黃范章

要警惕的是在“國(guó)進(jìn)”或“民進(jìn)”掩護(hù)下的“官進(jìn)”
——兼論改進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)管理與營(yíng)運(yùn)體系并建議成立國(guó)家資源委員會(huì)

黃范章

（國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院，北京100824）

在我國(guó)建設(shè)與完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，政企不分、政企難分的膠著狀態(tài)下，國(guó)進(jìn)民退或國(guó)退民進(jìn)將隨著經(jīng)濟(jì)演進(jìn)而時(shí)有起伏，不足為怪。須要我們特別警惕的是：在“國(guó)進(jìn)”或“民退”的旗號(hào)掩護(hù)下的“官進(jìn)”。我們要堅(jiān)持胡錦濤同志提出的兩個(gè)“毫不動(dòng)搖”，將改革進(jìn)行到底，把政府從雙重身份、雙重職能中擺脫出來(lái)，充分履行“公共服務(wù)”職能，以法治規(guī)范政府權(quán)力和市場(chǎng)行為，以期建成一個(gè)既有控制又有競(jìng)爭(zhēng)、既有公有制主體地位，又有多種所有制經(jīng)濟(jì)共存共榮、法治與和諧的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。

國(guó)有經(jīng)濟(jì)；政府與企業(yè)；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)；利益集團(tuán)

自上世紀(jì)90年代初中央提出建立以公有制為主體、各種所有制共同發(fā)展的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以來(lái)，所謂“民進(jìn)國(guó)退”、“國(guó)進(jìn)民退”的輿論時(shí)有所聞，有時(shí)還熱烙。人們還記得在中央提出對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)陣地進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整后的一段時(shí)間里，不少人曾以“民進(jìn)國(guó)退”高歌前進(jìn)，甚至認(rèn)定這是改革的大方向；前不久，在調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的大趨勢(shì)下，一些資源性大省，如山西大力整頓和調(diào)整煤炭生產(chǎn)，淘汰大批產(chǎn)能落后、事故層出的小煤礦和小煤窯。于是，不少人又驚呼“國(guó)進(jìn)民退”，更有少數(shù)人援引一些西方國(guó)家（包括美國(guó)）為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)而采取一些所謂“國(guó)有化”措施為例，把這類(lèi)“國(guó)有化”說(shuō)成“社會(huì)主義”措施，喧嚷什么“國(guó)進(jìn)民退”才是改革的大方向。2010年5月，國(guó)務(wù)院為推進(jìn)國(guó)有壟斷行業(yè)的改革，出臺(tái)了“新36條”，鼓勵(lì)和支持民間投資投向金融、石油等新領(lǐng)域，于是有人說(shuō)這是“國(guó)退民進(jìn)”，許多人嘉許，但也有人反對(duì)?？傊?，“民進(jìn)國(guó)退”、“國(guó)進(jìn)民退”之聲，時(shí)起時(shí)伏，或此起彼伏，令人困擾。

