倪春樂(lè)

(西南政法大學(xué) 法學(xué)院，重慶 400031)

由于相關(guān)的法律制度、操作規(guī)范和權(quán)力監(jiān)管等方面的原因，在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)所形成的市場(chǎng)關(guān)系不斷深入發(fā)展的同時(shí)，這一領(lǐng)域也顯現(xiàn)出一些新的犯罪要素和犯罪關(guān)系，并由此催生一些新型犯罪的出現(xiàn)。在充分調(diào)查了解實(shí)踐的基礎(chǔ)上，深入剖析土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的犯罪關(guān)系，以情境控制為視角提出控制犯罪的對(duì)策必將有助于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)踐的良性發(fā)展，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供必要的保障。

一、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)踐與新的“犯罪市場(chǎng)”的形成

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是我國(guó)農(nóng)村土地制度繼承包改革之后的又一次創(chuàng)新，是土地制度改革在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的深化，也是黨中央從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作的全局出發(fā)，著力解決“三農(nóng)”問(wèn)題的關(guān)鍵舉措。土地是中國(guó)農(nóng)民安身立命之本，是財(cái)富的重要來(lái)源，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)有助于促進(jìn)土地使用價(jià)值的提升，有助于加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；l(fā)展。近年來(lái)，土地資源使用權(quán)益的交易已經(jīng)形成了一個(gè)新興的市場(chǎng)。從市場(chǎng)形成條件看，供求關(guān)系是其主要?jiǎng)右?。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市的開(kāi)放，大批農(nóng)村勞動(dòng)力開(kāi)始走向城市從事二、三產(chǎn)業(yè)，他們手中的承包土地成為一種閑置資源，從而形成的潛在的供方。農(nóng)業(yè)的規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)客觀上需要將農(nóng)村土地進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置和充分利用。綜合性、立體化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展態(tài)勢(shì)也對(duì)農(nóng)村優(yōu)質(zhì)土地有很大需求。這種供求關(guān)系的雙向?qū)幼匀淮俪闪耸褂脵?quán)流轉(zhuǎn)的集中化和市場(chǎng)化。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)踐的展開(kāi)使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)真正從計(jì)劃走向了市場(chǎng)，土地作為生產(chǎn)要素資源的流通也從封閉走向了開(kāi)放，使土地資源能夠在公開(kāi)的市場(chǎng)上實(shí)現(xiàn)價(jià)值最大化和主體利益的最大化。

允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行合法、合理地流轉(zhuǎn)，實(shí)質(zhì)上就是認(rèn)可以土地為基礎(chǔ)的利益關(guān)系的延伸和遞進(jìn)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，任何一種利益或利益關(guān)系的介入都會(huì)使原有市場(chǎng)關(guān)系趨于復(fù)雜化。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)本質(zhì)上也是商品經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，它需要遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的普遍規(guī)律和一般規(guī)則。市場(chǎng)的形成、培育、發(fā)展、完善有一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，就當(dāng)前而言，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)仍處于探索階段，市場(chǎng)機(jī)制不完善、法制環(huán)境不健全、供求關(guān)系不協(xié)調(diào)、監(jiān)管權(quán)力不規(guī)范的問(wèn)題較為突出。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)在盤(pán)活土地資本、激活農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的同時(shí)，也催生了一個(gè)潛在的利益機(jī)制掩蓋下的“犯罪市場(chǎng)”。

從現(xiàn)代犯罪學(xué)的角度看，犯罪是主客觀一體化所導(dǎo)致的社會(huì)失范現(xiàn)象，其中既有犯罪人自由意志的選擇因素，也有客觀外在的社會(huì)因素，而不正當(dāng)?shù)睦鏅C(jī)制是將二者相互關(guān)聯(lián)并最終“引發(fā)”犯罪的關(guān)鍵。①有關(guān)“引發(fā)式”罪因論，參見(jiàn)霍憲丹、翟中東: “犯罪發(fā)生的”引發(fā)式“解釋及其價(jià)值”載《比較法研究》2005年第5期。在不規(guī)范的市場(chǎng)環(huán)境下，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)所形成的利益關(guān)系不僅存在激勵(lì)犯罪發(fā)展和演變的市場(chǎng)機(jī)制，即“市”的要素，也存在犯罪賴(lài)以生成和延續(xù)的市場(chǎng)環(huán)境，即“場(chǎng)”的要素。［1］223

