姚魏

（上海社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所，上海200020）

從菲律賓人質(zhì)事件看香港對(duì)外事務(wù)權(quán)

姚魏

（上海社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所，上海200020）

香港游客在菲律賓遭劫持事件引起世界的關(guān)注，特首曾蔭權(quán)直接致電菲國(guó)總統(tǒng)的行為更引起極大的爭(zhēng)議。該行為本身雖不合乎香港基本法，但在很大程度上符合情理，因此有必要對(duì)基本法中關(guān)于香港對(duì)外事務(wù)權(quán)的設(shè)置作出評(píng)價(jià)。經(jīng)比較發(fā)現(xiàn)，香港的對(duì)外事務(wù)權(quán)超過(guò)聯(lián)邦制國(guó)家的州；中國(guó)內(nèi)地地方政府的外事權(quán)與香港對(duì)外事務(wù)權(quán)不可同日而語(yǔ)；與港英時(shí)期相比，香港的對(duì)外事務(wù)權(quán)有增無(wú)減。但是香港對(duì)外事務(wù)權(quán)的設(shè)定和行使必須遵循維護(hù)中國(guó)國(guó)家主權(quán)的原則、保證香港高度自治的原則、尊重他國(guó)交往意愿的原則?？傮w看來(lái)，中央和香港在人質(zhì)事件的解決過(guò)程中相互配合，都遵守了香港基本法，維護(hù)了香港的對(duì)外事務(wù)權(quán)。

香港；菲律賓；外交；對(duì)外事務(wù)

2010年8月23日，菲律賓馬尼拉市發(fā)生了慘絕人寰的該國(guó)前警督劫持香港旅行團(tuán)事件。當(dāng)日上午十點(diǎn)半左右，已遭革職的菲律賓高級(jí)警督門多薩以搭便車為名，手持突擊步槍登上香港某旅行團(tuán)在菲的旅游巴士，挾持23名團(tuán)員，要求政府恢復(fù)其職務(wù)。在隨后的幾個(gè)小時(shí)內(nèi)，劫持者并未顯示殺戮人質(zhì)的惡意，只是謀求復(fù)職的實(shí)現(xiàn)，并先后釋放了9名人質(zhì)。然而，警方在談判過(guò)程中的表現(xiàn)觸怒了劫持者，直接造成人質(zhì)遭射殺。之后警方在未確認(rèn)人質(zhì)安全的情況下強(qiáng)攻巴士，在救援行動(dòng)中劫持者雖被擊斃，但最終造成了港方人員8死7傷的悲劇。在事件發(fā)展過(guò)程中和結(jié)束之后，中國(guó)政府和香港特區(qū)政府對(duì)該突發(fā)事件給予了持續(xù)的關(guān)注，并以單獨(dú)和配合兩種方式與菲方交涉。菲律賓人質(zhì)事件不僅引發(fā)了大家對(duì)香港居民海外人身安全保障的思考，更是把中央外交權(quán)與特區(qū)對(duì)外事務(wù)權(quán)的界分問(wèn)題現(xiàn)實(shí)地?cái)[在了我們面前。它與以往中央與特區(qū)關(guān)系的討論僅涉及一國(guó)內(nèi)部事務(wù)不同，除了央地關(guān)系外，還涉及另一主權(quán)國(guó)家的權(quán)利義務(wù)，呈現(xiàn)了“一國(guó)兩制”的理論和實(shí)踐問(wèn)題的復(fù)雜性，其解決難度比香港法院的“違憲審查權(quán)”、香港政制發(fā)展的路徑等熱議問(wèn)題有過(guò)之而無(wú)不及。筆者擬從憲法學(xué)與國(guó)際法學(xué)的雙重角度對(duì)此事件作一個(gè)案探討，嘗試從理論上界定香港對(duì)外事務(wù)之權(quán)限范圍，以求教于同仁。

一、外界就事件中特首對(duì)菲交涉方式的爭(zhēng)論

事發(fā)當(dāng)晚，香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官曾蔭權(quán)在政府總部召開記者招待會(huì)。他向外界公布，他本人從下午四時(shí)起多次打電話給菲律賓總統(tǒng)，但始終沒(méi)有應(yīng)答。之后菲總統(tǒng)發(fā)言人表示，慘劇發(fā)生時(shí)總統(tǒng)正在主持閉門會(huì)議，所以未接到電話。但總統(tǒng)本人在接受當(dāng)?shù)孛襟w采訪時(shí)竟揶揄曾蔭權(quán)直接給他打電話的做法，稱：“菲律賓某個(gè)省長(zhǎng)試圖致電美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬，兩國(guó)都不會(huì)容許這名省長(zhǎng)與他們的領(lǐng)袖通話?！?他認(rèn)為，事件的妥善處理應(yīng)通過(guò)主權(quán)國(guó)家的外交行為實(shí)現(xiàn)，由中國(guó)駐馬尼拉外交使館來(lái)聯(lián)絡(luò)才是正確的渠道。菲律賓方面救援不力早就激起香港市民的不滿，菲總統(tǒng)的舉動(dòng)和言論更是引起軒然大波。香港與內(nèi)地的學(xué)者、媒體、網(wǎng)民紛紛表達(dá)了自己的觀點(diǎn)，多數(shù)人認(rèn)為特首有資格致電菲總統(tǒng)，少數(shù)人持相反觀點(diǎn)，雙方在說(shuō)理上針鋒相對(duì)。2

支持者的論據(jù)可作如下歸納。其一，主權(quán)的概念不能僅僅停留在國(guó)家主權(quán)的層面，其上有歐盟等“超主權(quán)”，其下有特殊地區(qū)的“次主權(quán)”等，香港就是適例，即國(guó)家賦予其領(lǐng)土在個(gè)別范疇有主權(quán)能量。其二，香港具有對(duì)外交往的能力和事實(shí)。除了主權(quán)國(guó)家才能參加的國(guó)際組織，香港可以參加以“經(jīng)濟(jì)體”為單位的亞太經(jīng)合組織、世貿(mào)組織等，香港甚至參加了一些主權(quán)國(guó)家都未必能參加的組織，以及其他非主權(quán)地區(qū)不能參加而它能參加的組織，如獨(dú)立派團(tuán)參加奧運(yùn)會(huì)。其三，根據(jù)《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》（以下簡(jiǎn)稱基本法），中央政府處理國(guó)防外交，香港擁有高度自治的涉外關(guān)系權(quán)，包括涉外經(jīng)濟(jì)、治安、文化、體育等。營(yíng)救人質(zhì)只是一宗簡(jiǎn)單的刑事案件，屬于治安范疇，絕不涉及主權(quán)，只是“對(duì)外事務(wù)”。其四，“外交事務(wù)”和“對(duì)外事務(wù)”并沒(méi)有什么本質(zhì)的區(qū)別，只是因?yàn)橄愀鄣匚坏奶厥庑?，需要?dú)自處理部分原本屬于國(guó)家的“外交事務(wù)”，中央僅保留最重要的涉及主權(quán)的政治性事務(wù)，如互派使節(jié)、主權(quán)談判等，基本法對(duì)權(quán)限劃分作了規(guī)定。其五，菲總統(tǒng)翌日態(tài)度突然發(fā)生轉(zhuǎn)變，給曾特首回復(fù)了電話。這就說(shuō)明菲律賓方面認(rèn)同了香港的“次主權(quán)”地位，因此曾特首捍衛(wèi)了“一國(guó)兩制”的尊嚴(yán)，鞏固了香港的國(guó)際空間。