在建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)過(guò)程中，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、結(jié)構(gòu)調(diào)整以及發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的進(jìn)行，公有經(jīng)濟(jì)或非公經(jīng)濟(jì)，不時(shí)會(huì)各有暫時(shí)的消長(zhǎng)，是正?，F(xiàn)象，不足為怪。例如，在國(guó)企一統(tǒng)天下的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“轉(zhuǎn)軌”過(guò)程中，若沒(méi)有國(guó)有經(jīng)濟(jì)陣地戰(zhàn)略性調(diào)整，哪能有非公有經(jīng)濟(jì)生存與發(fā)展的空間？當(dāng)前若不鼓勵(lì)、支持民間資本投向公有經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)或壟斷領(lǐng)域，便無(wú)法啟動(dòng)對(duì)壟斷行業(yè)的改革。當(dāng)山西眾多小煤礦小煤窯沿用傳統(tǒng)落后工具進(jìn)行無(wú)序采掘，而又無(wú)力更新設(shè)備，在此情況下由國(guó)有大公司來(lái)進(jìn)行整合以更新設(shè)備、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，應(yīng)是合理的和必要的。記得二戰(zhàn)結(jié)束后，英國(guó)由于私人公司無(wú)力更新鐵路設(shè)施而不得不采取“國(guó)有化”措施，過(guò)后又賣(mài)給私人公司的。前年次貸危機(jī)沖擊“二房“時(shí)，美國(guó)政府出手救助，為其充實(shí)資本，但主要購(gòu)買(mǎi)其“優(yōu)先股”，無(wú)損于它們股權(quán)結(jié)構(gòu)，談不上“國(guó)有化”。至于美國(guó)為應(yīng)對(duì)危機(jī)而加強(qiáng)監(jiān)管，奧巴馬揚(yáng)言要向華爾街挑戰(zhàn)，也是為了美國(guó)資本主義經(jīng)濟(jì)避免“崩潰”。借當(dāng)前西方發(fā)達(dá)國(guó)家加強(qiáng)國(guó)家干預(yù)來(lái)鼓吹什么“國(guó)進(jìn)民退”是世界潮流，是沒(méi)有根據(jù)的。所以，我國(guó)所謂“國(guó)進(jìn)”或“民進(jìn)”不時(shí)會(huì)有起伏消長(zhǎng)，應(yīng)是常態(tài)。但無(wú)論“國(guó)進(jìn)民退”還是“民進(jìn)國(guó)退”決不應(yīng)該成為經(jīng)濟(jì)改革的“方向”。否則，若以“國(guó)退民進(jìn)”為“方向”，勢(shì)必要全盤(pán)“私有化”，建設(shè)資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)；若以“國(guó)進(jìn)民退”為“方向”，勢(shì)必倒退到國(guó)有經(jīng)濟(jì)一統(tǒng)天下的“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”。胡錦濤同志在紀(jì)念十一屆三中全會(huì)上強(qiáng)調(diào)指出，要著力建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，為此提出兩個(gè)“毫不動(dòng)搖”：毫不動(dòng)搖地鞏固和發(fā)展國(guó)有經(jīng)濟(jì)，發(fā)揮國(guó)有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用；同時(shí)毫不動(dòng)搖地鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)非公有經(jīng)濟(jì)發(fā)展。堅(jiān)持兩個(gè)“毫不動(dòng)搖”，這才是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革應(yīng)有的方向。為此，必須要思想理論上對(duì)國(guó)企與民企、政府與市場(chǎng)的定位有一個(gè)清晰的認(rèn)識(shí)，才能在實(shí)踐中使改革得以正確、有力地貫徹。

一、國(guó)有經(jīng)濟(jì)主體地位決不意味壟斷，壟斷領(lǐng)域應(yīng)引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的最主要特征，即公有制占主體地位。所謂占主體地位，不是指公有制經(jīng)濟(jì)在GDP占多大份額，而是指國(guó)有經(jīng)濟(jì)必須控制四大行業(yè)和領(lǐng)域，即：涉及國(guó)家安全的行業(yè)、自然壟斷的行業(yè)，提供重要公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的行業(yè)，以及支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的重要骨干企業(yè)。這個(gè)公有制主體，代表了全國(guó)人民的根本利益，關(guān)系全國(guó)人民的國(guó)計(jì)民生。試想想，2008年面臨突如其來(lái)的汶川大地震，若沒(méi)有公有制主體經(jīng)濟(jì)，我國(guó)哪能及時(shí)調(diào)動(dòng)巨大的物力，舉全國(guó)之力，全面抗震救災(zāi)，接著又全面安置災(zāi)民重建家園。同時(shí)，還應(yīng)提到當(dāng)時(shí)有數(shù)萬(wàn)名志愿大軍，自發(fā)地駕駛私家車(chē)、摩托車(chē)、自備口糧從祖國(guó)各方馳往災(zāi)區(qū)救援。在這一巨大災(zāi)難中，人們看到了公有制經(jīng)濟(jì)主體的巨大威力和凝聚力。

