解自身還具有程序簡(jiǎn)單、處理快捷、成本低廉、不傷和氣等優(yōu)點(diǎn)。因此,在勞動(dòng)爭(zhēng)議處理體系中,調(diào)解是重要一環(huán),是工會(huì)發(fā)揮作用的重要陣地,處于基礎(chǔ)地位,被稱為預(yù)防和解決勞動(dòng)爭(zhēng)議的“第一道防線”。[2]也正是基于勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解制度在勞動(dòng)爭(zhēng)議處理諸方式中所具有的明顯特色和優(yōu)勢(shì),其在世界各國勞資糾紛中占據(jù)著舉足輕重的地位,成為緩和勞資沖突的首要選擇和有效手段。[3]

隨著我國改革開放的不斷深入,經(jīng)濟(jì)體制和勞動(dòng)制度也發(fā)生了重大的變化。勞動(dòng)爭(zhēng)議的數(shù)量呈不斷上升的趨勢(shì)。在我國加入世界貿(mào)易組織之后,經(jīng)濟(jì)上已經(jīng)逐漸與國際市場(chǎng)直接接軌,國有企業(yè)改制重組的步伐加快,非公有制經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及跨國之間的勞務(wù)、用工情況不斷增多,勞動(dòng)爭(zhēng)議產(chǎn)生的原因以及爭(zhēng)議的內(nèi)容、形式也日益復(fù)雜、尖銳?！皟煞ㄒ粭l例”實(shí)施以來,尤其是受國際金融危機(jī)的影響,我國企業(yè)特別是以出口為主的勞動(dòng)密集型中小型企業(yè)出現(xiàn)經(jīng)營困難,部分企業(yè)停產(chǎn)關(guān)閉,企業(yè)用工需求減少,規(guī)模裁員和職工待崗歇業(yè)現(xiàn)象逐步增多,欠薪、斷保甚至欠薪逃逸問題不斷發(fā)生,勞動(dòng)關(guān)系的不穩(wěn)定性增加,勞動(dòng)爭(zhēng)議數(shù)量更加急劇上升。[4]現(xiàn)階段我國勞動(dòng)爭(zhēng)議案件的整體發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入多發(fā)期態(tài)勢(shì),案件數(shù)量逐年增加。以全國各級(jí)勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)立案受理案件數(shù)量為例,1987年共立案受理 0.56萬件,2004年上升到 26.05萬件,2005年達(dá) 31.4萬件,年均增長 24%。[5]2008年前三季度各級(jí)勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)共立案受理爭(zhēng)議案件 52萬件,達(dá)到 2007年的 150%。從 1995年到 2005年,我國各級(jí)勞動(dòng)仲裁委員會(huì)受理的勞動(dòng)爭(zhēng)議案件以每年平均 26.5%的幅度持續(xù)增長,與此同時(shí),法院受理的勞動(dòng)爭(zhēng)議案件亦以每年平均 20%的幅度遞增。[6]現(xiàn)實(shí)情況是勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)和法院的力量相對(duì)不足,從而使得無論是仲裁機(jī)構(gòu)還是審判機(jī)關(guān)面對(duì)急速增加的勞動(dòng)爭(zhēng)議案件都有一種不堪重負(fù)的感覺。由于勞動(dòng)爭(zhēng)議處理耗時(shí)長、效力低、程序繁瑣,故而使得勞動(dòng)爭(zhēng)議處理機(jī)制成為各界抱怨的眾矢之的。如何解決案多人少的問題,如何疏通解決爭(zhēng)議的渠道,是亟待解決的問題。如前所述,在勞動(dòng)爭(zhēng)議處理中,調(diào)解是成本低、效果好的解決方式;調(diào)解體現(xiàn)了便捷、平和、互利的特點(diǎn)?！秳趧?dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》對(duì)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解做出了專章規(guī)定,從立法的層面給予調(diào)解工作以重要地位。人力資源與社會(huì)保障部 2009年 3號(hào)文件《關(guān)于進(jìn)一步做好勞動(dòng)人事爭(zhēng)議調(diào)解仲裁工作的通知》再次著重要求“充分認(rèn)識(shí)當(dāng)前做好調(diào)解仲裁工作的重要性和緊迫性;切實(shí)加強(qiáng)爭(zhēng)議預(yù)防和調(diào)解國內(nèi)工作”。那么現(xiàn)行勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解制度的效果如何,已有的調(diào)解組織能否擔(dān)負(fù)起立法機(jī)關(guān)和人民大眾委予的重任呢?可以說現(xiàn)實(shí)情況極不樂觀。