反對(duì)者的理由可概括如下。其一，香港根本就沒(méi)有“次主權(quán)”，基本法是一部授權(quán)法，在對(duì)外交往領(lǐng)域內(nèi)，凡是基本法沒(méi)有授權(quán)的特首都不能做，否則就破壞了“一國(guó)兩制”的根基，違背了單一制國(guó)家央地關(guān)系的原則。其二，香港雖然是特區(qū)，但是在國(guó)防外交領(lǐng)域卻不特，與國(guó)內(nèi)其他省份并沒(méi)有什么區(qū)別。在國(guó)際交往中，無(wú)論國(guó)家大小，都講究對(duì)等原則，如果允許地方行政長(zhǎng)官與另一國(guó)家的元首或政府首腦直接對(duì)話，便顯失禮貌。其三，談判、調(diào)查、派代表營(yíng)救等行為已觸及國(guó)防外交，并不屬于“對(duì)外事務(wù)”范疇，香港行使之就是違反國(guó)際法的行為，特首只能向中央請(qǐng)示，請(qǐng)求批準(zhǔn)和授權(quán)打電話給菲總統(tǒng)。其四，菲總統(tǒng)第二天給曾蔭權(quán)回復(fù)電話，并非菲政府對(duì)香港“次主權(quán)”的重新認(rèn)識(shí)，而是中國(guó)外交部與菲方交涉后，菲總統(tǒng)給予港方的禮節(jié)性對(duì)待，同時(shí)菲警方的援救不力也給總統(tǒng)帶來(lái)了巨大的外交壓力，復(fù)電系主動(dòng)道歉的行為。

目前，這場(chǎng)爭(zhēng)論似乎風(fēng)平浪靜了，特首“有權(quán)打電話”的言論壓過(guò)了“無(wú)權(quán)打電話”的聲音，曾蔭權(quán)也因在事件處理過(guò)程中應(yīng)對(duì)及時(shí)、反應(yīng)迅速而獲得香港市民的廣泛稱贊，支持率大幅提升，這個(gè)未被菲律賓總統(tǒng)接受的電話成為特首的一筆政治資產(chǎn)?？墒侵醒胝饨粰?quán)與特區(qū)政府對(duì)外事務(wù)權(quán)如何劃分成為一個(gè)必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)課題。它解決得好，有利于“一國(guó)兩制”的鞏固發(fā)展；解決得不好，必將傷害中央與特區(qū)的和諧關(guān)系，也不利于將來(lái)“一國(guó)兩制”的新實(shí)踐。筆者認(rèn)為，從法律的角度看，曾蔭權(quán)確實(shí)沒(méi)有資格給菲律賓總統(tǒng)打電話。雖然上文已對(duì)反對(duì)觀點(diǎn)的理由作了羅列，但論者大多較情緒化，說(shuō)理不夠準(zhǔn)確和充分，筆者將作進(jìn)一步的論證和補(bǔ)充。

二、對(duì)特首致電菲總統(tǒng)行為的再評(píng)析

中國(guó)是單一制國(guó)家，地方的權(quán)力都是中央授予的，香港也不能例外，即使因“立法空白”出現(xiàn)所謂的“剩余權(quán)力”，這些權(quán)力也應(yīng)當(dāng)歸于中央。也就是說(shuō)，中央授予多少權(quán)香港就享有多少權(quán)，凡是未規(guī)定的就由中央保留。基本法雖將外交權(quán)保留給中央，將不少對(duì)外事務(wù)權(quán)授予香港，但它沒(méi)有給出外交權(quán)的定義和范圍，而授給香港的某些對(duì)外事務(wù)權(quán)又具有傳統(tǒng)外交權(quán)的特征，所以很多人會(huì)產(chǎn)生疑惑：為什么特首能在APEC會(huì)議上與國(guó)家主席及他國(guó)元首并肩合影、平等對(duì)話，而因人質(zhì)事件給菲律賓總統(tǒng)打個(gè)電話就不行呢？要回答這個(gè)問(wèn)題，先要確定特首致電行為的法律性質(zhì)，然后觀其是否在基本法授權(quán)范圍之內(nèi)。筆者認(rèn)為，從撥打電話的時(shí)間判斷，曾蔭權(quán)致電的目的在于敦促菲政府極力解救人質(zhì)，保護(hù)香港居民在菲的人身安全，這個(gè)行為與國(guó)際法中的領(lǐng)事保護(hù)頗為相似。3根據(jù)《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》，領(lǐng)事保護(hù)的對(duì)象是具有本國(guó)國(guó)籍的自然人和法人，實(shí)施的主體是派遣國(guó)的使領(lǐng)館及其領(lǐng)事官員，它是公認(rèn)的外交行為，必須由主權(quán)國(guó)家行使。不過(guò)“一國(guó)兩制”確實(shí)給國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法都帶來(lái)了新發(fā)展，某些具有主權(quán)特征的“外交權(quán)”合法地轉(zhuǎn)授給了特別行政區(qū)，成為對(duì)外事務(wù)權(quán)。比如司法權(quán)本是主權(quán)的組成部分，司法協(xié)助關(guān)系應(yīng)建立在主權(quán)國(guó)家之間，但是中央依據(jù)基本法的規(guī)定授權(quán)香港與多國(guó)簽訂了司法互助協(xié)定。照此說(shuō)法，曾蔭權(quán)以致電菲總統(tǒng)的方式要求保護(hù)香港居民的“外交行為”也經(jīng)基本法授權(quán)轉(zhuǎn)化為“對(duì)外事務(wù)”了嗎？

筆者查遍基本法，并沒(méi)有發(fā)現(xiàn)這樣的授權(quán)條文。有論者以基本法第151條為理?yè)?jù)解釋特首行為的合法性。該條規(guī)定：“香港特別行政區(qū)可在經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、金融、航運(yùn)、通訊、旅游、文化、體育等領(lǐng)域以‘中國(guó)香港’的名義，單獨(dú)地同世界各國(guó)、各地區(qū)及有關(guān)國(guó)際組織保持和發(fā)展關(guān)系，簽訂和履行有關(guān)協(xié)議?！彼麄冋J(rèn)為，人質(zhì)事件是一起刑事案件，致電的目的在于尋求國(guó)際司法合作，因?yàn)闂l文中出現(xiàn)“等”的字樣，所以它屬于第151條所列領(lǐng)域的必然延伸部分，因而成為香港的自主對(duì)外事務(wù)。筆者認(rèn)為此說(shuō)不妥。首先，此處的“等”應(yīng)作“等內(nèi)等”的解釋，授權(quán)的要旨在于明確性，不能隨意作擴(kuò)大解釋；其次，該條規(guī)定保持和發(fā)展關(guān)系是交往的目的，簽訂和履行協(xié)議是交往的形式，特首的致電行為在這兩方面都不符合；最后，致電時(shí)事件還在發(fā)展過(guò)程中，人質(zhì)還未受到實(shí)質(zhì)性傷害，刑事追訴程序還沒(méi)有開始，何談刑事司法合作呢？因此，特首在APEC會(huì)議上的平等參與是基于基本法第151條、第152條的授權(quán)，無(wú)資格致電菲總統(tǒng)是由于沒(méi)有獲得基本法授權(quán)。至于特首第二天獲得菲總統(tǒng)的復(fù)電，絕對(duì)不是菲律賓的“幡然悔悟”，而是港人得到的特殊形式的道歉，不屬于特首的固有權(quán)利。

