文/潘迎春

浙江一些先富地區(qū)完全有條件帶頭示范，逐步拓展農(nóng)村公共產(chǎn)品供給規(guī)模和質(zhì)量，在城鄉(xiāng)公共服務均等化方面先行一步

中國在長期的城鄉(xiāng)二元體制下，政府的經(jīng)濟性支出和不多的社會性支出主要集中于工業(yè)和城市，對農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的投入很少，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等經(jīng)濟性公共產(chǎn)品和醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社會保障等社會性公共產(chǎn)品和服務的供給都非常滯后甚至很多處于無供給狀態(tài)，相對于城市的繁榮和現(xiàn)代化，農(nóng)村的破敗和凋敝觸目驚心。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給嚴重不足和供給制度不合理是導致城鄉(xiāng)差距急劇擴大的重要制度性根源。

為了改變農(nóng)村的落后面貌，2006年我國開始出臺建設(shè)社會主義新農(nóng)村政策，把擴大公共財政覆蓋至農(nóng)村，加大對農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入力度，以最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化作為其一項重要的政策目標，這標志著我國農(nóng)村政策的重大轉(zhuǎn)型，標志著政府職能和公共財政支出結(jié)構(gòu)的重大轉(zhuǎn)變。但是，擴大政府對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，需要強大的財政力量做后盾。

浙江省是我國東部沿海發(fā)達省份，省委、省政府根據(jù)中央精神明確提出新農(nóng)村建設(shè)的總體目標是“努力使本省的社會主義新農(nóng)村建設(shè)走在全國前列”。而省內(nèi)一些發(fā)達地區(qū)，因為地方政府財政配置能力較強，更應該利用自身的有利條件，并借鑒發(fā)達國家和地區(qū)的成功做法，率先拓展對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的廣度和深度，為后富地區(qū)提供示范。

財政投入的保障機制

公共財政是適應市場經(jīng)濟要求的一種財政類型。它是以市場機制為基礎(chǔ)由政府配置資源的一種方式。公共財政作為與市場經(jīng)濟相適應、彌補市場失靈的一種財政類型，其首要職能是向社會提供基本公共產(chǎn)品和公共服務。中國農(nóng)村公共產(chǎn)品長期極度缺乏的主要原因就是公共財政供給的嚴重不足，因此要改變農(nóng)村的公共服務現(xiàn)狀，政府就必須要重新調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，加大對農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務的財政支出，并努力構(gòu)建公共財政投入穩(wěn)定增長的保障機制。

溫州市按照中央和省內(nèi)提出的“三個高于”和“三個主要”要求，調(diào)整優(yōu)化市縣財政收支結(jié)構(gòu)，積極籌措財政資金，連續(xù)幾年大幅增加了對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)的投入，2006至2008年連續(xù)三年財政支農(nóng)資金同比增長21.45%、24.0%、22.75%，使得溫州的農(nóng)村基本公共產(chǎn)品財政內(nèi)供給逐年增加，保證了農(nóng)村基本公共產(chǎn)品和公共服務供給的持續(xù)性和有效性。事實證明，城鄉(xiāng)基本公共服務均等化是一個長期巨大的工程，需要大量資金的持續(xù)投入，各級政府只有建立穩(wěn)定增長的財政保障機制，才能保證農(nóng)村公共產(chǎn)品的持續(xù)和有效供給，否則“一曝十寒”式投入非但不能達到預期效果，還會造成新的浪費。

覆蓋周全的協(xié)調(diào)機制

農(nóng)村區(qū)域廣大、人口居住凌亂分散一直是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)類公共產(chǎn)品供給的最大難題，也是很多地方政府推脫建設(shè)責任的主要借口。溫州在新農(nóng)村建設(shè)中碰到了同樣的難題，特別是溫州境內(nèi)還有相當部分農(nóng)民零星居住在山區(qū)，其供給困難更是可想而知。為了突破這個難題，溫州市采取了合理規(guī)劃布局、整體推進和分步實施的協(xié)調(diào)供給機制。

溫州市在新農(nóng)村建設(shè)伊始就提出以村莊規(guī)劃整治為龍頭，按照規(guī)模適度、合理集聚、梯度縮并和有利于生產(chǎn)生活的原則，重新調(diào)整村莊布局，撤并小型村、縮減自然村，形成梯次合理的農(nóng)村居住點布局設(shè)想；并把加快農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)規(guī)劃提上日程，大力推進城市近郊村、中心鎮(zhèn)周邊村及中心村的社區(qū)化改造，整體推進，明確每年的工作重點和目標，分步實施，逐漸形成城鄉(xiāng)一體化的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務格局?！扒Т逭?、百村示范”工程（簡稱“千百工程”），就是溫州市進行村莊規(guī)劃整治、推進農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的核心項目工程，是溫州市新農(nóng)村建設(shè)的“三大行動”之一。