然而，有人認(rèn)為，既然中央明確必須控制上述四大行業(yè)和領(lǐng)域，就應(yīng)該實(shí)行國(guó)家壟斷，即使投資多元化，也須“一股獨(dú)大”，以保證國(guó)家控制。這種認(rèn)識(shí)是片面的和不正確的。在上述四大行業(yè)和領(lǐng)域中，需要由國(guó)家壟斷的國(guó)有企業(yè)是少數(shù)，其中應(yīng)由政府直接壟斷或控制的提供公共產(chǎn)品（包括國(guó)防產(chǎn)品、尖端高科技產(chǎn)品）和公共服務(wù)的國(guó)有企業(yè)更是少數(shù)。這四大行業(yè)和領(lǐng)域中的多數(shù)國(guó)有企業(yè)將可實(shí)行國(guó)家控股制，吸納民間投資，同時(shí)還應(yīng)有非公經(jīng)濟(jì)企業(yè)（包括外企）存在，參與公平競(jìng)爭(zhēng)。以航空為例，這既屬?lài)?guó)家必須控制的國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的企業(yè)，也是一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)。為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家控制，只需作為“政治實(shí)體”的政府掌握了機(jī)場(chǎng)、航空調(diào)度、航線確定、航空通訊、安全檢查等要害部門(mén)就行。機(jī)場(chǎng)及有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)以及各項(xiàng)管理，都屬于公共服務(wù)型政府提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的職能，有關(guān)國(guó)有企業(yè)均屬財(cái)政賬戶項(xiàng)目類(lèi)國(guó)企，是政府（中央或地方）所有制企業(yè)；至于國(guó)有航空公司應(yīng)屬競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)，屬資本賬戶項(xiàng)目類(lèi)國(guó)企，應(yīng)由各級(jí)“人大”所委托的國(guó)有“經(jīng)濟(jì)實(shí)體”（國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)或國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司）所掌握，進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營(yíng)，以保值增值和做大做強(qiáng)。不僅各國(guó)有航空公司之間（央企、地方國(guó)企無(wú)行政級(jí)別之分）都可公平競(jìng)爭(zhēng)，也應(yīng)允許私人經(jīng)營(yíng)航空公司與外資航空公司與之公平競(jìng)爭(zhēng)。

銀行業(yè)屬于國(guó)家要控制的經(jīng)濟(jì)命脈，但也屬于競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)。在當(dāng)今世界金融危機(jī)襲擊下，決不可因需要加強(qiáng)金融監(jiān)管而把它變成壟斷行業(yè)，或用各種手段堵塞民間資本進(jìn)入該領(lǐng)域。只要我們?cè)谕七M(jìn)金融改革的同時(shí)，吸取各國(guó)在金融監(jiān)管方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，由中央銀行正確運(yùn)用貨幣調(diào)節(jié)的各種手段（如利息率、準(zhǔn)備金率等），就可以確保國(guó)有經(jīng)濟(jì)在這領(lǐng)域的主體地位。在此情況下，既有可能也有必要鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)民間資本進(jìn)入銀行業(yè)，特別是發(fā)展中小型私營(yíng)金融機(jī)構(gòu)，為廣大中小型企業(yè)（特別是私人和個(gè)體企業(yè)）融通資金。前幾年，私人企業(yè)和個(gè)體企業(yè)無(wú)法從國(guó)有銀行獲得資金融通，逼得個(gè)別企業(yè)為生存而自行融資，結(jié)果遭以“非法融資”獲罪入獄，企業(yè)倒閉。這類(lèi)不合理也不合法的事件，今后不應(yīng)容許發(fā)生。

自然資源多屬自然壟斷行業(yè)，應(yīng)由國(guó)家掌有，但也可引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。以石油為例，可建立多家國(guó)有石油集團(tuán)公司，形成“壟斷競(jìng)爭(zhēng)”局面。只要國(guó)家掌握石油勘探、開(kāi)采和供給，就能保證國(guó)家控制。在這些領(lǐng)域也可吸收民間資本參加，由國(guó)家控股。至于經(jīng)營(yíng)，更可向民間資本開(kāi)放，特別是“加油站”，多數(shù)可交給私人經(jīng)營(yíng)。不僅如此，還應(yīng)鼓勵(lì)、支持有實(shí)力的私人大公司向海外投資開(kāi)采石油或并購(gòu)海外石油企業(yè)，特別是一些發(fā)達(dá)國(guó)家（如美國(guó)）對(duì)我國(guó)國(guó)有石油公司特別敏感，遠(yuǎn)不如私人企業(yè)方便。