曾蔭權(quán)打電話給菲總統(tǒng)要求保護(hù)人質(zhì)安全，是不合乎基本法的做法，但是他的這個(gè)行為在很大程度上又是合乎情理的。出現(xiàn)這種悖論主要源于“一國(guó)兩制”實(shí)踐的復(fù)雜性。盡管中國(guó)中央政府享有外交權(quán)，但是由于香港居民國(guó)籍狀況的特殊性，中國(guó)政府并非對(duì)菲交涉的當(dāng)然主體。中國(guó)國(guó)籍法是基本法附件三所列舉的適用于香港的全國(guó)性法律之一，考慮到香港的歷史背景和現(xiàn)實(shí)情況，1996年全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)國(guó)籍法在香港的實(shí)施作出了解釋。該解釋第2條與第4條規(guī)定，持有“英國(guó)屬土公民護(hù)照”、“英國(guó)國(guó)民（海外）護(hù)照”以及在國(guó)外有居留權(quán)（主要指持有除英國(guó)以外國(guó)家的護(hù)照）的香港特別行政區(qū)的中國(guó)公民，雖不因持有上述證件而在中國(guó)境內(nèi)（包括香港）享有領(lǐng)事保護(hù)權(quán)，但是可以繼續(xù)使用該外國(guó)政府簽發(fā)的相關(guān)證件去其他國(guó)家和地區(qū)旅行。也就是說(shuō)，香港特別行政區(qū)的一部分中國(guó)公民具有事實(shí)上的雙重國(guó)籍，他們?cè)谥袊?guó)境內(nèi)是中國(guó)公民，當(dāng)使用外國(guó)護(hù)照到國(guó)外旅游時(shí)，一旦遇到不法侵害，便因持有外國(guó)護(hù)照而被認(rèn)為是護(hù)照簽發(fā)國(guó)的公民，從而接受該國(guó)的領(lǐng)事保護(hù)。據(jù)說(shuō)，香港政府并不確切掌握這部分居民的具體人數(shù)，但不會(huì)少于五十萬(wàn)。此外，根據(jù)基本法對(duì)香港居民的定義，港內(nèi)還有持香港永久性居民身份證的外籍人士，他們無(wú)權(quán)申領(lǐng)特區(qū)護(hù)照，在任何國(guó)家旅行，都不因與香港的關(guān)系而被視作中國(guó)人。因此，在香港旅行團(tuán)中，如果全部人員都使用香港特別行政區(qū)護(hù)照，則應(yīng)由中國(guó)駐菲大使館進(jìn)行領(lǐng)事保護(hù)；如果有部分人持外國(guó)護(hù)照進(jìn)入菲律賓，則這部分人由護(hù)照簽發(fā)國(guó)實(shí)施領(lǐng)事保護(hù)；如果所有人都持外國(guó)護(hù)照進(jìn)入，則中國(guó)政府無(wú)須也無(wú)權(quán)進(jìn)行領(lǐng)事保護(hù)。與此同時(shí)，香港政府的出境管理措施非常寬松，香港居民出國(guó)只需要出示特別行政區(qū)居民身份證，無(wú)須申報(bào)國(guó)籍信息，所以香港政府并不清楚他們?cè)谀康膰?guó)的國(guó)籍身份。又因?yàn)橄愀叟c很多國(guó)家有互免簽證的協(xié)議（菲律賓也是其中之一），所以簽約國(guó)駐香港領(lǐng)事館也無(wú)從知曉進(jìn)入本國(guó)的香港居民的國(guó)籍身份。若要了解他們?nèi)刖硶r(shí)的國(guó)籍信息，唯有與菲律賓的入境部門聯(lián)系，這要經(jīng)過(guò)正式的外交途徑，程序上需花費(fèi)不少時(shí)間。因此直至慘劇結(jié)束后，外界才發(fā)現(xiàn)旅行團(tuán)中有5人屬加拿大國(guó)籍，2人屬英國(guó)國(guó)籍，死者中有3人是加拿大人。所以事發(fā)當(dāng)時(shí)，由中國(guó)駐菲律賓大使館出面進(jìn)行領(lǐng)事保護(hù)是不恰當(dāng)?shù)模跊](méi)有準(zhǔn)確掌握旅行團(tuán)成員國(guó)籍構(gòu)成的情況下，使館人員只能跟蹤事態(tài)發(fā)展，與各方保持密切聯(lián)系。4

在人質(zhì)營(yíng)救過(guò)程中，究竟誰(shuí)能代表這些香港游客的利益與菲方交涉，敦促菲方保護(hù)他們的安全呢？筆者認(rèn)為，從情理上講，此等事務(wù)非特首曾蔭權(quán)莫屬。首先，這些游客在外國(guó)旅游時(shí)，可能持有不同的旅行證件，具有不同的國(guó)籍，但他們的共同身份是香港特別行政區(qū)居民。因?yàn)樾姓L(zhǎng)官是香港特別行政區(qū)的首長(zhǎng)，代表著香港特別行政區(qū)，應(yīng)依照基本法的規(guī)定對(duì)香港特別行政區(qū)負(fù)責(zé)，又因他是由香港居民間接選舉產(chǎn)生的，具有廣泛的民意基礎(chǔ)，所以他不僅應(yīng)該而且能夠代表香港居民，以維護(hù)他們的海外利益。其次，人質(zhì)事件屬突發(fā)事件，事態(tài)發(fā)展瞬息萬(wàn)變，如果等到查明所有成員國(guó)籍身份后再分別通知相關(guān)國(guó)家執(zhí)行領(lǐng)事保護(hù)，則可能延誤救援行動(dòng)，是對(duì)香港居民生命的極大漠視。在香港政府不掌握旅客國(guó)籍信息的情況下，由特首出面與菲方直接交涉符合情理。最后，在中央政府的協(xié)助和授權(quán)下，香港與菲律賓曾簽署了持特區(qū)護(hù)照者七日以下短期逗留的免簽協(xié)議，而中國(guó)內(nèi)地居民并不享受這樣的待遇，所以港方有理由相信菲方在出入境管理領(lǐng)域?qū)?nèi)地居民與香港居民區(qū)別對(duì)待，特首也是基于這樣的認(rèn)識(shí)而直接致電菲總統(tǒng)以尋求特別解決途徑，此亦不違常情。在菲律賓人質(zhì)事件中，特首直接致電菲總統(tǒng)的爭(zhēng)議行為暴露出法理與情理的沖突，似乎基本法對(duì)香港對(duì)外事務(wù)授權(quán)不夠充分，難以滿足香港對(duì)外交往的需求，造成了國(guó)際糾紛解決的體制性障礙。我們?cè)诖瞬豢赏陆Y(jié)論，不妨先通過(guò)比較研究，看看香港的對(duì)外事務(wù)權(quán)限究竟有多大。

三、在比較中認(rèn)識(shí)香港對(duì)外事務(wù)權(quán)