二、現(xiàn)有傳統(tǒng)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解制度功能弱化明顯,凸顯改革創(chuàng)新的必要性

按照現(xiàn)行法律規(guī)定,發(fā)生勞動(dòng)爭(zhēng)議,當(dāng)事人可以通過下列途徑申請(qǐng)調(diào)解:單位內(nèi)部勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解和社會(huì)化勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解。遺憾的是上述兩種勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解長期處于進(jìn)退兩難的尷尬境地,調(diào)解制度不健全或缺乏可操作性,勞動(dòng)爭(zhēng)議“第一道防線”的作用非常脆弱。

2008年 5月之前,根據(jù)《勞動(dòng)法》和《企業(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議處理?xiàng)l例》的規(guī)定,我國勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解僅是指由設(shè)在用人單位內(nèi)部的勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解委員會(huì)進(jìn)行的調(diào)解。雖然后來制定的《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》第 10條的規(guī)定增加了調(diào)解組織,但是目前我國的勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解主要是由企業(yè)內(nèi)的勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解委員會(huì)負(fù)責(zé),工會(huì)代表擔(dān)任勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解委員會(huì)主任,主持勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解委員會(huì)的工作。由于以下兩個(gè)主要因素的影響,企業(yè)中工會(huì)組織的作用十分有限,很難承擔(dān)起這樣的職能。

第一,企業(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議委員會(huì)設(shè)置不普遍。由于法律上沒有強(qiáng)制性的規(guī)定,因而在一些企業(yè),尤其是在非公有制企業(yè),有相當(dāng)一部分沒有建立勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解委員會(huì)。據(jù)統(tǒng)計(jì),我國只有 6%的企業(yè)設(shè)立了調(diào)解委員會(huì),而每個(gè)調(diào)解委員會(huì)年均受理不到一宗案件,且調(diào)解成功的比例僅為受理案件的 28.4%。[7]可見絕大多數(shù)企業(yè)根本沒有調(diào)解委員會(huì)或調(diào)解委員會(huì)呈虛置狀態(tài)、名存實(shí)亡。企業(yè)不建立勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解委員會(huì)直接影響到勞動(dòng)者合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。因?yàn)檫@樣徹底堵死了通過調(diào)解解決勞動(dòng)爭(zhēng)議的唯一通道。如果勞動(dòng)者不愿冒著丟掉飯碗的風(fēng)險(xiǎn)去撕破臉皮和企業(yè)對(duì)簿公堂,就只有忍氣吞聲,除此之外別無選擇。

第二,企業(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解組織位置尷尬,其公正性和中立性備受質(zhì)疑。首先,調(diào)解委員會(huì)發(fā)生作用的前提條件是必須具備一定的獨(dú)立性。但調(diào)解委員會(huì)在經(jīng)濟(jì)上受制于企業(yè),其組成人員和企業(yè)存在隸屬關(guān)系。在決定一個(gè)機(jī)構(gòu)獨(dú)立性最重要的兩個(gè)因素即財(cái)務(wù)權(quán)和人事權(quán)上,調(diào)解委員會(huì)都受到用人單位的約束,因而他們?cè)谡{(diào)解時(shí)不可能無偏袒地中立。[8]其次,企業(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解委員會(huì)中的工會(huì)一方應(yīng)恪守第三方中立原則。但《工會(huì)法》規(guī)定工會(huì)的根本使命是代表職工利益;而實(shí)際情況是工會(huì)嚴(yán)重依附于企業(yè),工會(huì)的經(jīng)費(fèi)來源有相當(dāng)部分是企業(yè)支付的。無論工會(huì)在法律上是應(yīng)該維護(hù)勞動(dòng)者利益還是事實(shí)上依附于企業(yè),工會(huì)均不能保持中立,工會(huì)的性質(zhì)也不允許它保持中立。所以,期望勞動(dòng)者信任企業(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解委員會(huì),有充分意愿尋求內(nèi)部機(jī)制解決糾紛,這無疑帶有理想主義的色彩。