首先，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)實(shí)質(zhì)是利益關(guān)系的流轉(zhuǎn)。土地作為最基本也是最重要的自然資源其本身蘊(yùn)涵使用價(jià)值。特別是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，土地?zé)o論是在總體上，還是在某些具體行業(yè)領(lǐng)域都逐漸成為“稀缺”資源，土地使用價(jià)值的價(jià)格化形成機(jī)制使得市場(chǎng)主體之間存在供應(yīng)和需求的利益雙向?qū)?。這種供需關(guān)系在一個(gè)不成熟的新興市場(chǎng)中容易受到“潛規(guī)則”的過(guò)度支配，形成非法交易的利益機(jī)制，此即為犯罪的“市”。其次，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是一項(xiàng)受到政策、法律支持的土地使用權(quán)益的交換，流轉(zhuǎn)本身具備合法的存在空間。但由于與這種新興交易行為相伴生的信息開(kāi)放機(jī)制、價(jià)格形成機(jī)制、市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制、主體權(quán)益的基本保障機(jī)制等都存在一定程度的不完善，因此在合法的交易空間掩蓋下，不正當(dāng)?shù)慕灰钻P(guān)系也隨之滋生并膨脹?！笆小钡囊睾汀皥?chǎng)”的要素相結(jié)合是催生犯罪的必要前提，這就容易引發(fā)潛在犯罪的顯性化。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是一項(xiàng)新鮮事物，在這種新型的利益交換活動(dòng)刺激下所形成的“犯罪市場(chǎng)”成為引發(fā)犯罪的外在驅(qū)動(dòng)力之一。在這一“犯罪市場(chǎng)”中，獨(dú)特的利益關(guān)系會(huì)轉(zhuǎn)化為特定的犯罪關(guān)系，利益刺激會(huì)演變成一定的犯罪因素，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)踐中對(duì)這些潛在的犯罪關(guān)系和犯罪因素進(jìn)行深入探討和分析將有助于進(jìn)一步該領(lǐng)域的新型犯罪本質(zhì)。

二、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的犯罪關(guān)系解析

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)可以說(shuō)是在政策和法律規(guī)制下的市場(chǎng)行為，在健康的市場(chǎng)環(huán)境和法制環(huán)境下，這種流轉(zhuǎn)關(guān)系應(yīng)該是平等的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)供求主體之間在市場(chǎng)機(jī)制作用下形成的利益交換過(guò)程。按照市場(chǎng)行為的一般理論，一種理想模式的利益交換關(guān)系應(yīng)該具備幾方面的特征:第一，市場(chǎng)主體的平等性。這種平等應(yīng)當(dāng)是一種實(shí)質(zhì)平等，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下更多地體現(xiàn)為機(jī)會(huì)平等和信息平等。在此基礎(chǔ)上，土地的使用價(jià)值價(jià)格化才能真正體現(xiàn)市場(chǎng)公平。第二，市場(chǎng)主體的意志自由。市場(chǎng)交換法律行為應(yīng)當(dāng)是一種平權(quán)型法律關(guān)系，市場(chǎng)主體被視為理性的“經(jīng)濟(jì)人”，他在自由意志的支配下決定行為方式，這一過(guò)程不受外部因素，特別是權(quán)力要素的強(qiáng)制干預(yù)。在市場(chǎng)環(huán)境下，公權(quán)力介入的職責(zé)主要在于規(guī)則的制定、失范行為的監(jiān)管和違法行為的制裁，因而更多地應(yīng)當(dāng)是市場(chǎng)秩序的維護(hù)。第三，利益預(yù)期的雙向?qū)崿F(xiàn)。等價(jià)交換是市場(chǎng)交易的基本利益格局，但等價(jià)交換畢竟是一種理論模型，市場(chǎng)主體的趨利性必然促使其追求自身利益的最大化，因而“等價(jià)”是一種評(píng)判標(biāo)尺。但現(xiàn)實(shí)中的市場(chǎng)交換必須在實(shí)現(xiàn)雙方利益預(yù)期上達(dá)到雙贏，只有這樣才能形成良性的市場(chǎng)主體互動(dòng)，也才能真正通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制促進(jìn)資源合理流動(dòng)和優(yōu)化配置。否則，市場(chǎng)交易會(huì)演變成一種惟利是圖的投機(jī)。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的利益交換關(guān)系在健康的市場(chǎng)機(jī)制和法制環(huán)境下也必然在上述方面形成健康有序的局面。但是，在現(xiàn)實(shí)狀況下，交易市場(chǎng)的初級(jí)程度所伴隨的諸多交易規(guī)則、監(jiān)管體制、服務(wù)機(jī)制等方面的缺陷導(dǎo)致土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)關(guān)系的紊亂。特別是現(xiàn)階段，公權(quán)力要素不當(dāng)?shù)刂苯咏槿虢灰钻P(guān)系，導(dǎo)致市場(chǎng)關(guān)系出現(xiàn)變形和扭曲。這對(duì)健康的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)會(huì)產(chǎn)生不利影響。