基本法是香港的憲制性法律，它集中規(guī)定了香港的對(duì)外事務(wù)權(quán)。該法第13條規(guī)定：“中央人民政府負(fù)責(zé)管理與香港特別行政區(qū)有關(guān)的外交事務(wù)。中華人民共和國(guó)外交部在香港設(shè)立機(jī)構(gòu)處理外交事務(wù)。中央人民政府授權(quán)香港特別行政區(qū)依照本法自行處理有關(guān)的對(duì)外事務(wù)?！痹摋l明確將外交權(quán)保留于中央人民政府，授權(quán)外交部駐香港特派員公署處理涉港的外交事務(wù)，并概括性地授權(quán)香港在基本法的規(guī)定下自行處理有關(guān)的對(duì)外事務(wù)。同時(shí)，基本法第七章以“對(duì)外事務(wù)”冠名，全面規(guī)定了香港對(duì)外事務(wù)的內(nèi)容：一是參加外交談判、國(guó)際會(huì)議和國(guó)際組織；二是締結(jié)國(guó)際條約；三是與各國(guó)或地區(qū)締結(jié)互免簽證協(xié)議；四是簽發(fā)特區(qū)護(hù)照和旅行證件；五是與外國(guó)互設(shè)官方半官方機(jī)構(gòu)等。該章內(nèi)容豐富且條文間邏輯關(guān)系復(fù)雜，下文還將具體論述。此外還有一些對(duì)外事務(wù)零散地規(guī)定于其他章節(jié)，如該法第96條、第133條、第134條規(guī)定，在中央人民政府的協(xié)助或授權(quán)下，香港特別行政區(qū)政府可與外國(guó)簽訂司法互助協(xié)議、航空運(yùn)輸協(xié)定和協(xié)議等。由法條觀之，香港的對(duì)外交往活動(dòng)高度自主，對(duì)外事務(wù)權(quán)限“富可敵國(guó)”，將其放在地域與歷史的二維坐標(biāo)上觀察，或許可以讓我們有更深刻的認(rèn)識(shí)。

第一，香港的對(duì)外事務(wù)權(quán)超過(guò)聯(lián)邦制國(guó)家的州。美國(guó)是典型的聯(lián)邦制國(guó)家，聯(lián)邦憲法規(guī)定州是主權(quán)實(shí)體，可以制定憲法和法律，完全在州界之內(nèi)的事務(wù)只歸州政府處理。但美國(guó)外交權(quán)集中于聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，主要由國(guó)會(huì)和總統(tǒng)行使，聯(lián)邦最高法院可以通過(guò)判決影響外交決策，如“得克薩斯州訴懷特案”就建立了“州既無(wú)權(quán)脫離聯(lián)邦也無(wú)外交權(quán)”的規(guī)則。美國(guó)憲法不僅沒(méi)有把外交權(quán)授予州，相反卻限制州的對(duì)外事務(wù)權(quán)。美國(guó)憲法第一條第十款規(guī)定，各州不得和他州或外國(guó)締結(jié)任何協(xié)定或條約。同時(shí)，美國(guó)憲法第十條修正案又規(guī)定，所有未授予聯(lián)邦的權(quán)力由各州和人民保留，即“剩余權(quán)力”被保留于州，因此各州也享有一些未受憲法限制且不被視為外交權(quán)的對(duì)外事務(wù)權(quán)。事實(shí)上，州的這項(xiàng)權(quán)力非常小。僅以參加國(guó)際組織和會(huì)議為例，我們從未見(jiàn)過(guò)美國(guó)的州以單獨(dú)的身份參加國(guó)際組織和會(huì)議，無(wú)論這個(gè)組織或會(huì)議是政治性的還是經(jīng)濟(jì)性的，是主權(quán)國(guó)家才能參加的抑或是非主權(quán)實(shí)體也能參加的。相比而言，香港在對(duì)外交往方面的權(quán)力就大得多。一方面，香港可在非政治性的諸多領(lǐng)域以“中國(guó)香港”的名義單獨(dú)和其他國(guó)家與組織簽訂和履行協(xié)議；另一方面，香港既可以參加不以國(guó)家為單位參加的國(guó)際組織和會(huì)議，也可以派代表作為中國(guó)代表團(tuán)成員，或以經(jīng)中國(guó)或該國(guó)際會(huì)議允許的身份，參加以國(guó)家為單位、與香港有關(guān)的國(guó)際組織。除此之外，美國(guó)的州無(wú)權(quán)以任何方式參加聯(lián)邦政府主導(dǎo)的外交談判，聯(lián)邦政府簽訂的國(guó)際協(xié)議必須全國(guó)一體適用，各州政府無(wú)權(quán)向本州居民簽發(fā)護(hù)照和旅行證件，而香港在這些方面都獲得了較大的權(quán)力和自由度。值得注意的是，前蘇聯(lián)1977年憲法規(guī)定，加盟共和國(guó)有同外國(guó)發(fā)生關(guān)系、同外國(guó)締結(jié)條約及交換外交和領(lǐng)事代表、參加國(guó)際組織的活動(dòng)的權(quán)利；各加盟共和國(guó)的主權(quán)受蘇聯(lián)的保護(hù)。其實(shí)這個(gè)規(guī)定是為增加聯(lián)合國(guó)席位而制定的，蘇聯(lián)并未給予加盟共和國(guó)實(shí)質(zhì)上的的外交權(quán)，成為聯(lián)合國(guó)成員的也僅有烏克蘭和白俄羅斯。

第二，中國(guó)地方政府的外事權(quán)與香港對(duì)外事務(wù)權(quán)不可同日而語(yǔ)。筆者之所以未將香港“對(duì)外事務(wù)權(quán)”簡(jiǎn)稱為“外事權(quán)”，目的在于將它與內(nèi)地政府的外事權(quán)區(qū)分開來(lái)。一般認(rèn)為，外事權(quán)是中央政府依法授予本國(guó)某地區(qū)所擁有的與外國(guó)某地區(qū)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、科技、文化、外貿(mào)等方面的合作與交流的權(quán)力。我國(guó)地方上的外事管理機(jī)構(gòu)為政府外事辦公室，屬政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。地方政府的外事權(quán)非常有限，從建立友好城市的復(fù)雜程序就可見(jiàn)一斑。我國(guó)城市對(duì)外結(jié)好工作實(shí)行中央統(tǒng)一協(xié)調(diào)的管理模式，各級(jí)地方政府與外國(guó)建立友好城市關(guān)系要履行必要的申報(bào)、注冊(cè)、登記手續(xù)。一般講，各級(jí)地方政府如需要對(duì)外結(jié)好，要向本地區(qū)上一級(jí)地方政府外事主管部門提交書面申請(qǐng)，逐級(jí)審批，得到國(guó)家主管部門（外交部）認(rèn)可后，當(dāng)事雙方才可以正式簽署結(jié)好協(xié)議書，最終還要由地方人大批準(zhǔn)。可見(jiàn)，外事權(quán)服務(wù)于外交權(quán)，居從屬、次要、被支配的地位。雖然香港也是中國(guó)的地方行政區(qū)域，但它的對(duì)外事務(wù)權(quán)是廣泛而獨(dú)立的，內(nèi)地地方政府沒(méi)有一項(xiàng)外事權(quán)能可與基本法第七章所規(guī)定的香港對(duì)外事務(wù)權(quán)相對(duì)應(yīng)。盡管內(nèi)地某些城市可以接受外國(guó)在當(dāng)?shù)卦O(shè)立領(lǐng)事機(jī)構(gòu)和其他官方、半官方機(jī)構(gòu)，香港也可按基本法第157條作類似安排，但毫無(wú)疑問(wèn)的是，前者必須由中央政府與外國(guó)直接協(xié)商，屬外交層次；后者雖須中央批準(zhǔn)，但仍屬于特區(qū)對(duì)外事務(wù)權(quán)的范疇。在設(shè)有領(lǐng)事館的城市，地方政府的外事部門可稍有作為，即在法律和上級(jí)部門的授權(quán)下，積極做好外國(guó)領(lǐng)事機(jī)構(gòu)的服務(wù)工作。一言以蔽之，香港的對(duì)外事務(wù)權(quán)既可表現(xiàn)為“請(qǐng)進(jìn)來(lái)”，又可表現(xiàn)為“走出去”，但內(nèi)地地方政府的外事權(quán)只能在“內(nèi)場(chǎng)”為國(guó)家外交權(quán)提供服務(wù)。可以想象，如果上海游客在國(guó)外發(fā)生類似事件，一定是中國(guó)外交部出面交涉，上海市的外事部門只能幕后協(xié)助。

