張曉明，陳靜

（1.北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京市 100044；2.中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院，北京市 100872）

美國(guó)金融監(jiān)管改革的新方向

張曉明1，陳靜2

（1.北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京市 100044；2.中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院，北京市 100872）

美國(guó)金融監(jiān)管缺失被認(rèn)為是導(dǎo)致次貸危機(jī)發(fā)生的主要原因之一，為擺脫次貸危機(jī)影響，重塑人們對(duì)美國(guó)金融體系的信心，美國(guó)政府于2009年6月17日發(fā)布了《金融監(jiān)管改革：新基礎(chǔ)》的白皮書(shū)，經(jīng)數(shù)次修改后，最終于2010年7月15日通過(guò)。新改革方案在監(jiān)管廣度和力度上取得了重大突破，不僅在美國(guó)金融史上具有里程碑意義，也必將對(duì)全球金融監(jiān)管架構(gòu)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。改革方案針對(duì)當(dāng)前美國(guó)金融監(jiān)管體系的弊端，從機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)、消費(fèi)者和投資者權(quán)益保護(hù)、政府及國(guó)際合作等多個(gè)角度，對(duì)美國(guó)金融監(jiān)管體系作出了全面徹底的改革安排，在穩(wěn)定金融市場(chǎng)、恢復(fù)投資者和消費(fèi)者信心、降低監(jiān)管成本和提高監(jiān)管效率、強(qiáng)化金融監(jiān)管國(guó)際合作等方面起到了積極的作用，對(duì)未來(lái)中國(guó)金融監(jiān)管體制改革也提供了一些有益的啟示：我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管部門(mén)的協(xié)作與信息共享，逐步過(guò)渡到“大一統(tǒng)”的監(jiān)管模式；注重金融投資者和消費(fèi)者保護(hù)；尋求政府監(jiān)管與金融創(chuàng)新之間的平衡點(diǎn)。

金融監(jiān)管改革；系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)；監(jiān)管效率

一、引言

次貸危機(jī)是美國(guó)自經(jīng)濟(jì)大蕭條以來(lái)面臨的最為嚴(yán)重的金融危機(jī)，美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)前主席格林斯潘也感嘆此次危機(jī)的嚴(yán)重程度是百年一遇。對(duì)于此次危機(jī)的爆發(fā)，美國(guó)金融監(jiān)管體系存在的缺陷以及改革滯后負(fù)有不可推卸的責(zé)任。次貸危機(jī)的爆發(fā)促使美國(guó)政府反思當(dāng)前金融監(jiān)管體系的弊端，并將美國(guó)金融監(jiān)管體系的全面改革提上日程。2008年3月，美國(guó)政府在小布什執(zhí)政期間發(fā)布了《現(xiàn)代化金融監(jiān)管架構(gòu)藍(lán)皮書(shū)》。時(shí)隔一年，美國(guó)政府在奧巴馬執(zhí)政期間于2009年6月17日發(fā)布了《金融監(jiān)管改革：新基礎(chǔ)》（Financial Regulatory Reform：A New Foundation）的白皮書(shū)，試圖從更具體、更深入、更具有創(chuàng)新性的角度重建美國(guó)金融監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管過(guò)程的簡(jiǎn)化和高效，有效保護(hù)投資者和消費(fèi)者權(quán)益，使監(jiān)管體系與金融市場(chǎng)變化時(shí)刻保持一致，恢復(fù)美國(guó)金融體系的活力。新改革方案一經(jīng)推出就成為美國(guó)各界關(guān)注和評(píng)論的焦點(diǎn)，后經(jīng)多次修改，最終于2010年7月15日美國(guó)參議院和眾議院投票通過(guò)了自20世紀(jì)30年代經(jīng)濟(jì)大蕭條以來(lái)改革力度最大、最徹底的新金融監(jiān)管改革方案。這意味著美國(guó)金融服務(wù)業(yè)將發(fā)生根本性的改變，更預(yù)示著美國(guó)企業(yè)和消費(fèi)者對(duì)待金融產(chǎn)品的方式將產(chǎn)生重大變化。

美國(guó)擁有世界上最為復(fù)雜的金融監(jiān)管體系，很多學(xué)者將之概括為“雙重多頭”模式，也有的稱之為“傘狀”模式，這種特殊模式是在美國(guó)歷史演進(jìn)、文化習(xí)俗、法律制度等多重因素影響下逐步形成的。具體來(lái)看，一方面，美國(guó)聯(lián)邦政府和州政府共同監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)，即聯(lián)邦政府監(jiān)管在聯(lián)邦注冊(cè)的金融機(jī)構(gòu)，而州政府監(jiān)管在本州注冊(cè)的金融機(jī)構(gòu)。另一方面，多個(gè)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同履行分業(yè)監(jiān)管的職責(zé)，聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)（FED）、貨幣監(jiān)理署（OCC）、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC）、證券交易委員會(huì)（SEC）以及各州的監(jiān)管機(jī)構(gòu)等共同實(shí)施對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，形成了相互制約、相互競(jìng)爭(zhēng)的監(jiān)管格局。該監(jiān)管模式可在一定程度上避免監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)力的過(guò)度集中，提高監(jiān)管效率，并曾一度促進(jìn)了美國(guó)金融市場(chǎng)的快速發(fā)展。然而，隨著金融創(chuàng)新的層出不窮和金融控股公司的發(fā)展壯大，美國(guó)傳統(tǒng)的多重分業(yè)監(jiān)管模式已經(jīng)逐漸滯后于金融市場(chǎng)的快速發(fā)展，日益顯現(xiàn)出問(wèn)題和缺陷。首先，分業(yè)監(jiān)管導(dǎo)致沒(méi)有一個(gè)監(jiān)管部門(mén)擁有足夠的信息和權(quán)威來(lái)對(duì)整個(gè)金融市場(chǎng)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)防和控制，也很難識(shí)別和度量大型金融機(jī)構(gòu)倒閉可能帶來(lái)的金融體系不穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)。其次，由于金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)眾多、監(jiān)管權(quán)限重疊、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一致以及監(jiān)管部門(mén)間缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制等原因，監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的摩擦?xí)r有發(fā)生，監(jiān)管真空區(qū)時(shí)有存在，這些監(jiān)管漏洞經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)積聚，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致危機(jī)的發(fā)生。對(duì)此美國(guó)政府下決心從根本上改變現(xiàn)行金融監(jiān)管體系，新金融監(jiān)管改革方案恰恰體現(xiàn)了這一目標(biāo)。最終通過(guò)的美國(guó)金融監(jiān)管改革方案為《華爾街金融改革和消費(fèi)者保護(hù)法案》，共2300頁(yè)，主要從五個(gè)方面刻畫(huà)了美國(guó)金融監(jiān)管體系改革的框架，本文將著重介紹改革方案的主體內(nèi)容與核心思想，并對(duì)改革方案利弊進(jìn)行評(píng)述，以期對(duì)中國(guó)金融監(jiān)管改革提供可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