《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》第 10條在保留企業(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解委員會(huì)的基礎(chǔ)上,調(diào)解渠道增加了司法機(jī)關(guān)設(shè)立的基層人民調(diào)解組織和在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道設(shè)立的具有勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解職能的組織。這就是我們所說的勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解組織和渠道的社會(huì)化,其立法目的在于拓寬調(diào)解渠道,彌補(bǔ)調(diào)解組織大量缺口。但在全國各地的實(shí)踐中,發(fā)現(xiàn)這樣的勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解制度的作用收效甚微,主要因素有如下幾個(gè)方面。第一,新法頒布實(shí)施不久,大多數(shù)基層政府尚未完成在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解組織的設(shè)立。第二,由于企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營與其所在地的稅收收入密切相關(guān),企業(yè)的利益也往往為當(dāng)?shù)氐恼匾?那么由政府或政府部門組設(shè)的基層的社會(huì)化調(diào)解組織能否在調(diào)解過程中真正做到“不偏不倚、公正公平”就值得懷疑。[9]第三,鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解組織人員專業(yè)素質(zhì)不高,其機(jī)構(gòu)組織能力和工作水平?jīng)]有得到立法的細(xì)化保障,多而濫的問題不可避免,難以勝任調(diào)解工作。此外,基層人民調(diào)解組織工作內(nèi)容寬泛,無法滿足解決勞動(dòng)爭(zhēng)議案件對(duì)專業(yè)知識(shí)的要求。第四,組織機(jī)構(gòu)設(shè)置分散單薄、層級(jí)低下;工作方式零敲散打,不能形成規(guī)模效應(yīng),能量微弱。第五,企業(yè)內(nèi)部調(diào)解組織與社會(huì)化基層調(diào)解組織之間無協(xié)作機(jī)制,反而彼此指望、依賴,尤其是遇到重大或棘手的案件甚至是相互推諉。

基于上述原因,長期以來在勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解中,企業(yè)內(nèi)部的勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解已經(jīng)名存實(shí)亡,社會(huì)化調(diào)解組織能力微弱。調(diào)解組織設(shè)置上的不科學(xué)是阻礙我國勞動(dòng)調(diào)解制度未能發(fā)揮其應(yīng)有作用的主要障礙。結(jié)合工作實(shí)踐,同時(shí)還不能忽視、回避另外兩個(gè)重要不利因素也大大加速了現(xiàn)有勞動(dòng)調(diào)解制度的弱化趨勢(shì)。