第一，權(quán)力主體介入土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，變外部監(jiān)管職權(quán)為強(qiáng)制干預(yù)，使供方 (即廣大土地承包經(jīng)營(yíng)戶(hù))的市場(chǎng)地位下降，在交易行為中處于弱勢(shì)。政府權(quán)力在倡導(dǎo)和推動(dòng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中，本身所應(yīng)有的指導(dǎo)和監(jiān)督的權(quán)能容易被忽略，而權(quán)力本性中的強(qiáng)制因素卻容易被無(wú)限放大。實(shí)際的情況可能是，權(quán)力行使主體的意志代替了真正交易主體——農(nóng)民的意志，使后者變成了形式上或名義上的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易主體。

第二，權(quán)力主體與作為市場(chǎng)主體的需方①在很多情況下，大規(guī)模土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易中的需方都是一些資本相對(duì)雄厚的業(yè)主或開(kāi)發(fā)商。容易形成共同利益體，權(quán)力與利益的合作關(guān)系替代了正常市場(chǎng)交易的對(duì)等性和公平性。權(quán)力要素介入過(guò)深容易使權(quán)力主體也以市場(chǎng)規(guī)則下的成本——收益來(lái)計(jì)量其監(jiān)管行為，而一旦不健全的市場(chǎng)環(huán)境為權(quán)力與利益交換關(guān)系的產(chǎn)生創(chuàng)造了條件，腐敗則會(huì)迅猛滋生。

第三，就土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)而言，一定的公權(quán)力介入本來(lái)能為作為供方的農(nóng)民群體提供交易機(jī)會(huì)和交易信息的服務(wù)，因此相關(guān)職能部門(mén)的監(jiān)管有其必要性。但是，由于信息獲取渠道受限，信息公開(kāi)機(jī)制不暢等原因的存在，供需雙方之間的交易關(guān)系往往不對(duì)稱(chēng)。具體而言，作為需方的商業(yè)主體能更為準(zhǔn)確地預(yù)見(jiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在一定時(shí)期內(nèi)的市場(chǎng)前景和價(jià)值前景，這就使其在交易價(jià)格形成機(jī)制中占據(jù)主動(dòng)甚至主導(dǎo)地位。信息掌握的先天不足使農(nóng)民群體在交易中處于不利地位，其利益預(yù)期無(wú)法得到正常實(shí)現(xiàn)。

權(quán)力要素的不當(dāng)介入導(dǎo)致土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)關(guān)系的變異，從而一些具體的犯罪因素也隨之產(chǎn)生。根據(jù)課題組在一些基層開(kāi)展有關(guān)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)情況的調(diào)研所獲得材料信息，我們發(fā)現(xiàn)在一些地區(qū)和領(lǐng)域已經(jīng)出現(xiàn)了有關(guān)的犯罪趨勢(shì)，在此結(jié)合實(shí)證資料作一具體分析闡釋。

首先是監(jiān)管權(quán)力直接介入市場(chǎng)行為，成為流轉(zhuǎn)交易過(guò)程的實(shí)質(zhì)性主體，容易滋生權(quán)力尋租和腐敗。

根據(jù)我國(guó)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中起指導(dǎo)和管理職責(zé)。村民委員會(huì)作為一級(jí)村民自治組織，應(yīng)當(dāng)在流轉(zhuǎn)過(guò)程中起到協(xié)調(diào)作用。但實(shí)踐中，上述本該起監(jiān)管和服務(wù)功能的組織和人員卻常常越俎代庖，變指導(dǎo)、監(jiān)管為統(tǒng)籌統(tǒng)包，使農(nóng)戶(hù)成了形式上的流轉(zhuǎn)交易主體。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)主要有四種模式:一是農(nóng)戶(hù)自發(fā)型，即集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的農(nóng)戶(hù)之間的個(gè)體性流轉(zhuǎn)，這在總的流轉(zhuǎn)交易數(shù)中大約占10%;二是承包業(yè)主與農(nóng)戶(hù)直接交易型;三是大型業(yè)主通過(guò)政府或村委會(huì)與農(nóng)戶(hù)交易型;四是政府牽頭引進(jìn)業(yè)主，推薦到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，再與農(nóng)戶(hù)進(jìn)行相關(guān)的流轉(zhuǎn)交易。在后兩種類(lèi)型的流轉(zhuǎn)交易中，本來(lái)應(yīng)該起指導(dǎo)、監(jiān)管作用的權(quán)力要素卻在實(shí)踐中異化為真正的交易主體。

基層權(quán)力組織的適當(dāng)協(xié)調(diào)和監(jiān)管有助于流轉(zhuǎn)交易的順利實(shí)現(xiàn)，確保交易雙方的共贏。但實(shí)際情況是，從交易對(duì)象的選擇、土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的談判到對(duì)農(nóng)戶(hù)的“說(shuō)服”，無(wú)處不見(jiàn)權(quán)力要素的存在。一些鄉(xiāng)村組織直接充當(dāng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體，不尊重農(nóng)民的意愿，隨意改變土地承包關(guān)系，搞強(qiáng)制性的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。［2］這從根本上違反了“平等協(xié)商、依法、自愿”的原則，有損農(nóng)民的利益，也為今后的法律糾紛和權(quán)力尋租埋下了隱患。