溫州的村莊整治工作實際上從2003年就已經(jīng)開始，截至2008年，全市共投入建設(shè)資金46億元，完成環(huán)境整治村建設(shè)2320個，創(chuàng)建示范村238個；完成生活污水集中處理村560個，農(nóng)村生活垃圾集中收集行政村3504個，覆蓋率為65%。2006-2007年，全市通村公路建設(shè)（康莊工程）路基改造、路面硬化7167.1公里，實現(xiàn)等級公路通村率、硬化率分別達到95%和93%；客運班車通村率達79.2%。2006年就實現(xiàn)了全市“戶戶通電”，提前實現(xiàn)了省定目標。這種先布局、后建設(shè)、整體推進、分步實施的做法，極大地避免了因布局不合理而導致資金浪費、重復建設(shè)甚至做無用功的問題，能極大提高資金使用效率和供給水平。

毋庸諱言，溫州開展的這種大規(guī)模的村莊整治工作需要大量的資金鋪底才能進行，因此落后地區(qū)很難仿效，但對發(fā)達地區(qū)確是一個很好的借鑒。

農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展的長期滯后，不僅已經(jīng)成為經(jīng)濟快速發(fā)展的重要制約因素，也成為嚴重影響農(nóng)村社會發(fā)展和穩(wěn)定的重要因素

重點突破的推動機制

由于長期的歷史欠賬，農(nóng)村的經(jīng)濟性公共產(chǎn)品和社會性公共產(chǎn)品極度缺乏，而且隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展，新的公共需求又不斷出現(xiàn)。這些矛盾和問題不可能指望在短期內(nèi)全部解決。據(jù)調(diào)查，溫州市政府在新農(nóng)村建設(shè)中，一直堅持客觀、合理確定目標任務，區(qū)分輕重緩急，切實做到把能夠解決的問題切實解決好，著力滿足農(nóng)民生產(chǎn)和生活中最急需、最迫切的公共產(chǎn)品需求。溫州在提供基礎(chǔ)設(shè)施類公共產(chǎn)品中，把“攻三通”即“通路、通水、通電”作為首要問題來抓，在社會事業(yè)建設(shè)中則把“破三難”即“看病難、上學難、養(yǎng)老難”放在突出的位置。

比起農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)村社會事業(yè)跨越發(fā)展需要經(jīng)歷一個更艱難更漫長的過程，因為這需要持續(xù)大量的資金投入。但溫州市政府在重點抓基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時清醒地意識到，農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展的長期滯后不僅已經(jīng)成為經(jīng)濟快速發(fā)展的重要制約因素，也成為嚴重影響農(nóng)村社會發(fā)展和穩(wěn)定的重要因素，發(fā)展農(nóng)村社會事業(yè)同樣刻不容緩?！捌迫y”（“看病難、就學難、養(yǎng)老難”）是與農(nóng)民切實利益息息相關(guān)，又是長期困擾農(nóng)民最嚴重、最棘手的社會問題。醫(yī)療衛(wèi)生、教育和社會保障是涉及人的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的保護問題，是世界上絕大多數(shù)國家政府都必須提供給公民的最基本的公共產(chǎn)品和公共服務。但在中國農(nóng)村，“三難”問題卻長期存在。農(nóng)民長期沒有任何醫(yī)療保障，“小病抗、大病拖”現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，因病致貧、因病返貧的情況比比皆是；雖然國家早就普及了九年義務教育，但農(nóng)村的義務教育標準和水平較低，教學條件差，師資力量薄弱，農(nóng)民孩子因面臨各種上學難問題而得不到公平良好的教育；農(nóng)村養(yǎng)老保障幾乎空白，養(yǎng)兒防老依然是農(nóng)村普遍的養(yǎng)老方式，因這種養(yǎng)老方式所具有的不確定性使得農(nóng)村很多老人出現(xiàn)了老無所養(yǎng)的狀況。

中國農(nóng)村人口太多，國家不可能有那么大的財政力量在短期內(nèi)解決這些問題，各地只能根據(jù)自身經(jīng)濟實力逐步解決落實。溫州在農(nóng)村社會事業(yè)的投入和發(fā)展上走得都比較靠前，成績可圈可點。這種抓住主要矛盾，解決主要問題，以重點突破帶動整體建設(shè)，穩(wěn)打穩(wěn)扎、逐步推進的建設(shè)機制，對于緩解農(nóng)村突出的公共產(chǎn)品供需矛盾，改善落后的農(nóng)村公共服務狀況具有重要的意義，這種機制在新農(nóng)村建設(shè)初期尤其重要。

擴大公共財政覆蓋農(nóng)村的范圍，堅持農(nóng)村公共產(chǎn)品體制內(nèi)供給為主，將是今后長期堅持的實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的基本舉措。但是這個歷史性任務的確異常艱巨，不僅需要有強大的財政能力作支撐（目前來看，各級政府對農(nóng)村的支持還是相對有限），而且能否用好這筆財政資金，使有限的資金發(fā)揮最大的作用，是一個需要深入研究的問題。浙江一些先富地區(qū)完全有條件帶頭示范，逐漸摸索出一些切實有效的供給機制，逐步拓展農(nóng)村公共產(chǎn)品供給規(guī)模和質(zhì)量，在實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務均等化方面先行一步。