提供公共產(chǎn)品及公共服務(wù)，這是作為“政治實(shí)體”的政府應(yīng)盡的職能。例如，建造與提供公益性的經(jīng)濟(jì)適用房及福利性的廉租房，應(yīng)是政府所屬房地產(chǎn)公司建造與管理，按成本價(jià)甚至低于成本價(jià)去經(jīng)營(yíng)，由政府提供財(cái)政補(bǔ)貼。當(dāng)然這些房屋的建造也可允許私人建筑公司參與競(jìng)標(biāo)，由財(cái)政預(yù)算提供合理的利潤(rùn)，建造后交有關(guān)國(guó)有公司按公益性、福利性原則經(jīng)營(yíng)。至于公路、鐵路、碼頭的建筑，更可吸引私人企業(yè)參股、投標(biāo)甚至采取BOT方式（即建筑、經(jīng)營(yíng)、移交）。既然我們?cè)邮苓^(guò)外資以BOT方式參與某些公共工程，就沒(méi)有理由不鼓勵(lì)、歡迎民間資本參與某些工程建設(shè)。

總之，在國(guó)家必須控制在四大行業(yè)和領(lǐng)域中還可以也需要引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，民間投資在這些領(lǐng)域還有很大的發(fā)展空間，只要不損害或危及公有制經(jīng)濟(jì)在這行業(yè)和領(lǐng)域內(nèi)的主體地位或國(guó)家的控制力。事實(shí)上，在這些要害領(lǐng)域發(fā)展國(guó)有資本控股制，實(shí)行投資主體多元化，民間資本的進(jìn)入不僅不會(huì)削弱反而會(huì)加強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的陣地和控制力。

二、政企分開(kāi)：退出競(jìng)爭(zhēng)性、經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域的應(yīng)是政府，而不是國(guó)有企業(yè)

我國(guó)政府一身兼有“政治實(shí)體”、“經(jīng)濟(jì)實(shí)體”的兩重身份和雙重職能，我國(guó)國(guó)有企業(yè)，實(shí)是政府所有制企業(yè)。這個(gè)國(guó)家制度是從建國(guó)初從前蘇聯(lián)那里學(xué)來(lái)的。這種國(guó)家體制過(guò)去是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的制度根源，現(xiàn)在成了徹底實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)和國(guó)企改革的嚴(yán)重體制障礙。為了建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，政府只應(yīng)履行提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的職能，應(yīng)從競(jìng)爭(zhēng)性、經(jīng)營(yíng)性行業(yè)和領(lǐng)域中退出，改革競(jìng)爭(zhēng)性、經(jīng)營(yíng)性國(guó)企必須貫徹“政企分開(kāi)”。

“政企分開(kāi)”，近十多年來(lái)做了不少工作，但困難重重，迄今仍“藕似斷，絲更纏綿”，不僅各級(jí)政府直接插手國(guó)企的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，而且國(guó)家的自然資源（包括土地）完全掌握在各級(jí)政府手中。前幾年上海社保弊案和房地產(chǎn)市場(chǎng)亂象，都暴露出“政企不分”導(dǎo)致官商勾結(jié)、貪污腐敗的惡果。近年來(lái)，房?jī)r(jià)飚升，中央多次出手無(wú)效，原因之一是地方政府依靠土地轉(zhuǎn)讓收入，這既須財(cái)政體制進(jìn)一步改革，更需貫徹“政企分開(kāi)”。有學(xué)者有鑒于許多地方政府通過(guò)“國(guó)有企業(yè)”在競(jìng)爭(zhēng)性、經(jīng)營(yíng)性行業(yè)和領(lǐng)域興風(fēng)作浪，滋生腐敗，大聲疾呼“國(guó)有企業(yè)應(yīng)當(dāng)退出競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)”（見(jiàn)《環(huán)球時(shí)報(bào)》2010年2月10日），雖情出義憤，但于理不合。