另一方面，一些基層政府組織和基層群眾自治組織的監(jiān)管人員在統(tǒng)計(jì)流轉(zhuǎn)土地?cái)?shù)量中弄虛作假，在管理流轉(zhuǎn)資金中貪污挪用，在發(fā)放流轉(zhuǎn)收入中侵占截留的現(xiàn)象也是有發(fā)生。從課題組在河南、山東一些基層法院調(diào)研了解到的案件實(shí)例我們發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員和村委會(huì)組成人員已經(jīng)成為了在土地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域從事職務(wù)犯罪和經(jīng)濟(jì)犯罪的高發(fā)人群。

其次，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)供求雙方的實(shí)質(zhì)地位不平等，正當(dāng)市場(chǎng)機(jī)制下農(nóng)戶(hù)的交易利益被隱性剝奪，不僅容易引發(fā)農(nóng)村群體性事件，也為一些經(jīng)濟(jì)犯罪提供了條件。

從表面看，農(nóng)民作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系中的供方，形式上是交易的平等主體。但實(shí)際上，由于農(nóng)民自身的法律意識(shí)淡薄、信息獲取渠道狹窄、市場(chǎng)前景預(yù)判能力薄弱等原因，使農(nóng)民群體與投資者的信息極度不對(duì)稱(chēng)，加上政府對(duì)交易過(guò)程缺乏必要的指導(dǎo)，使農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益受到不同程度的損害。這從土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格形成機(jī)制上可見(jiàn)一斑。

實(shí)踐中的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格形成有幾個(gè)特點(diǎn):其一，價(jià)格談判中，農(nóng)民個(gè)體的意見(jiàn)受重視的程度低。個(gè)體農(nóng)戶(hù)一般交易的土地面積小，他們對(duì)于價(jià)格的形成關(guān)注不夠。一般都是由村集體出面商定價(jià)格再向村民公布。課題組的抽樣問(wèn)卷顯示，大約占57．7%的被訪(fǎng)問(wèn)者反映，村委會(huì)統(tǒng)一協(xié)調(diào)流轉(zhuǎn)的土地的具體面積、流轉(zhuǎn)期限、所涉金額沒(méi)有進(jìn)行公示。其二，價(jià)格以固定價(jià)形式為主，缺乏依據(jù)市場(chǎng)機(jī)制的合理伏動(dòng)，不利于農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。實(shí)踐中也容易引發(fā)農(nóng)民因價(jià)格原因而“毀約”導(dǎo)致的供求雙方群體矛盾。其三，農(nóng)民缺乏對(duì)土地價(jià)值開(kāi)發(fā)和使用預(yù)期的正確估計(jì)，交易價(jià)格普遍偏低從而其利益受損。一些承包業(yè)主通過(guò)特定渠道掌握農(nóng)村土地的市場(chǎng)開(kāi)發(fā)前景，從而以低價(jià)從農(nóng)民手中轉(zhuǎn)包土地進(jìn)行短期投機(jī)。由于供求雙方在市場(chǎng)交易信息上的不對(duì)稱(chēng)，流轉(zhuǎn)價(jià)格顯得極不合理，同時(shí)承包業(yè)主轉(zhuǎn)而又會(huì)在各種征地補(bǔ)償中賺取高額差價(jià)。這種做法不僅損害農(nóng)民的利益，也增加了國(guó)家開(kāi)發(fā)費(fèi)用。

流轉(zhuǎn)交易信息的不對(duì)稱(chēng)、價(jià)格形成機(jī)制的不合理以及農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)利益得不到必要的關(guān)照，這些因素可能導(dǎo)致農(nóng)民在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中成為弱勢(shì)的一方，實(shí)踐中農(nóng)民集體“毀約”造成供求雙方矛盾激化或其他群體性事件的發(fā)生都在一定程度上與此相關(guān)。

第三，流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的外部政策環(huán)境在一定程度上有演變?yōu)榇偈狗缸镆厣傻慕Y(jié)構(gòu)性壓力和動(dòng)力的趨勢(shì)。

近年來(lái)，從中央到地方政府對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)從政策支持、資金幫扶到制度規(guī)范都投入了極大的精力。但這些利好政策作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的外部環(huán)境在實(shí)際執(zhí)行中卻有所偏差。一些地方政府急功近利，特別是在監(jiān)管不力、監(jiān)督失位的狀況下，這些政策因素在一定程度上可能成為了引發(fā)矛盾、誘發(fā)犯罪的結(jié)構(gòu)性壓力和推動(dòng)力。