第三，與港英時(shí)期比，香港的對(duì)外事務(wù)權(quán)有增無(wú)減。回歸祖國(guó)前，香港政府直接隸屬于英國(guó)外交及聯(lián)邦事務(wù)部管轄，其對(duì)外事務(wù)由該部派來(lái)的駐港政府顧問(wèn)及其辦事處具體負(fù)責(zé)處理，這個(gè)時(shí)期香港僅擁有派生的、部分的和個(gè)別的國(guó)際法主體資格。例如外國(guó)在香港設(shè)立領(lǐng)事機(jī)構(gòu)必須經(jīng)英國(guó)批準(zhǔn)；香港政府在其他國(guó)家和地區(qū)設(shè)立經(jīng)貿(mào)辦事機(jī)構(gòu)，則屬于英國(guó)駐外使領(lǐng)館的組成部分；在有關(guān)以國(guó)家為單位的國(guó)際會(huì)議上，香港只能以英國(guó)代表團(tuán)成員的身份參加；香港若要單獨(dú)參加國(guó)際組織，也只能以“準(zhǔn)成員”的身份和地位參加；直接涉及主權(quán)的外交談判，也完全由英國(guó)出面掌握。5由于香港經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，英國(guó)直到上世紀(jì)五六十年代才將一些非主權(quán)性的的對(duì)外事務(wù)授權(quán)香港自行處理，其參與的國(guó)際組織通常被限于經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易與社會(huì)合作等非政治性組織。最重要的是，英國(guó)并沒(méi)有制定法律保障香港獨(dú)立的對(duì)外事務(wù)權(quán)，香港締約時(shí)必須附帶英國(guó)明示或默示的同意，且最終由英國(guó)承擔(dān)條約責(zé)任?；貧w祖國(guó)以后，香港特區(qū)直轄于中央人民政府，涉港外交事務(wù)由外交部駐香港特派員公署負(fù)責(zé)。除外交以外的對(duì)外事務(wù)由基本法授權(quán)給香港行使，香港在非政治的領(lǐng)域可以單獨(dú)與國(guó)際社會(huì)保持和發(fā)展關(guān)系，獨(dú)立地承受國(guó)際法上的權(quán)利與義務(wù)。并且中央與香港在對(duì)外交往方面的權(quán)限劃分具有明確的法律依據(jù)，中央政府不得隨意超越?；貧w十余年來(lái)，香港在國(guó)際組織中的地位大多維持不變，而且在中國(guó)政府的授權(quán)下，香港特區(qū)以正式成員資格單獨(dú)參加的國(guó)際組織的數(shù)目增多了，這表明了香港特區(qū)同其回歸前相比，在國(guó)際組織中的地位有了明顯的提高。中國(guó)政府不但尊重和保持了香港在歷史上既有的對(duì)外事務(wù)權(quán)，而且極力擴(kuò)大和發(fā)展它。例如，中國(guó)締結(jié)的國(guó)際協(xié)議，中央政府可以根據(jù)香港的情況和需要，在征詢特區(qū)政府意見(jiàn)后，決定是否適用于香港；中央政府授權(quán)香港政府可以給持有特區(qū)永久性居民身份證的中國(guó)公民簽發(fā)特區(qū)護(hù)照，而設(shè)置獨(dú)立的地區(qū)性護(hù)照在國(guó)際上是罕見(jiàn)的，其目的就在于維護(hù)香港獨(dú)立的國(guó)際地位。

由上觀之，無(wú)論是聯(lián)邦制國(guó)家的地方實(shí)體還是單一制國(guó)家的地方政府，都無(wú)法獲得與香港相提并論的對(duì)外事務(wù)權(quán)限，即使是作歷史對(duì)照，香港的對(duì)外事務(wù)權(quán)范圍也非港英時(shí)期可比。然而，在基本法如此密集的授權(quán)下，難道還不足以給特首的對(duì)菲直接交涉提供法律依據(jù)？是否如某些外國(guó)媒體所言，馬尼拉悲劇凸顯香港外交局限呢？香港回歸前后，外界就有很多人懷疑香港能夠獲得高度自主權(quán)。有人說(shuō)：“縱觀基本法，相比于制定措施去防止中央人民政府削減特區(qū)的自治程度，基本法似乎更著眼于阻止香港特別行政區(qū)超越賦予其的自治權(quán)限?！?為了回應(yīng)這樣的質(zhì)疑和批評(píng)，我們必須弄清楚香港對(duì)外事務(wù)權(quán)應(yīng)如何設(shè)定與行使。

四、香港對(duì)外事務(wù)權(quán)的設(shè)定與行使

香港基本法是一部精巧的授權(quán)法，它的主要特點(diǎn)就在于它所規(guī)定的授權(quán)制度。在對(duì)外事務(wù)權(quán)設(shè)定方面，除了基本法的直接授權(quán)（條文雖未出現(xiàn)“授權(quán)”字樣，卻有明確而具體的賦權(quán)，如第151條），該法歸納起來(lái)有以下四種授權(quán)方式：一是概括性授權(quán)（第13條），它是指香港的對(duì)外事務(wù)權(quán)都是中央政府授出的，而且香港須在基本法規(guī)定下行使此權(quán)，這不是具體授權(quán)，僅表明權(quán)力來(lái)源；二是單項(xiàng)一次性授權(quán)（如第154條），香港政府經(jīng)中央政府明確的一次性授權(quán)，可以長(zhǎng)期從事某領(lǐng)域?qū)ν馐聞?wù)的活動(dòng)，比如給特定范圍的居民簽發(fā)特區(qū)護(hù)照；三是單項(xiàng)反復(fù)性授權(quán)（如第133條），這種授權(quán)形式從條文數(shù)量來(lái)看是最多的，也就是香港政府需要在某個(gè)對(duì)外領(lǐng)域一事一申請(qǐng)，中央政府一事一授權(quán)，但香港政府可以在某個(gè)年度內(nèi)針對(duì)某個(gè)事項(xiàng)，如簽訂航空合作協(xié)議，在申請(qǐng)文件中附上擬簽約國(guó)的清單，則中央政府的授權(quán)可以多次使用；四是追加性授權(quán)（第20條），香港可享有全國(guó)人大及其常委會(huì)與國(guó)務(wù)院授予的其他權(quán)力，當(dāng)然包含對(duì)外事務(wù)權(quán)力。也就是說(shuō)，香港的對(duì)外事務(wù)權(quán)的設(shè)定，一部分承載于香港基本法的直接規(guī)定，即法律的授權(quán)；另一部分則取決于基本法的授權(quán)條款（條文中皆含有“授權(quán)”字樣）與中央政府的授權(quán)行為的結(jié)合。前一部分反映了基本法既是“授權(quán)法”也是“分權(quán)法”，因?yàn)闄?quán)力一旦授予之后，中央政府就不能干涉，至少這種干涉要受到基本法的實(shí)體性和程序性規(guī)范與限制；7后一部分則體現(xiàn)基本法是名符其實(shí)的“授權(quán)法”。