一是勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解與仲裁調(diào)解、訴訟調(diào)解彼此孤立,無聯(lián)動(dòng)機(jī)制;同時(shí)勞動(dòng)爭(zhēng)議的調(diào)解 (廣義)有調(diào)解委員會(huì)、仲裁機(jī)構(gòu)和法院的調(diào)解,重復(fù)設(shè)置,浪費(fèi)人力和物力?！秳趧?dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》第 42條規(guī)定仲裁庭應(yīng)先行調(diào)解,如果某糾紛已經(jīng)在調(diào)解委員會(huì)調(diào)解未成,何必又在仲裁中要求必須調(diào)解?另外還有訴訟中的調(diào)解。既然仲裁中的調(diào)解未成,就不必再進(jìn)行調(diào)解。調(diào)解具有必要性,但重復(fù)調(diào)解就屬于多余,并且不利于糾紛的及時(shí)解決。國外凡是存在仲裁調(diào)解或訴訟調(diào)解的,都是因?yàn)闆]有專門的勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解。[10]由于這種狀況的存在,當(dāng)事人會(huì)輕視甚至放棄在專門調(diào)解組織下的調(diào)解,覺得反正仲裁和訴訟環(huán)節(jié)亦有調(diào)解的機(jī)會(huì)。而仲裁委和法院,由于工作核心并不在于調(diào)解,因此他們對(duì)組織調(diào)解的重視程度自然不高,給予調(diào)解的時(shí)間和為此所做的努力大為有限。并且,由于相同的仲裁員或法官同時(shí)進(jìn)行調(diào)解和仲裁或?qū)徟?爭(zhēng)議雙方當(dāng)事人容易迫于仲裁員或法官的壓力而同意調(diào)解,仲裁或?qū)徟薪Y(jié)果也難免對(duì)不同意調(diào)解的一方不利,造成強(qiáng)迫調(diào)解和裁判不公。

二是勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解協(xié)議書不具備法律上的強(qiáng)制執(zhí)行力。根據(jù)《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》第 15條規(guī)定,不履行協(xié)議對(duì)方也不能向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行,只能向仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁,表明調(diào)解協(xié)議不具有強(qiáng)制執(zhí)行力。盡管之前的司法解釋賦予了調(diào)解協(xié)議以合同效力,但調(diào)解協(xié)議僅是法院裁判依據(jù)而不是可執(zhí)行的法律文書,這使得調(diào)解的權(quán)威性大打折扣。另外,仲裁階段對(duì)調(diào)解協(xié)議效力如何認(rèn)定仍是法律空白,進(jìn)而會(huì)影響到調(diào)解書在訴訟程序中的效力,有可能使調(diào)解協(xié)議書的效力又回到了司法解釋前的狀態(tài)?！秳趧?dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》第 16條雖然以向法院申請(qǐng)支付令的方式把一部分勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解協(xié)議的效力提高了一步,但只要用人單位在法定時(shí)間提出異議,支付令都會(huì)失效,只能重新再走一遍仲裁訴訟程序。因此,人們對(duì)于調(diào)解程序抱著無所謂的態(tài)度,因?yàn)樗麄冎?即使花許多時(shí)間達(dá)成了協(xié)議,對(duì)方當(dāng)事人可能不遵守,那么已經(jīng)支付的時(shí)間、精力將統(tǒng)統(tǒng)歸于無效。[11](p79)調(diào)解的法律效力不強(qiáng),影響到人們對(duì)調(diào)解解決勞動(dòng)爭(zhēng)議的期望和信心,這顯然不利于勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解作用的發(fā)揮。

上述現(xiàn)實(shí)狀況和理論分析反映出我國勞動(dòng)爭(zhēng)議基層調(diào)解在爭(zhēng)議解決中的作用日益弱化,當(dāng)事人對(duì)仲裁和訴訟的偏好進(jìn)一步增強(qiáng),使專門調(diào)解組織出現(xiàn)被邊緣化的趨勢(shì)。其根本原因在于調(diào)解機(jī)構(gòu)設(shè)置、爭(zhēng)議處理方式銜接和調(diào)解協(xié)議效力等方面,這都是現(xiàn)行調(diào)解制度本身的缺陷。因此,有必要對(duì)現(xiàn)行的勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解制度進(jìn)行分析研究,同時(shí)借鑒與吸收先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),對(duì)調(diào)解制度進(jìn)行改革與完善,甚至是重構(gòu)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解制度;充分發(fā)揮基層調(diào)解在勞動(dòng)爭(zhēng)議處理中的作用,切實(shí)實(shí)現(xiàn)調(diào)解制度的設(shè)立初衷,把矛盾解決在萌芽狀態(tài),減輕仲裁和訴訟的壓力,促進(jìn)勞動(dòng)關(guān)系和諧。