首先，一些地方政府沒(méi)有從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)，政策落實(shí)和執(zhí)行僵化，盲目追求流轉(zhuǎn)率，定配額、下指標(biāo)、搞考核，導(dǎo)致一些地方出現(xiàn)政府“強(qiáng)制”流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，引發(fā)社會(huì)矛盾。在未達(dá)標(biāo)的情況下，地方政府以及農(nóng)業(yè)主管部門(mén)往往會(huì)采取多種方式和手段增加流轉(zhuǎn)量，其中就不乏強(qiáng)制流轉(zhuǎn)和違法流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)指標(biāo)成了結(jié)構(gòu)性壓力之一。

其次，一些地方為了完成流轉(zhuǎn)指標(biāo)，熱衷于搞“反租倒包”。這其中也不乏以“反租倒包”來(lái)提高土地利用率的成功案例。但這種操作過(guò)程一般都缺乏必要監(jiān)督，容易導(dǎo)致土地占用和管理失控。這也給搞強(qiáng)行反租或者明“反租”、暗“倒包”從而賺取土地流轉(zhuǎn)差價(jià)牟取個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益提供了機(jī)會(huì)。

再次，一些地方片面追求流轉(zhuǎn)數(shù)量盲目引進(jìn)承包業(yè)主，不僅造成土地價(jià)值的減損同時(shí)損害了農(nóng)民正當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)收益。根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第9條的規(guī)定，“受讓方應(yīng)當(dāng)具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力”。這就需要農(nóng)村基層組織在引入承包業(yè)主時(shí)對(duì)其基本的從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力，包括資金、技術(shù)、農(nóng)業(yè)管理水平等進(jìn)行適當(dāng)考察和評(píng)估，這一方面能確保土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)價(jià)值不變，同時(shí)也是保障農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益的一道屏障。由于多數(shù)情況下，土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用并非一次性支付，而一旦受讓方出現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)困難，農(nóng)民的基本租金收益都較難得到保障。這種“指導(dǎo)不力、監(jiān)管失位”的背后難免存在經(jīng)濟(jì)利益的因素，而由此引發(fā)的諸多政府“埋單”現(xiàn)象不能不引起我們的重視。

復(fù)次，在政府大力推動(dòng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)并提供各種政策優(yōu)惠和扶持的情況下，一些承包業(yè)主假借土地流轉(zhuǎn)之名而行騙取項(xiàng)目扶持資金之實(shí)。他們通過(guò)不實(shí)宣傳，虛假承諾等贏得地方政府和農(nóng)戶(hù)的信任，通過(guò)擴(kuò)大自己的影響力爭(zhēng)取國(guó)家項(xiàng)目資金的扶持，而一旦資金到位，就玩起“金蟬脫殼”。導(dǎo)致國(guó)家和農(nóng)民利益受損。

第四，權(quán)力介入市場(chǎng)交易造成監(jiān)管失位，從而導(dǎo)致土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易的失序。

在正當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)交易環(huán)境下，監(jiān)管權(quán)力能有效防止市場(chǎng)自發(fā)調(diào)控所帶來(lái)的過(guò)度趨利性和赤裸裸的利益交換性，能使市場(chǎng)行為處于基本的道德原則和法制原則控制之一。而一旦權(quán)力本身介入市場(chǎng)交易，市場(chǎng)中的一切誘發(fā)犯罪的因素便容易被激活，市場(chǎng)本身可能成為犯罪的溫床。允許土地的使用權(quán)在一定條件下進(jìn)行流轉(zhuǎn)實(shí)質(zhì)上使土地也具有了商品形式。如果僅僅將土地視作一種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源要素，在我國(guó)目前的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)背景下這種商品還不能說(shuō)存在短缺現(xiàn)象。但由于我國(guó)在農(nóng)業(yè)用地的非農(nóng)使用方面有極為嚴(yán)格的審批管理制度和法律責(zé)任追究機(jī)制。因此可以說(shuō)，在非農(nóng)用途使用領(lǐng)域，農(nóng)業(yè)用地成為了短缺商品。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)本質(zhì)上是允許農(nóng)業(yè)用地在不改變?cè)杏猛镜那疤嵯碌氖褂脵?quán)轉(zhuǎn)移。作為一個(gè)開(kāi)放系統(tǒng)，維持市場(chǎng)平衡的道德原則和利益原則所起的效用是不對(duì)等的，特別是在權(quán)力融入市場(chǎng)的情況下，人們存在著減少自己的付出而獲得較大報(bào)酬的動(dòng)機(jī)。典型的是一方依靠權(quán)力去剝削另一方。現(xiàn)實(shí)中，由于非農(nóng)用途的土地其市場(chǎng)價(jià)值要明顯高于農(nóng)業(yè)用地，在利益驅(qū)動(dòng)和監(jiān)管失位的雙重誘導(dǎo)下，一些手握權(quán)力的單位和個(gè)人敢于鋌而走險(xiǎn)，謀求以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)為借口利用虛假手續(xù)改變土地性質(zhì)，把基本農(nóng)田變成工業(yè)或商業(yè)用地，從而賺取土地流轉(zhuǎn)中的高額差價(jià)。