為承接基本法與中央的授權(quán)，基本法第48條第9項(xiàng)規(guī)定，行政長(zhǎng)官有權(quán)代表香港政府處理中央授權(quán)的對(duì)外事務(wù)；第62條第3項(xiàng)規(guī)定，特區(qū)政府辦理本法規(guī)定的中央政府授權(quán)的對(duì)外事務(wù)。值得注意的是，基本法還規(guī)定，民間團(tuán)體與宗教組織可以和世界各國(guó)、各地區(qū)相關(guān)團(tuán)體和組織保持關(guān)系，這屬于民間對(duì)外交往關(guān)系，是私權(quán)利不是公權(quán)力，因而不屬于本文討論的對(duì)外事務(wù)權(quán)。即便是民間交往，也必須以“中國(guó)香港”的名義參與有關(guān)活動(dòng)?？梢?jiàn)，行政長(zhǎng)官及他領(lǐng)導(dǎo)下的特區(qū)政府是香港對(duì)外事務(wù)權(quán)的行使主體。在基本法的直接授權(quán)下，他們?cè)趯?duì)外交往方面可以行使較大的自由裁量權(quán)，有關(guān)決定無(wú)須請(qǐng)示中央；在須中央授權(quán)的領(lǐng)域，其對(duì)外交往活動(dòng)必須以授權(quán)為依據(jù)。除此之外，香港政府行使對(duì)外關(guān)系權(quán)還要受到一些限制，比如，香港在外國(guó)設(shè)立官方或半官方的經(jīng)貿(mào)機(jī)構(gòu)，須報(bào)中央政府備案；外國(guó)在香港設(shè)立外交機(jī)構(gòu)，須經(jīng)中央政府批準(zhǔn)。另外有些對(duì)外關(guān)系權(quán)是否能被實(shí)際行使，還取決于中央的態(tài)度，比如是否允許香港政府代表作為代表團(tuán)成員參加與香港直接相關(guān)的對(duì)外談判，就要看中央的決定。因此從現(xiàn)有的法律框架看，香港被設(shè)定的對(duì)外事務(wù)權(quán)以及香港能夠?qū)嶋H行使的權(quán)力還處在一個(gè)動(dòng)態(tài)變化的過(guò)程中。但無(wú)論是對(duì)該權(quán)的設(shè)定還是對(duì)該權(quán)的行使，都必須遵循以下三個(gè)原則，且它們必須同時(shí)滿足，不可偏廢任何一項(xiàng)。

第一，維護(hù)中國(guó)國(guó)家主權(quán)的原則。從權(quán)力的本質(zhì)屬性講，中央的外交權(quán)與香港的對(duì)外事務(wù)權(quán)沒(méi)有區(qū)別，只是權(quán)力歸屬主體不同。《辭?！方缍ǖ摹巴饨弧笔恰皣?guó)家為實(shí)現(xiàn)其對(duì)外政策，由國(guó)家元首、政府首腦、外交部門和外交代表機(jī)構(gòu)進(jìn)行的諸如訪問(wèn)、談判、交涉、發(fā)出外交文件、締結(jié)條約、參加國(guó)際會(huì)議和國(guó)際組織等對(duì)外活動(dòng)”。8事實(shí)上，在權(quán)力行使方式上，香港不也具有某些“外交”的形式嗎？香港回歸祖國(guó)意味著中央恢復(fù)行使主權(quán)，而主權(quán)最重要的體現(xiàn)就是外交與國(guó)防，所以盡管香港在立法、行政、司法領(lǐng)域高度自治，但中央絕不會(huì)把外交權(quán)下放。然而，中央可通過(guò)基本法指明，某些“外交權(quán)”是可由國(guó)家授予的，它就自然轉(zhuǎn)化為了特區(qū)的對(duì)外事務(wù)權(quán)。因此在香港對(duì)外事務(wù)領(lǐng)域內(nèi)，“授權(quán)”現(xiàn)象最為普遍。這樣做的益處有三：一是對(duì)外宣示中國(guó)的主權(quán)，二是控制香港實(shí)際擁有的權(quán)限，三是由中國(guó)承擔(dān)相應(yīng)的國(guó)際責(zé)任。因此香港對(duì)外交往的實(shí)際能力要視中央授予其權(quán)量的大小而定。理論上講，中央政府可以把香港政府的所有對(duì)外交往權(quán)力歸為己有，此時(shí)中央擁有完全的外交權(quán)，香港對(duì)外事務(wù)權(quán)喪失，但事實(shí)上不會(huì)如此，即使是普通地方政府也有一定的外事權(quán)，更何況是享有高度自治權(quán)的香港。那么基本法就成為分配法權(quán)的控制閥，香港的權(quán)限多一點(diǎn)，中央就少一點(diǎn)，反之亦然。但是中央不會(huì)把所有對(duì)外交往權(quán)力授給香港，否則香港就是主權(quán)實(shí)體了，它必須保留涉港外交權(quán)中的核心部分。香港在行使對(duì)外事務(wù)權(quán)的過(guò)程中，也必須時(shí)刻提醒自己堅(jiān)持“一國(guó)”的底線，2005年特區(qū)政府拒絕向時(shí)任臺(tái)北市長(zhǎng)的馬英九制發(fā)入港簽證一事，就值得肯定。

第二，保證香港高度自治的原則。根據(jù)基本法的規(guī)定，香港依法實(shí)行高度自治，享有行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)。不可否認(rèn)，對(duì)外事務(wù)權(quán)主要表現(xiàn)為涉外領(lǐng)域的行政管理權(quán)，因此也應(yīng)保證它的高度自治。在此我們作一個(gè)假設(shè)：處理香港的對(duì)外事務(wù)需要100個(gè)單位的權(quán)量，香港自主處理對(duì)外事務(wù)的權(quán)力被分配了30個(gè)單位，又有30個(gè)單位分配為中央與香港共享的權(quán)力（如可由特區(qū)派代表參加的、需要征詢特區(qū)意見(jiàn)的、需要中央備案與批準(zhǔn)的等），還剩40個(gè)單位就是中央處理涉港外交事務(wù)的權(quán)力。這個(gè)分配方案其實(shí)是基本法對(duì)中央和香港對(duì)外事務(wù)權(quán)限的“初次分配”，而基本法規(guī)定的授權(quán)制度就成為法權(quán)“二次分配”的手段。如果香港提出現(xiàn)有的對(duì)外事務(wù)權(quán)不能滿足需求，則中央可以按照基本法的規(guī)定進(jìn)行具體授權(quán)，使特區(qū)的權(quán)量達(dá)到35個(gè)單位，如果特區(qū)還有需要，全國(guó)人大及其常委會(huì)與國(guó)務(wù)院可根據(jù)基本法第20條的規(guī)定給予補(bǔ)充授權(quán)，使其達(dá)到40個(gè)單位。此外，中央還可以在共享權(quán)力上適當(dāng)“謙讓”，比如在符合原則的前提下，盡量讓特區(qū)政府代表作為成員參加與香港有關(guān)的外交談判，某些需中央批準(zhǔn)的對(duì)外事項(xiàng)，可批可不批時(shí)就傾向于批準(zhǔn)。其實(shí)這是中央出于對(duì)“一國(guó)兩制”的維護(hù)而給予香港的特殊待遇，中央基本上是按照這個(gè)規(guī)則處置有關(guān)事務(wù)的。通過(guò)基本法的直接授權(quán)以及中央依據(jù)基本法所作的具體授權(quán)，香港所需的經(jīng)常性的、常態(tài)化的對(duì)外事務(wù)權(quán)已被港人充分享有。因此，國(guó)際社會(huì)和香港市民不能一看到很多對(duì)外事項(xiàng)都要中央授權(quán)，就認(rèn)為中央干涉香港的自由，其實(shí)很多“授權(quán)”、“備案”、“批準(zhǔn)”僅僅起宣示主權(quán)的功能，香港對(duì)外交往的空間并沒(méi)有受到實(shí)質(zhì)性限制。