為何？其一，在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)和領(lǐng)域中也包括必須由國(guó)家控制，由公有制占主體的一些重要行業(yè)（如銀行、航空、運(yùn)輸?shù)龋?，這是有別于資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要特點(diǎn)，不可能由私有企業(yè)一統(tǒng)全部競(jìng)爭(zhēng)性、經(jīng)營(yíng)性行業(yè)與領(lǐng)域。其二，我完全同意國(guó)有經(jīng)濟(jì)陣地進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整，國(guó)家應(yīng)集中財(cái)力布局在它必須控制有關(guān)國(guó)計(jì)民生的重要行業(yè)及領(lǐng)域，應(yīng)集中在資本密集型和技術(shù)密集型的行業(yè)和領(lǐng)域，退出一般競(jìng)爭(zhēng)性和勞動(dòng)密集型的行業(yè)或領(lǐng)域，積極支持、扶植非公經(jīng)濟(jì)企業(yè)進(jìn)入公有制經(jīng)濟(jì)占主體的領(lǐng)域與之公平競(jìng)爭(zhēng)。所以，對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)與領(lǐng)域，國(guó)有企業(yè)應(yīng)是可進(jìn)可退，有進(jìn)有退。有的競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，即使國(guó)有企業(yè)雖已退出，一旦發(fā)現(xiàn)由私人企業(yè)集團(tuán)或國(guó)外跨國(guó)公司所壟斷，國(guó)有企業(yè)還應(yīng)該立即打進(jìn)，以平抑壟斷，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)。其三，應(yīng)該在認(rèn)識(shí)上分清、在實(shí)踐中分開(kāi)兩類(lèi)性質(zhì)、職能不同的國(guó)有企業(yè)。一類(lèi)是政府提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)有關(guān)的國(guó)有企業(yè)，它們體現(xiàn)政府有公共服務(wù)職能，進(jìn)行非贏利性、公益性或福利性經(jīng)營(yíng)，依靠政府財(cái)政補(bǔ)貼，應(yīng)直接歸政府有關(guān)部門(mén)所有，在這里談不上“政企分開(kāi)”；另一類(lèi)是競(jìng)爭(zhēng)性、經(jīng)營(yíng)性的國(guó)企，這類(lèi)國(guó)企應(yīng)自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧，雖受政府監(jiān)督，但不應(yīng)屬政府所有，應(yīng)實(shí)施“政企分開(kāi)”，由政府之外的由“人大”所轄的國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)（新國(guó)資委）行使“國(guó)有資產(chǎn)所有者”的職能。這個(gè)問(wèn)題，我過(guò)去多次在文章中闡述（參閱拙作《政企分開(kāi)：社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府體制改革》刊中共黨史出版社《未來(lái)五年中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展報(bào)告》2006年出版）。我曾提過(guò)多種公有制形式的設(shè)想：一是由國(guó)資委轄管經(jīng)營(yíng)性國(guó)有企業(yè)，歸各級(jí)“人大”統(tǒng)管；二是建立一個(gè)國(guó)資委—國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司（或國(guó)有投資公司）—國(guó)有企業(yè)三層次的管理、營(yíng)運(yùn)體系；三是由國(guó)有或國(guó)家控制的各種基金（如社?；鸬龋┏蔀閲?guó)有企業(yè)主要投資者，成為基金所有制（或社會(huì)所有制）企業(yè)。這些主張，最早在1989年發(fā)表的《股份制——社會(huì)主義全民所有制的好形式》（刊《經(jīng)濟(jì)研究》1989年第4期），后來(lái)多次闡述，這里不再贅言。總之，應(yīng)從競(jìng)爭(zhēng)性、經(jīng)營(yíng)性行業(yè)和領(lǐng)域中退出的是政府，而不是國(guó)有企業(yè)。