從課題組在一些法院調(diào)研的情況看，實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員和農(nóng)村基層自治組織相關(guān)人員利用對(duì)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程的監(jiān)管權(quán)力，以瞞報(bào)、虛報(bào)等方式為一些承包業(yè)主謀求改變農(nóng)用地用途創(chuàng)造條件從中牟取私利的案例。比如河南省鄭州市中級(jí)人民法院2009年審理的“羅保林等非法占用農(nóng)用地”一案就是這種情況的典型表現(xiàn)。①參見(jiàn)河南省鄭州市中級(jí)人民法院 (2009)鄭刑一終字第13號(hào)。在監(jiān)管失位導(dǎo)致交易失序而造成的犯罪案件中，絕大多數(shù)情況下國(guó)家利益受到侵害，而相關(guān)個(gè)人卻通過(guò)權(quán)力的不當(dāng)行使或怠于行使得到私利，權(quán)錢(qián)交易的性質(zhì)也極為明顯。

三、對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的犯罪情境控制

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)形成了一種新的市場(chǎng)交易關(guān)系，然而在現(xiàn)有的規(guī)制框架和法律背景下，這種新型交易方式中容易滋生犯罪因素并引發(fā)變異的犯罪關(guān)系。從推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)踐的健康發(fā)展，推動(dòng)“三農(nóng)”建設(shè)和構(gòu)建和諧社會(huì)的角度看，必須對(duì)這一領(lǐng)域的犯罪情勢(shì)做出準(zhǔn)確分析，并從綜合治理的視角提出犯罪控制的方略和舉措。

犯罪控制，是指基于犯罪條件的揭示，由國(guó)家與社會(huì)采取各種措施與方法，致力于減少、消除犯罪發(fā)生的致罪因素，對(duì)于個(gè)體犯罪現(xiàn)象以及社會(huì)犯罪現(xiàn)象，予以限控與遏制的一系列活動(dòng)。［3］任何犯罪都需具備主客觀方面的諸多條件，犯罪控制也存在不同的方法和路徑?，F(xiàn)代犯罪學(xué)以對(duì)具體類(lèi)型犯罪的有效控制為目的，在問(wèn)題意識(shí)的導(dǎo)向下，不再追問(wèn)犯罪究竟如何發(fā)生的，而是探求犯罪能夠被阻止的最切實(shí)的方案，從而將犯罪控制的視線(xiàn)從犯罪個(gè)體和犯罪所在的社會(huì)轉(zhuǎn)向了犯罪發(fā)生的具體環(huán)境，形成了犯罪控制的第三條道路——對(duì)犯罪的情境控制。［4］情境犯罪控制的實(shí)質(zhì)是從引發(fā)具體犯罪的現(xiàn)實(shí)條件出發(fā)，采取條件控制的方法以減少和遏制犯罪。

針對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的一些犯罪因素和潛在犯罪關(guān)系，筆者以為，要在發(fā)揮流轉(zhuǎn)交易正向社會(huì)功能的前提下，控制由制度內(nèi)外的因素所引發(fā)的相關(guān)犯罪，情境控制是一種合理的選擇。具體而言，我們需要從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的三方關(guān)系入手，構(gòu)建犯罪情境控制的基本架構(gòu)。

第一，強(qiáng)化對(duì)作為供方的農(nóng)戶(hù)的被害控制。被害控制，就是要基于犯罪因素與被害人的互動(dòng)規(guī)律，減少與消除各種被害因素，避免被害機(jī)會(huì)，由此遏制犯罪的一系列活動(dòng)。

正如實(shí)踐所反映的，農(nóng)民是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易中的弱勢(shì)群體，也常常是有關(guān)犯罪行為的被害方。盡管這其中的具體因素很多，但我們認(rèn)為，強(qiáng)化農(nóng)民作為實(shí)質(zhì)的交易主體地位，爭(zhēng)取其流轉(zhuǎn)交易的選擇權(quán)和話(huà)語(yǔ)權(quán)是重要途徑。實(shí)踐中著重做好兩方面的工作:

一是在主體形式上，要實(shí)現(xiàn)從“單一”向“集合”的轉(zhuǎn)化。單一農(nóng)戶(hù)主體無(wú)論在信息資源獲取能力還是流轉(zhuǎn)交易的利益關(guān)切度都不高，在信息不對(duì)稱(chēng)和權(quán)力不當(dāng)干預(yù)的情況下，單一農(nóng)戶(hù)的意志容易被忽視或被“強(qiáng)制說(shuō)服”而改變。目前，絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)都沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，缺少一個(gè)從下而上，網(wǎng)絡(luò)化、多功能的中介服務(wù)體系。［5］筆者認(rèn)為，成立專(zhuān)業(yè)合作社是實(shí)現(xiàn)“單一”主體向“集合”主體的轉(zhuǎn)化有效途徑。在經(jīng)濟(jì)效益上，合作社可以通過(guò)集約化經(jīng)營(yíng)、實(shí)行保底分紅和二次返利等途徑獲取收益;［6］同時(shí)，合作社模式可以群策群力，發(fā)揮集體優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部信息的共享，減少個(gè)體農(nóng)戶(hù)的流轉(zhuǎn)交易成本，并能通過(guò)一體化優(yōu)勢(shì)強(qiáng)化流轉(zhuǎn)交易的談判力度。更為關(guān)鍵的是，“集合”形式的市場(chǎng)主體不易受到權(quán)力要素的不當(dāng)干預(yù)，透明化的內(nèi)部監(jiān)督、廣泛的代表意見(jiàn)、合作社本身的法律主體效力等等都有助于實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)行為主體之間的實(shí)質(zhì)平等。這就能祛除因主體不對(duì)等而引發(fā)的犯罪要素的存在。

從現(xiàn)階段各地農(nóng)村流轉(zhuǎn)交易的實(shí)際情況看，一是合作社的數(shù)量少，二是合作社的“臨時(shí)性”降低了其應(yīng)有的社會(huì)和市場(chǎng)功能。從課題組調(diào)研掌握的實(shí)例看，在大宗土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易中，一般遵循“先有目標(biāo)農(nóng)戶(hù)，再有合作社”的做法，且合作社都只作臨時(shí)之用，難以從根本上保護(hù)所有集體成員的利益。這需要相關(guān)部門(mén)加以指導(dǎo)并為合作社的成立和維持創(chuàng)造條件。

二是要實(shí)現(xiàn)有關(guān)信息渠道的暢通、實(shí)現(xiàn)信息共享，防止農(nóng)民群體因信息資源的短缺而受害。實(shí)踐顯示，無(wú)論是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的欺詐型犯罪，還是有關(guān)公權(quán)力主體實(shí)施的職務(wù)型或經(jīng)濟(jì)型犯罪，其中一個(gè)重要的誘因就是受害的農(nóng)戶(hù)與相關(guān)犯罪主體之間嚴(yán)重的信息不對(duì)稱(chēng)。農(nóng)戶(hù)在交易價(jià)格的形成、土地使用權(quán)的預(yù)期價(jià)值判斷、租金發(fā)放與管理等環(huán)節(jié)都缺乏必要的信息來(lái)源，這就容易催生暗箱操作，為權(quán)力尋租和經(jīng)濟(jì)投機(jī)提供了條件。因此，有必要通過(guò)加強(qiáng)政務(wù)公開(kāi)、村務(wù)公開(kāi)，職能部門(mén)發(fā)布專(zhuān)業(yè)信息等方式最大限度地確保流轉(zhuǎn)交易各方的信息對(duì)等，用開(kāi)放的程序和平等的信息資源保障交易的公平性，遏制違反犯罪的發(fā)生。

第二，強(qiáng)化權(quán)力控制，要通過(guò)鼓勵(lì)社會(huì)中介力量的適當(dāng)參與，強(qiáng)化對(duì)公權(quán)力的制約和監(jiān)督，減少權(quán)力恣意運(yùn)作的空間，真正實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)交易的市場(chǎng)化。

基層政府組織 (包括村委會(huì)等自治組織)和主管職能部門(mén)在推動(dòng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中具有重要的作用。他們的協(xié)調(diào)、指導(dǎo)不僅能降低流轉(zhuǎn)交易的成本，減少交易中的糾紛，也在一定程度上保障了國(guó)家政策的落實(shí)和農(nóng)民權(quán)益的維護(hù)。但由于實(shí)踐中權(quán)力不當(dāng)介入市場(chǎng)行為的情況也屢見(jiàn)不鮮，由此引發(fā)的違法犯罪也呈上升趨勢(shì)。如何控制權(quán)力運(yùn)作、保持公權(quán)力的職能本色是解決問(wèn)題的關(guān)鍵。筆者認(rèn)為，引入社會(huì)中介力量是可以嘗試的方法之一。具體而言，要鼓勵(lì)從事農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)的中介組織的設(shè)立和發(fā)展，專(zhuān)門(mén)辦理承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易。這種專(zhuān)業(yè)性的服務(wù)機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)是組織開(kāi)展農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易業(yè)務(wù);負(fù)責(zé)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易評(píng)估工作;負(fù)責(zé)收集、整理、發(fā)布農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)供求信息等。［7］同時(shí)，其半官方或社會(huì)化的性質(zhì)使其不具有強(qiáng)制效力，完全通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則對(duì)流轉(zhuǎn)交易進(jìn)行引導(dǎo)和調(diào)控，有利于供需的雙贏。據(jù)了解，目前在重慶、遼寧、浙江、湖北、江蘇、四川等省市，類(lèi)似的交易中介已初具規(guī)模，并不斷積累經(jīng)驗(yàn)。社會(huì)中介力量的參與將有效防范權(quán)力強(qiáng)制對(duì)流轉(zhuǎn)交易行為的不當(dāng)干涉，在控制權(quán)力犯罪的同時(shí)也有利于保障農(nóng)民利益。