第三，尊重他國(guó)交往意愿的原則。有學(xué)者認(rèn)為，一國(guó)的地方實(shí)體具有國(guó)際人格必須具備兩個(gè)條件：從國(guó)內(nèi)法上看，某一國(guó)家希望其內(nèi)部的地方實(shí)體具有國(guó)際人格，并且以憲法或法律的形式加以確立和授權(quán)；從國(guó)際法上看，該地方實(shí)體的國(guó)際法行為須獲得國(guó)際社會(huì)的承認(rèn)。9筆者對(duì)這種說(shuō)法深以為然。香港的國(guó)際法主體地位不僅有憲法和基本法等國(guó)內(nèi)法依據(jù)，也有《中英聯(lián)合聲明》這個(gè)國(guó)際法依據(jù)，但是聯(lián)合聲明僅是雙邊條約，根據(jù)國(guó)際法中的條約相對(duì)主義原則，不對(duì)中英以外的國(guó)家產(chǎn)生效力，除非得到第三國(guó)的同意，所以香港實(shí)際對(duì)外交往能力取決于各個(gè)國(guó)家與地區(qū)的接受程度?？v使中央希望給予香港高度自主的對(duì)外事務(wù)權(quán)，也要考慮與國(guó)際規(guī)則及慣例的匹配，做法不當(dāng)會(huì)引起國(guó)際社會(huì)的抵觸?！耙粐?guó)兩制”是中國(guó)的創(chuàng)舉，對(duì)別國(guó)來(lái)說(shuō)卻是個(gè)陌生的事物，有時(shí)還會(huì)增加他們的負(fù)擔(dān)。比如某國(guó)已經(jīng)和中國(guó)簽訂了一項(xiàng)雙邊條約，并希望該條約能夠被中國(guó)無(wú)保留地適用于香港，而不愿意另行與香港簽訂類似的條約，此時(shí)中央政府應(yīng)當(dāng)在征詢特區(qū)意見(jiàn)后，盡量促成在特區(qū)的適用。如果香港基于特殊原因希望單獨(dú)締約，則必須給對(duì)方詳細(xì)的解釋，對(duì)方也有理由拒絕。事實(shí)上，香港回歸前后，中央就有關(guān)國(guó)際協(xié)議在香港實(shí)施的幾種情況已向有關(guān)國(guó)家和組織作了解釋，爭(zhēng)取到了他們的支持和理解。此外，中央不把一些政治性很強(qiáng)的對(duì)外事務(wù)權(quán)授權(quán)給香港，一方面是維護(hù)自身的主權(quán)，另一方面也是尊重別國(guó)的主權(quán)，如果允許香港行使了國(guó)際社會(huì)公認(rèn)的外交權(quán)，對(duì)方國(guó)家必定強(qiáng)烈反應(yīng)，此次菲總統(tǒng)拒接電話就反映了他們持國(guó)際交往必須對(duì)等的看法。

五、結(jié)論

我們?cè)賹⒁暰€拉回到人質(zhì)事件本身。從情理上講，曾蔭權(quán)致電菲總統(tǒng)的行為可歸于香港的對(duì)外自主事務(wù)，蓋因其既沒(méi)有損害國(guó)家主權(quán)，又有利于香港獨(dú)立處理對(duì)外事務(wù)，但在菲方受阻，根源在于對(duì)方堅(jiān)持對(duì)等交往的國(guó)際慣例。筆者認(rèn)為，特首對(duì)菲交涉行為雖不在基本法的直接授權(quán)范圍內(nèi)，有違法的嫌疑，但同樣可以根據(jù)基本法的規(guī)定予以合法化?；痉ㄒ?guī)定，行政長(zhǎng)官有權(quán)代表香港政府處理中央授權(quán)的對(duì)外事務(wù)。按此規(guī)定，若當(dāng)時(shí)中央授權(quán)特首與菲總統(tǒng)聯(lián)系則是可以的（前提是至少有部分游客持香港特區(qū)護(hù)照）。事實(shí)上，中央并沒(méi)有經(jīng)特首要求而授權(quán)或自行授權(quán)，因此特首的行為遭遇尷尬。對(duì)于菲方的做法，我們不能認(rèn)為有錯(cuò)，只能說(shuō)其處理涉外事件缺乏靈活性，且面對(duì)港方訴求有些不近乎人情。換一種情況，假如當(dāng)時(shí)菲總統(tǒng)接受了這個(gè)電話，或許有人在稱贊菲方“不拘小節(jié)”、“以人為本”時(shí)，仍然認(rèn)為特首行為不合法，那將如何解決？此時(shí)，中央可以動(dòng)用“追認(rèn)”的程序。因?yàn)榧热皇鞘跈?quán)，那么既可以事前授權(quán)，也可以事后“追認(rèn)”，同時(shí)，“追認(rèn)”的方式既可以是明示，也可以是默許。當(dāng)然，沒(méi)必要公開追認(rèn)特首行為的合法性；穩(wěn)妥的辦法是，由中央有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人以適當(dāng)?shù)姆绞较蛱厥妆硎局С帧Ｊ录Y(jié)束后，國(guó)家副主席習(xí)近平與外交部長(zhǎng)楊潔篪均親自致電曾蔭權(quán)表達(dá)慰問(wèn)，就可能有這方面的考量（因旅行團(tuán)內(nèi)有中國(guó)人，且菲方態(tài)度不友善，有必要聲援特首）。但問(wèn)題的關(guān)鍵是，特首打電話時(shí)人質(zhì)的國(guó)籍身份并不明朗，所以中國(guó)也未必是當(dāng)然的領(lǐng)事保護(hù)國(guó)，更何況香港是需經(jīng)中央授權(quán)的地方政府。所以港菲溝通出現(xiàn)困局的原因并不在于基本法的缺漏，而是香港居民國(guó)籍的復(fù)雜性給國(guó)際法帶來(lái)了挑戰(zhàn)，同時(shí)也因?yàn)榉坡少e當(dāng)局對(duì)中國(guó)的“一國(guó)兩制”缺乏了解。謀求這個(gè)問(wèn)題的解決，并非本文的主旨，故暫且不述。