三、重慶永川區(qū)總工會(huì)嘗試建構(gòu)“區(qū)域性專業(yè)型勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解制度”的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)和改進(jìn)設(shè)想

《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》第八條要求工會(huì)參與研究解決勞動(dòng)爭(zhēng)議的重大問題?！豆?huì)法》第二十八條規(guī)定工會(huì)參加企業(yè)的勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解工作?！吨貞c市工會(huì)條例》第二十九條進(jìn)一步具體要求區(qū)縣總工會(huì)建立勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解組織,指導(dǎo)、幫助企業(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解組織開展調(diào)解工作。因此,積極參與、推動(dòng)和完善勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解工作是人民群眾和立法機(jī)關(guān)賦予工會(huì)的光榮職責(zé),工會(huì)在此方面應(yīng)當(dāng)敢于作為、有所作為?，F(xiàn)實(shí)當(dāng)中勞動(dòng)爭(zhēng)議案件逐年增加,仲裁機(jī)構(gòu)和法院力量不足,而企業(yè)內(nèi)部調(diào)解組織和社會(huì)基層調(diào)解組織作用不斷弱化,這使得依靠工會(huì)力量成為一種必然,工會(huì)在勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解工作中現(xiàn)在必須要有所作為。在這種時(shí)代背景下,重慶永川區(qū)總工會(huì)近年來著重研究當(dāng)前勞動(dòng)關(guān)系中出現(xiàn)的新情況、新問題,尤其是在工會(huì)參與勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解工作中存在一系列難點(diǎn)問題,提出并強(qiáng)調(diào)改革創(chuàng)新勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解制度,為企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造和諧穩(wěn)定的環(huán)境,為社會(huì)建構(gòu)和諧勞動(dòng)關(guān)系,既是勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解工作的重要課題,也是工會(huì)組織深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要途徑。