還有，大量的國(guó)家資源為各級(jí)政府所掌管。這些自然資源，除少數(shù)（如鈾、稀土、黃金、鎢、石油等）應(yīng)由國(guó)家壟斷外，其余大多均可向民間資本開(kāi)放。一般說(shuō)，礦藏、水流、森林、山嶺、草原等自然資源的所有權(quán)應(yīng)歸國(guó)家所有，目前卻仍屬政府所有，經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓一般成了地方政府的重要財(cái)源。這些資源的開(kāi)發(fā)及利用，既可國(guó)營(yíng)，也有民營(yíng)。但多年來(lái)，各地政府只看重財(cái)政收入，許多地方出現(xiàn)亂采亂挖，無(wú)序開(kāi)采，致使資源破壞，環(huán)境污染。我認(rèn)為，除應(yīng)建立新型國(guó)資委外，還應(yīng)建立“國(guó)家資源委員會(huì)”，它和國(guó)資委同樣都應(yīng)與政府分離，貫徹“政企分開(kāi)原則，由“人大”授權(quán)作為國(guó)有經(jīng)濟(jì)的“載體”成為國(guó)有資源、國(guó)有資產(chǎn)的所有者，但受政府監(jiān)督，都向各級(jí)“人大”負(fù)責(zé)。建立“國(guó)家資源委員會(huì)”，把資源的開(kāi)發(fā)與利用，納入國(guó)家的中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，進(jìn)行有序的開(kāi)發(fā)與利用。但須貫徹“政企分開(kāi)“原則：凡有關(guān)行政性管理、資源的護(hù)理、環(huán)境保護(hù)、河道疏通、堤閘建造等公共工程及公共安全，應(yīng)屬政府的，具體講屬于國(guó)土資源部的事；而各地國(guó)有資源的開(kāi)發(fā)與經(jīng)營(yíng)，則全屬于各地國(guó)家資源委員會(huì)的事。但它有一點(diǎn)與國(guó)資委不同，即國(guó)家資源全為國(guó)家所有，經(jīng)營(yíng)國(guó)家資源的企業(yè)，毋論是國(guó)有企業(yè)還是私人企業(yè)，都只有經(jīng)營(yíng)權(quán)。為了貫徹‘所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離’原則和引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，也可采取”國(guó)家資源委員會(huì)—國(guó)家資源經(jīng)營(yíng)公司（或投資公司—資源性企業(yè)（國(guó)有或私人企業(yè)）三層次管理及營(yíng)運(yùn)體系。最重要的是：應(yīng)充分吸取舊中國(guó)“資源委員會(huì)”為四大家族所壟斷的教訓(xùn)，須要推進(jìn)政府體制民主化等改革，防止權(quán)貴資本的入侵。關(guān)于如何建立及完善從中央到地方的國(guó)家資源管理與營(yíng)運(yùn)體系，這個(gè)問(wèn)題復(fù)雜，容后另文闡述。

總之，政府一身兼有政治實(shí)體、經(jīng)濟(jì)實(shí)體的雙重身份，仍是政企不分、政資不分的體制根源。所謂“病”在企業(yè)，“根”在政府。要徹底解決“政企不分”，徹底實(shí)現(xiàn)“政企分開(kāi)”，就必須推進(jìn)政府體制改革，這正是深入推進(jìn)國(guó)企改革所要解決的深層次問(wèn)題，也是改革的最大難點(diǎn)所在。

三、“政企不分”是孵育特殊利益集團(tuán)的溫床，化解這個(gè)問(wèn)題是決定改革成敗的關(guān)鍵

為什么“政企分開(kāi)”會(huì)這么難？有兩方面原因：（1）客觀上，“政企分開(kāi)”的徹底解決，有待政府體制改革，這方面的體制創(chuàng)新有待進(jìn)一步探索；（2）主觀上，改革的動(dòng)力不足，而且出現(xiàn)了或正在形成阻礙進(jìn)一步推進(jìn)改革的由官商凝結(jié)的“特殊利益集團(tuán)”。這后一方面問(wèn)題，顯得更加嚴(yán)峻。

在改革初期，廣大農(nóng)民從“包產(chǎn)到戶”得到實(shí)惠，城鄉(xiāng)居民從擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下“定量供應(yīng)“、靠票證生活”的“短缺經(jīng)濟(jì)”，從開(kāi)始探索市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中得到實(shí)惠，改革的積極性高脹。但近30多年來(lái)，盡管城鄉(xiāng)居民的經(jīng)濟(jì)狀況就絕對(duì)水平講大多數(shù)雖有所改善，但貧富兩極分化日趨擴(kuò)大，基尼系數(shù)統(tǒng)計(jì)雖高達(dá)0.43，尚不足反映實(shí)際狀況。城鄉(xiāng)土地糾紛常釀成暴力事件，發(fā)達(dá)地區(qū)（如深圳、昆山等）廣大勞工因不堪低工資、高房?jī)r(jià)的重負(fù)而釀成群體事件，時(shí)有所聞。據(jù)報(bào)導(dǎo)，富士康事件引發(fā)的罷工潮還有所蔓延。盡管中央重視“兩極分化”問(wèn)題，要推出收入分配體制改革，但在基本狀況得到明顯改善前，“兩極分化”的加劇自然會(huì)使人們的改革熱情有所消減。