第三，強(qiáng)化管理制度控制，通過(guò)法律完善、制度創(chuàng)新防范和遏制一些主體利用管理制度的漏洞進(jìn)行商業(yè)投機(jī)、權(quán)力侵蝕和違法犯罪的行為。

市場(chǎng)行為都具有利益屬性，在市場(chǎng)機(jī)制不完善，法律制度不健全的新興市場(chǎng)發(fā)展的初級(jí)階段，各種商業(yè)投機(jī)及其相伴隨的權(quán)力腐敗也必然呈高發(fā)態(tài)勢(shì)。強(qiáng)化管理制度控制，發(fā)揮制度監(jiān)管和法律懲治的應(yīng)有功能將是有效遏制土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易中違法犯罪問(wèn)題的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。

強(qiáng)化管理制度控制，要重點(diǎn)解決好以下幾個(gè)方面的問(wèn)題:

一要注意“靜態(tài)控制”和“動(dòng)態(tài)控制”的有效結(jié)合。

“靜態(tài)控制”要求完善有關(guān)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易的制度規(guī)章的建設(shè)，根據(jù)各地實(shí)際制定切實(shí)可行的規(guī)章制度，使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)有法可依、有章可循。［8］“動(dòng)態(tài)控制”強(qiáng)調(diào)職能部門(mén)監(jiān)管的動(dòng)態(tài)性和持續(xù)性。比如在業(yè)主的選擇上，不僅要進(jìn)行事前的資格審查和能力審查，還需要對(duì)其基本的經(jīng)營(yíng)狀況進(jìn)行持續(xù)的跟蹤監(jiān)督，流轉(zhuǎn)交易的社會(huì)效果和經(jīng)濟(jì)效果的實(shí)現(xiàn)。

二要注重對(duì)監(jiān)管權(quán)力“橫向制約”和“縱向制約”的結(jié)合。

權(quán)力橫向制約的實(shí)質(zhì)就是要分權(quán)，要通過(guò)權(quán)力的分化實(shí)現(xiàn)相互的制衡。具體而言，就是要在涉及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易的關(guān)鍵問(wèn)題上以表決制代替領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人決定，要賦予當(dāng)事農(nóng)戶(hù)充分的話(huà)語(yǔ)權(quán)，使其成為真正的主體。在流轉(zhuǎn)交易對(duì)象的選擇、價(jià)格的談判、支付方式的確定以及流轉(zhuǎn)年限等方面都應(yīng)當(dāng)切實(shí)保障農(nóng)戶(hù)的決定權(quán)。相關(guān)基層組織應(yīng)該定位于指導(dǎo)和服務(wù)。權(quán)力的縱向制約就是要適度增加權(quán)力運(yùn)作程序環(huán)節(jié)，以程序特有的分流和過(guò)濾功能來(lái)減少和遏制權(quán)力的恣意。比如，可以通過(guò)強(qiáng)化上級(jí)政府和職能部門(mén)對(duì)流轉(zhuǎn)合同的審批程序、備案審查程序等來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)下級(jí)權(quán)力的監(jiān)督。同時(shí)還可以通過(guò)年度審查的方式對(duì)流轉(zhuǎn)合同當(dāng)事雙方的履行情況進(jìn)行監(jiān)督，以及早發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，提前進(jìn)行防范和補(bǔ)救。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不僅是一種市場(chǎng)行為，涉及多方利益的交換，也是一個(gè)監(jiān)管權(quán)力的運(yùn)作過(guò)程，牽涉到權(quán)力行使的規(guī)范性問(wèn)題。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是一項(xiàng)受到黨和國(guó)家重大政策支持的制度革新，但實(shí)踐中由于理論準(zhǔn)備不足，法治條件存在缺陷，導(dǎo)致一些違法犯罪行為的發(fā)生。從情境控制的視角出發(fā)，從被害控制、權(quán)力控制和管理制度控制三個(gè)方面著手進(jìn)行制度完善和權(quán)力規(guī)制，必將能在一定程度上預(yù)防和遏制相關(guān)犯罪，并從根本上促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)踐的健康發(fā)展。

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