區(qū)總工會(huì)圍繞建構(gòu)“區(qū)域性專業(yè)性勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解制度”這一宏觀改革目標(biāo),在機(jī)構(gòu)設(shè)置、爭(zhēng)議處理方式銜接和調(diào)解協(xié)議效力等具體環(huán)節(jié)推行了一系列靈活、務(wù)實(shí)的創(chuàng)新舉措。區(qū)總工會(huì)于 2007年 4月 20號(hào)發(fā)布永工發(fā)[2007]12號(hào)文件①重慶市永川區(qū)總工會(huì):《關(guān)于成立重慶市永川區(qū)總工會(huì)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解委員會(huì)的通知》,永工發(fā) [2007]12號(hào)。,在重慶市范圍內(nèi)率先成立了區(qū)總工會(huì)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解委員會(huì),由區(qū)總工會(huì)一名副主席任主任,勞動(dòng)、司法、安監(jiān)、衛(wèi)生等有關(guān)部門 (系統(tǒng))的工會(huì)干部為成員。區(qū)總工會(huì)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解委員會(huì)是區(qū)總工會(huì)的下屬機(jī)構(gòu),受區(qū)總工會(huì)直接領(lǐng)導(dǎo)。區(qū)總工會(huì)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解委員會(huì)的職能是:負(fù)責(zé)指導(dǎo)、幫助全區(qū)企業(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解委員會(huì)的工作;定期分析全區(qū)勞動(dòng)爭(zhēng)議的形勢(shì);排查重特大勞動(dòng)爭(zhēng)議案件,并向政府提出建議意見;負(fù)責(zé)重特大勞動(dòng)爭(zhēng)議案件處置的協(xié)調(diào)工作。區(qū)總工會(huì)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解委員會(huì)下設(shè)區(qū)總工會(huì)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解中心,由調(diào)解中心具體負(fù)責(zé)主持勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解工作。區(qū)總工會(huì)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解中心由區(qū)總工會(huì)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)。區(qū)總工會(huì)選擇并成功利用了區(qū)總工會(huì)法律服務(wù)中心所在的重慶石松律師事務(wù)所為平臺(tái),由律師事務(wù)所負(fù)責(zé)執(zhí)行調(diào)解工作。區(qū)總工會(huì)法律服務(wù)中心負(fù)責(zé)人,即重慶石松律師事務(wù)所主任,同時(shí)擔(dān)任區(qū)總工會(huì)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解委員會(huì)副主任,負(fù)責(zé)區(qū)總工會(huì)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解中心的日常管理工作,并在該事務(wù)所內(nèi)確定 2—3名律師作為具體調(diào)解工作人員;另行聘請(qǐng)一名調(diào)解中心書記員,負(fù)責(zé)文檔和日常事務(wù)。區(qū)總工會(huì)補(bǔ)助區(qū)總工會(huì)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解中心開辦經(jīng)費(fèi)購置了電腦等辦公設(shè)備;每年補(bǔ)助人頭經(jīng)費(fèi) 1萬元,補(bǔ)助日常辦公經(jīng)費(fèi) 5000元,工作經(jīng)費(fèi)按每結(jié)案一件補(bǔ)助 200元計(jì)算。其他突擊性工作另行據(jù)實(shí)補(bǔ)助。區(qū)總工會(huì)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解中心根據(jù)實(shí)際工作情況建立了辦案程序,制作了各類調(diào)解文書,制定了相關(guān)管理規(guī)定,區(qū)總工會(huì)定期聽取各方意見以考核。2008年 5月 30日,重慶市永川區(qū)人民法院于重慶市永川區(qū)總工會(huì)聯(lián)合發(fā)布永法 [2008]54號(hào)文件②重慶市永川區(qū)人民法院、重慶市永川區(qū)總工會(huì):《加強(qiáng)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解工作意見 (試行)》,永法 [2008]54號(hào)。,成功建立了勞動(dòng)爭(zhēng)議案件調(diào)解與訴訟的對(duì)接聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),重慶市永川區(qū)總工會(huì)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解中心成立以來,2007年成功調(diào)解案件 40件,2008年 169件,2009年 230件。在全國各地勞動(dòng)爭(zhēng)議案件持續(xù)增長,勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解委員會(huì)調(diào)解的案件數(shù)量卻反而大幅下降這樣一個(gè)普遍不良態(tài)勢(shì)下,永川區(qū)總工會(huì)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解中心的這一數(shù)據(jù)是讓人驚訝和鼓舞的。這說明改革起到了獨(dú)特而又積極的作用,并且收到了良好的社會(huì)效果和影響力。永川區(qū)總工會(huì)的區(qū)域性專業(yè)型勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解制度創(chuàng)新是重慶首創(chuàng),也得到全國總工會(huì)的充分肯定。全總在草擬《中華人民共和國勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)節(jié)仲裁法》前,曾派專人來永川調(diào)研。2008年,這個(gè)做法在全總職工維權(quán)有關(guān)會(huì)議上做經(jīng)驗(yàn)交流,區(qū)總工會(huì)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)節(jié)委員會(huì)獲得全總“職工維權(quán)先進(jìn)單位”稱號(hào)。我們將近年來建構(gòu)區(qū)域性專業(yè)型勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解制度的經(jīng)驗(yàn)、亮點(diǎn)進(jìn)行了提煉、梳理,并進(jìn)一步提出完善的建議和設(shè)想。

(一)區(qū)總工會(huì)領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào),為區(qū)域性專業(yè)型調(diào)解制度提供組織保障和物資保障