然而，更加嚴(yán)重的，當(dāng)今政企之間“藕似斷，絲更纏綿”的膠著局面，為培育官商勾結(jié)的“特殊利益集團(tuán)”提供了孵化的溫床。

一些國(guó)有企業(yè)在“改制”或戰(zhàn)略性調(diào)整的旗號(hào)下，由少數(shù)高管以“內(nèi)部人控制”大搞損公肥私，把國(guó)企產(chǎn)業(yè)“掏空”，把企業(yè)資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到個(gè)人企業(yè)中去，有的干脆以所謂“MBO”計(jì)劃由管理層（即內(nèi)部人）按賣(mài)破爛的價(jià)格賤賣(mài)給私人，其間，自然少不了有關(guān)官員（包括政府、銀行乃至公檢法部門(mén)）的協(xié)助。據(jù)媒體揭示，近10多年，我國(guó)受賄落馬的中央和地方副部級(jí)、副省級(jí)以上的官員達(dá)一百多人，攜款外逃的副處級(jí)以上官員逾萬(wàn)，卷走臟款達(dá)400—500億美元。特別是近兩年在房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格飚升中許多地方冒出的“地王”中就有不少是國(guó)企大亨。他們借擴(kuò)大“國(guó)企”經(jīng)營(yíng)為名，利用大型國(guó)企的優(yōu)勢(shì)從國(guó)有銀行中貸得巨款，不去為本企業(yè)搞技術(shù)開(kāi)發(fā)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)或更新設(shè)備，而是不務(wù)正業(yè)，甘冒風(fēng)險(xiǎn)投資房地產(chǎn)賭一把，動(dòng)輒上億或幾十億元，贏了自己得好處，虧了由國(guó)有企業(yè)或國(guó)有銀行兜底。我國(guó)工商部門(mén)對(duì)小商小販管理甚嚴(yán)，炸油條的攤販不得經(jīng)營(yíng)鞋帽，而對(duì)“地王”國(guó)企不務(wù)正業(yè)卻不聞不問(wèn)，而且國(guó)土、銀行、工商乃至公檢法部門(mén)都一路“綠燈”侍候，豈非嘖嘖怪事。其間多有官商勾結(jié)。這里名為“國(guó)企推進(jìn)”，實(shí)是由官商融合的新型官僚資本（或權(quán)貴資本）在推進(jìn)。

不少私人企業(yè)（所謂民營(yíng)）也借助官員之力來(lái)發(fā)展自己。最近黃光裕一案成了官商勾結(jié)的典型案例。黃光裕從一文不名的草莽出身，到國(guó)美集團(tuán)董事長(zhǎng)和國(guó)內(nèi)“首富”，身價(jià)達(dá)140多億元。據(jù)說(shuō)，他賄賂官員幫他斂財(cái)，案件審理牽出各類(lèi)官員達(dá)千人，其中已暴光的有：原公安部部長(zhǎng)助理鄭少東、原公安部經(jīng)偵局副局長(zhǎng)楊懷珠、原廣東省政協(xié)主席陳紹基、原浙江省紀(jì)委書(shū)記王華元、原深圳市市長(zhǎng)許宗衡等人。有媒體講，從“仰融到楊斌，從賴(lài)昌星到陳凱，從逆風(fēng)擴(kuò)張的戴國(guó)芳到金融大盜國(guó)洪起，再到金融大鱷馮明昌，資本以巨額賄賂打通權(quán)貴之門(mén)，又以國(guó)家資本制造‘億萬(wàn)富翁’的品牌。于是，每個(gè)富豪落馬都會(huì)卷起漩渦，吞噬許多高官，這已成為一種規(guī)律”（見(jiàn)《瀟湘晨報(bào)》2009年1月22日）。它還進(jìn)一步說(shuō)：“中國(guó)并不存在一個(gè)資本和資本家絕對(duì)控制社會(huì)權(quán)力的社會(huì)形態(tài)，真正意義的私人資本并沒(méi)有控制社會(huì)的權(quán)力，長(zhǎng)期以來(lái)‘雙軌制’的存在，政府直接參與市場(chǎng)活動(dòng)，權(quán)力對(duì)社會(huì)、資源的掌握，不僅造成商業(yè)權(quán)力弱勢(shì)和公權(quán)力強(qiáng)勢(shì)的現(xiàn)實(shí)，也使官商勾結(jié)成為必然”。這個(gè)中國(guó)目前沒(méi)有真正或純正的私人資本而只有官商融合的官僚資本（或權(quán)貴資本）的說(shuō)法，可能過(guò)于絕對(duì)化，即便是如此，但我認(rèn)為矛盾的主要方面仍在官員，官員握有權(quán)力，掌握巨大公共資源，在當(dāng)今法制不健全的“轉(zhuǎn)軌”時(shí)期，官員有權(quán)“設(shè)租”、“尋租”，私人企業(yè)家“交租”是不得已而為，他們?cè)诜ㄖ蔚氖袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)中是不愿也不必為經(jīng)營(yíng)而向官員私人“交租”以增加“交易成本”。