在人質(zhì)事件善后處理過(guò)程中，中央政府的外交行動(dòng)“有理、有利、有節(jié)”，香港的對(duì)外事務(wù)工作也配合得很好，雙方都嚴(yán)守基本法的規(guī)定，也完全符合外交準(zhǔn)則。基本法第150條規(guī)定：“香港特別行政區(qū)政府的代表，可作為中華人民共和國(guó)政府代表團(tuán)的成員，參加由中央人民政府進(jìn)行的同香港特別行政區(qū)直接有關(guān)的外交談判。”在事件結(jié)束后的第二天香港工作組并未直接與菲方交涉，而是會(huì)同中國(guó)外交部工作組一起與菲方會(huì)談，也就是說(shuō)港方政府人員是作為中國(guó)外交使團(tuán)的一部分參加工作的，完全合乎第150條的規(guī)定。此后，菲方對(duì)基本法和“一國(guó)兩制”也表示了尊重和理解。雖然人質(zhì)并非都是中國(guó)籍公民，但基于香港是中國(guó)一部分的事實(shí)，又此事件“同香港特別行政區(qū)直接有關(guān)”，所以菲方承認(rèn)中方合法的談判地位，對(duì)中方的要求也給予積極配合。但在這個(gè)過(guò)程中，有香港立法會(huì)議員提出動(dòng)議，要求特區(qū)政府積極爭(zhēng)取直接參與有關(guān)徹查行動(dòng)。筆者認(rèn)為，這不僅破壞了中央的外交主導(dǎo)權(quán)，而且侵犯了菲國(guó)的刑事司法主權(quán)。不出所料，幾天后香港警察赴菲調(diào)查取證活動(dòng)受到了菲方的阻止，這就反映了菲方的戒備心理?？墒?，此番取證是為香港死因裁判庭斷定人質(zhì)死因服務(wù)的，并且香港與菲律賓于2001年簽訂過(guò)司法協(xié)助協(xié)議，港警并非在菲國(guó)領(lǐng)土行使刑事司法權(quán)，因此在中國(guó)政府的協(xié)助下，港方最終獲得了調(diào)查資格。

如果完整地看菲律賓人質(zhì)事件，我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)，香港在處理事件的過(guò)程中，并未出現(xiàn)某些媒體和個(gè)人所說(shuō)的香港外交局限與國(guó)際空間狹小的問(wèn)題。香港在政治領(lǐng)域以外的對(duì)外交往具有極大的自主性，但一旦涉及主權(quán)問(wèn)題，就必須在中央的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)助下行動(dòng)，這并不是中央力圖限制香港的高度自治權(quán)，而是其他國(guó)家保護(hù)自身主權(quán)的本能使然。而且以一個(gè)強(qiáng)大的祖國(guó)作支撐，香港才能走得更遠(yuǎn)。如果沒(méi)有中央政府的嚴(yán)正交涉，菲律賓總統(tǒng)就可能不會(huì)向香港人道歉并向曾特首回復(fù)電話。如果沒(méi)有中國(guó)外交部的斡旋，港警也可能難以順利地進(jìn)入菲領(lǐng)土取證。如果沒(méi)有中國(guó)政府的強(qiáng)烈敦促，菲律賓能在很短的時(shí)間內(nèi)給中方和港府提交調(diào)查報(bào)告嗎？我們還發(fā)現(xiàn)，中方對(duì)菲方調(diào)查報(bào)告中存在的護(hù)短行為給予了批評(píng)，并拒絕菲律賓副總統(tǒng)來(lái)華訪問(wèn)，李克強(qiáng)副總理也推遲了赴菲訪問(wèn)。這就是國(guó)家力量的體現(xiàn)，反證了“弱國(guó)無(wú)外交”的道理。我們還注意到，媒體曝出人質(zhì)事件發(fā)生時(shí)馬尼拉正副市長(zhǎng)離開指揮崗位吃飯喝咖啡的新聞；又有消息稱，香港調(diào)查人員發(fā)現(xiàn)個(gè)別人質(zhì)的死亡可能系菲方警察槍彈擊中造成。如果情況屬實(shí)，香港受傷人質(zhì)及遇難者家屬可以依據(jù)有關(guān)證據(jù)向菲律賓司法機(jī)關(guān)提起訴訟，若菲律賓司法機(jī)關(guān)不予追究或枉法裁判，則中國(guó)政府完全可以進(jìn)行國(guó)際法上的外交保護(hù)，這將是又一次國(guó)家實(shí)力的展現(xiàn)。筆者認(rèn)為，香港獨(dú)立自主地進(jìn)行對(duì)外交往的愿望，中央政府務(wù)必要尊重，但這不是港人的終極目的，切實(shí)維護(hù)他們?cè)诤Ｍ獾睦娌攀瞧湔嬲母ｌ怼?/p>

注：

1《菲總統(tǒng)指曾蔭權(quán)致電不當(dāng)稱接港府信件感到被冒犯》，人民網(wǎng)，2010年10月20日訪問(wèn)。

2持支持觀點(diǎn)的主要有沈旭暉：《解構(gòu)香港次主權(quán)——從曾蔭權(quán)致電菲律賓總統(tǒng)談起》，香港《明報(bào)》2010年8月27日；湯姆·米切爾、羅爾·蘭丁金：《馬尼拉悲劇凸顯香港外交局限》，英國(guó)《金融時(shí)報(bào)》2010年8月27日；佚名：《香港特首絕對(duì)有資格打電話給菲律賓總統(tǒng)》，天涯社區(qū)，2010年10月20日訪問(wèn)。持反對(duì)觀點(diǎn)的主要有劉迺強(qiáng)：《香港沒(méi)有“次主權(quán)”》，作者博客，2010年10月20日訪問(wèn)；看遍吳鉤：《香港應(yīng)該在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中學(xué)會(huì)自我認(rèn)知》，新浪博客，2010年10月20日訪問(wèn)；香港著名新聞評(píng)論員阮次山在一檔電視節(jié)目中也表達(dá)了相似的觀點(diǎn)。

3領(lǐng)事保護(hù)是指當(dāng)某國(guó)公民、法人的正當(dāng)權(quán)益在接受國(guó)受到侵害時(shí)，某國(guó)駐外使、領(lǐng)館依據(jù)包括國(guó)際公約在內(nèi)的國(guó)際法的各項(xiàng)原則、雙邊條約或協(xié)定以及某國(guó)和駐在國(guó)的有關(guān)法律，通過(guò)外交途徑，反映有關(guān)要求，敦促駐在國(guó)有關(guān)當(dāng)局公正、合法、友好、妥善地處理。

42010年9月1日，外交部駐香港特派員公署公布了《特派員公署處置港人在菲遭劫持事件的有關(guān)情況》，其中詳細(xì)介紹了中方外交機(jī)構(gòu)與香港政府在事發(fā)當(dāng)天的工作情況。

5王振民：《中央與特別行政區(qū)關(guān)系——一種法治結(jié)構(gòu)的解析》，清華大學(xué)出版社2002年版，第166頁(yè)。

6[德]豪爾勒曼：《香港的回歸及其新憲法》，轉(zhuǎn)引自葛勇平：《香港國(guó)際法主體地位及其締約權(quán)限的理論與實(shí)踐》，《比較法研究》2007年第5期。

7參見(jiàn)朱國(guó)斌：《“復(fù)合制”：具有中國(guó)特色的新型國(guó)家結(jié)構(gòu)形式》，《紫荊》2005年第10期。

8“外交”詞條，《辭?！罚s印本），上海辭書出版社2009年版，第1923頁(yè)。

9王虎華：《試論香港的國(guó)際法地位》，載丁偉、朱欖葉主編：《當(dāng)代國(guó)際法學(xué)理論與實(shí)踐研究文集·國(guó)際公法卷》，中國(guó)法制出版社2002年版。

（責(zé)任編輯：鄭平）

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1005-9512（2010）12-0089-10

姚魏，上海社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所助理研究員，華東政法大學(xué)博士研究生。