區(qū)總工會(huì)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解委員會(huì)及其下設(shè)的區(qū)總工會(huì)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解中心這一新增設(shè)的調(diào)解機(jī)構(gòu),是獨(dú)立于企業(yè)外部的調(diào)解組織,擺脫了原來調(diào)解組織受制于企業(yè)的局面,賦予了調(diào)解組織以獨(dú)立性,增強(qiáng)了廣大勞動(dòng)者的可信任度。在該創(chuàng)新的制度設(shè)計(jì)中,工會(huì)只對(duì)調(diào)解機(jī)構(gòu)負(fù)政治領(lǐng)導(dǎo)、組織保障和物力支持,不具體參與、主持調(diào)解工作。這扭轉(zhuǎn)了廣受理論界詬病的爭(zhēng)議調(diào)解中工會(huì)非適格中立第三方的尷尬境遇。該機(jī)構(gòu)剔除了社會(huì)化調(diào)解組織人員素質(zhì)低、設(shè)置零散、地位低能量弱的缺陷,增加了爭(zhēng)議雙方對(duì)調(diào)解組織的可依靠程度。該調(diào)解機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)來自于更高級(jí)別的財(cái)政預(yù)算,支持力度有保證,亦不新產(chǎn)生勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解的直接社會(huì)成本。這就有力地緩解了企業(yè)和社會(huì)化調(diào)解組織資金短缺的窘境。同時(shí)在免費(fèi)調(diào)解的前提下,對(duì)調(diào)解機(jī)構(gòu)工作人員還有工作績(jī)效的體現(xiàn),大大調(diào)動(dòng)了工作積極性,實(shí)現(xiàn)了責(zé)權(quán)利效相統(tǒng)一。建議立法機(jī)構(gòu)以更高效力層次的規(guī)范性法律文件認(rèn)可這種區(qū)域性專業(yè)型調(diào)解組織的地位;希望政府及相關(guān)部門能夠更進(jìn)一步支持和推廣,使區(qū)域性調(diào)解組織充分發(fā)揮輻射面廣、統(tǒng)攝力強(qiáng)的特點(diǎn),進(jìn)而逐步取代作用日趨弱化的企業(yè)內(nèi)部調(diào)解組織和社會(huì)化調(diào)解組織,成為最主要的勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解機(jī)構(gòu)和渠道。

(二)以知名律師事務(wù)所為勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解平臺(tái),為區(qū)域性專業(yè)型調(diào)解制度提供智力和人力支撐

律師事務(wù)所是社會(huì)中介性服務(wù)組織,作為非利害關(guān)系第三方接受爭(zhēng)議雙方的委托具體主持勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解,其中立性和獨(dú)立性在理論上不存在質(zhì)疑。經(jīng)過挑選的執(zhí)業(yè)律師作為常聘調(diào)解員,在道德品質(zhì)、專業(yè)水平穩(wěn)定性和勤勉度方面,有著與企業(yè)內(nèi)部調(diào)解組織和社會(huì)化調(diào)解組織中臨時(shí)抽調(diào)安排的調(diào)解員無可比擬的優(yōu)勢(shì),調(diào)解工作的效率得到很大提升。律師事務(wù)所在常規(guī)業(yè)務(wù)中若發(fā)現(xiàn)合適案件,可將其合理引入調(diào)解環(huán)節(jié),減少當(dāng)事人處理爭(zhēng)議的成本,擴(kuò)大調(diào)解案件的受案渠道。同時(shí),在具體工作中有這樣一種情況應(yīng)進(jìn)一步尋求優(yōu)化措施:企業(yè)的法律顧問或當(dāng)事人的委托代理人同時(shí)又是負(fù)責(zé)具體調(diào)解工作律師事務(wù)所的律師。目前碰到這種情況,操作方法是比照有關(guān)律師事務(wù)所雙方代理的規(guī)定解決,事先向雙方當(dāng)事人披露該情況,在雙方當(dāng)事人簽訂豁免書后展開調(diào)解。盡管實(shí)踐中當(dāng)事人均未提出過質(zhì)疑,也從未出現(xiàn)過問題,但這只是權(quán)宜之計(jì)。建議吸收聘任合格的社會(huì)人士作為區(qū)域性專業(yè)型調(diào)解組織的調(diào)解員,但國家應(yīng)盡快細(xì)化《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》第 11條的規(guī)定,對(duì)調(diào)解員的資格做具體全面規(guī)定,使之具備可操作性。