總之，在我國(guó)建設(shè)與完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，政企不分、政企難分的膠著狀態(tài)下，國(guó)進(jìn)民退或國(guó)退民進(jìn)將隨著經(jīng)濟(jì)演進(jìn)而時(shí)有起伏，不足為怪。須要我們特別警惕的是：在“國(guó)進(jìn)”或“民退”的旗號(hào)掩護(hù)下的“官進(jìn)”（即新型官僚資本的形成與發(fā)展）。這個(gè)由權(quán)貴資本凝聚成特殊利益集團(tuán)，也是從個(gè)體逐步發(fā)展到群體，他們?cè)诟母锍跗?，曾是“改革”積極推動(dòng)者，是改革動(dòng)力的一部分，因?yàn)闆](méi)有市場(chǎng)便無(wú)法進(jìn)行權(quán)錢(qián)交易；一俟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初步確立，政企處于“藕似斷，絲更纏綿”狀態(tài)，正是進(jìn)行權(quán)錢(qián)交易、官商融合的理想環(huán)境，他們就不愿將改革徹底進(jìn)行下去，不想政企分開(kāi)而破壞了他們“煉金”爐，于是，他們現(xiàn)在便變成了“改革”前進(jìn)的嚴(yán)重“阻力”。

為了避免讓我國(guó)初步建立的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)淪為“新型官僚資本的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)（或權(quán)貴資本的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)），惟一的出路，就是堅(jiān)持胡錦濤同志提出的兩個(gè)“毫不動(dòng)搖”，將改革進(jìn)行到底，把政府從雙重身份、雙重職能中擺脫出來(lái)，充分履行“公共服務(wù)”職能，以法治規(guī)范政府權(quán)力和市場(chǎng)行為，以期建成一個(gè)既有控制又有競(jìng)爭(zhēng)、既有公有制主體地位，又有多種所有制經(jīng)濟(jì)共存共榮、法治與和諧的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。最近一個(gè)時(shí)期，國(guó)際媒體炒作所謂“中國(guó)模式”，但究竟什么可稱(chēng)得上“中國(guó)模式”，我認(rèn)為，只有這個(gè)法治的、和諧的“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”才可稱(chēng)得上“中國(guó)模式”。因?yàn)檫@是鄧小平為首黨中央沖破所謂“公有制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不相容”的“左”、“右”兩方面理論“教條”，領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民在改革開(kāi)放的長(zhǎng)期實(shí)踐中創(chuàng)建的，這是“前無(wú)古人的開(kāi)創(chuàng)性事業(yè)”。制度的創(chuàng)新必將導(dǎo)致理論的創(chuàng)新。我曾撰文指出，創(chuàng)立有中國(guó)特色的“轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)學(xué)”和“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)學(xué)”，將會(huì)成為我國(guó)向諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)沖刺的突破口（拙文刊《經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)》2009年3月號(hào)）。但現(xiàn)在談“中國(guó)模式”還為時(shí)過(guò)早。目前世人所看到的，雖說(shuō)中國(guó)的發(fā)展令人矚目，可“貧富懸殊”、“貪腐遍地”也令人瞠舌?？梢灾v，能否徹底解決“政企不分”、官商凝結(jié)的“特殊利益集團(tuán)”，將是決定能否建成法治的、和諧的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的成敗關(guān)鍵。

（責(zé)任編輯 劉華安）

F120

A

1008-4479（2010）06-0082-05

2010-8-26

黃范章，國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院原副院長(zhǎng)，研究員，博士生導(dǎo)師，國(guó)際貨幣基金組織原執(zhí)行董事。