(三)與人民法院建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制,為區(qū)域性專業(yè)型調(diào)解制度提供外部監(jiān)督和效力支持

區(qū)總工會(huì)已經(jīng)和區(qū)人民法院成功建立了勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解雙向聯(lián)動(dòng)機(jī)制并運(yùn)行順利良好。一方面,進(jìn)入訴訟程序的勞動(dòng)爭(zhēng)議案件在判決之前,經(jīng)各方當(dāng)事人同意后委托區(qū)域性專業(yè)型調(diào)解組織調(diào)解。若達(dá)成調(diào)解協(xié)議的,可應(yīng)當(dāng)事人的要求,人民法院對(duì)調(diào)解協(xié)議依法予以確認(rèn)并制作調(diào)解書,產(chǎn)生強(qiáng)制執(zhí)行效力。另一方面,區(qū)域性專業(yè)型調(diào)解組織直接受理的案件形成調(diào)解協(xié)議后,由調(diào)解組織指導(dǎo)一方當(dāng)事人向法院提起確認(rèn)之訴,法院按速裁程序依法將調(diào)解協(xié)議內(nèi)容固定成具有強(qiáng)制執(zhí)行力的確認(rèn)判決。由于《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》第 42條規(guī)定勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁必須先行調(diào)解,我們更希望在政府的幫助下也與勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)之間實(shí)現(xiàn)調(diào)解對(duì)接,以促成“三方聯(lián)動(dòng)”機(jī)制。在聯(lián)動(dòng)機(jī)制的具體設(shè)計(jì)上,為了徹底避免調(diào)解重復(fù)設(shè)置和完全直接賦予當(dāng)事人在調(diào)解組織主持下達(dá)成的調(diào)解協(xié)議以強(qiáng)制執(zhí)行力,我們向立法機(jī)關(guān)建議:第一,將勞動(dòng)爭(zhēng)議的組織調(diào)解、仲裁調(diào)解和訴訟調(diào)解進(jìn)行全覆蓋式無縫對(duì)接,在仲裁和訴訟中的調(diào)解環(huán)節(jié)全部委托由區(qū)域性專業(yè)型調(diào)解組織具體完成。第二,在民事訴訟法中增設(shè)一種特別程序,凡是當(dāng)事人在調(diào)解組織主持下達(dá)成的調(diào)解協(xié)議,由調(diào)解組織交法院審查備案后產(chǎn)生強(qiáng)制執(zhí)行力。

[1]周艷何 .淺談勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解機(jī)制 [J].北京市工會(huì)干部學(xué)院學(xué)報(bào),2006,(2).

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On the Innovation and I mprovement of the System of Labor D ispute M ediation

L i Xiaolu
(Chongqing University of A rts and Sciences,Chongqing,402160,China)

In thewhole system of labor dispute settlement,mediation is an importantpart and the importantpositionwhich trade unions play their role.Mediation is called as“the first line of defense”of settling labor disputes.However,in reality,the role of mediation in labor dispute settlement in China is weakened,and the preference of arbitration and litigation is further enhanced.Therefore,the trade union federation of YongchuanDistrictof Chongqing tried to establish the“system of regionalprofessionalmedication of labor dispute”.

labor dispute;mediation;innovation

F249.26

A

1673-2375(2010)05-0041-05

2010-07-07

李小魯 (1981—),男,湖南長沙人,碩士,重慶文理學(xué)院政法學(xué)院法學(xué)系講師,主要從事經(jīng)濟(jì)法學(xué)、勞動(dòng)法學(xué)的教學(xué)與研究。

本文為重慶文理學(xué)院 2009年度校級(jí)科研課題“人才流動(dòng)的法律規(guī)范體系及完善”的階段性成果。項(xiàng)目編號(hào):Y20092F26。

[責(zé)任編輯:曾 軍]