二、改革方案的主體內(nèi)容

針對(duì)當(dāng)前美國(guó)金融監(jiān)管體系存在的弊端，改革方案系統(tǒng)提出了五個(gè)方面的改革措施，從機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、政府與國(guó)際合作等多個(gè)角度，對(duì)美國(guó)金融監(jiān)管體系作出了全面徹底的改革安排。該方案以金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范為核心，強(qiáng)調(diào)保護(hù)金融投資者和消費(fèi)者權(quán)益，并將場(chǎng)外衍生產(chǎn)品市場(chǎng)完全納入監(jiān)管范疇，同時(shí)完善了金融市場(chǎng)信息共享機(jī)制、監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的協(xié)作機(jī)制以及國(guó)際監(jiān)管的合作機(jī)制，以期重塑美國(guó)金融體系。

1.加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。金融機(jī)構(gòu)是金融市場(chǎng)重要的組成部分，金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)狀況直接影響著金融市場(chǎng)功能的發(fā)揮。次貸危機(jī)發(fā)生后，美國(guó)金融機(jī)構(gòu)接連倒閉，而其中一些大型、舉足輕重金融機(jī)構(gòu)的倒閉對(duì)整個(gè)金融體系的穩(wěn)定造成了無(wú)法想象的沖擊，甚至對(duì)其他國(guó)家金融體系的穩(wěn)定也造成了不利的影響。這些狀況表明，以往的美國(guó)金融監(jiān)管機(jī)制僅僅強(qiáng)調(diào)對(duì)單個(gè)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，而忽視了金融機(jī)構(gòu)之間的共生性和關(guān)聯(lián)性，缺乏控制系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的有效措施，凸顯了美國(guó)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管方面的缺失。為此，改革方案建議：

第一，建立金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會(huì)，識(shí)別新出現(xiàn)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)并促進(jìn)一體化的監(jiān)管合作。該委員會(huì)的職責(zé)主要是提供信息共享與協(xié)作，鑒別系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，為美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)（以下簡(jiǎn)稱美聯(lián)儲(chǔ)）提供可以參考的意見(jiàn)，為監(jiān)管者之間提供糾紛解決場(chǎng)所。該委員會(huì)的主席是美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)，聘請(qǐng)全職專家，并通過(guò)法律授權(quán)該委員會(huì)具備能夠從任何金融機(jī)構(gòu)收集信息和向其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)出危機(jī)警告并得到答復(fù)的權(quán)力。

第二，實(shí)行“沃爾克法則”。“沃爾克法則”是該法案最引人注目之處，它要求監(jiān)管者對(duì)銀行及其附屬機(jī)構(gòu)、控股公司實(shí)施監(jiān)管，禁止其開(kāi)展自營(yíng)交易、投資和設(shè)立對(duì)沖基金及私人股權(quán)基金，并限制銀行及其附屬機(jī)構(gòu)與對(duì)沖基金和私人股權(quán)基金之間的業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)。受美聯(lián)儲(chǔ)監(jiān)管的非銀行金融機(jī)構(gòu)在自營(yíng)交易、對(duì)沖基金和私人股權(quán)基金方面的投資也受到限制。同時(shí)，在最后版本中，“沃爾克法則”也設(shè)置了一個(gè)例外條款：在應(yīng)投資者要求并采取“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”方式下，銀行可以對(duì)對(duì)沖基金進(jìn)行少量的投資，但投資金額不得超過(guò)一級(jí)資本的3%。

第三，強(qiáng)化美聯(lián)儲(chǔ)的監(jiān)管權(quán)力。授權(quán)美聯(lián)儲(chǔ)監(jiān)督所有可能對(duì)金融穩(wěn)定構(gòu)成危脅的金融機(jī)構(gòu)，建議取消證券交易委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱證交會(huì)）的統(tǒng)一監(jiān)管權(quán)，對(duì)金融控股公司和投資銀行的全面監(jiān)管權(quán)由美聯(lián)儲(chǔ)來(lái)執(zhí)行。這樣美聯(lián)儲(chǔ)就成為了金融監(jiān)管的“最高統(tǒng)帥”，可以更好地防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。證交會(huì)則應(yīng)加強(qiáng)其對(duì)貨幣共同基金的監(jiān)管，降低貨幣共同基金在危機(jī)中的傳染性。

第四，建立新的全國(guó)性銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)，監(jiān)管全部的聯(lián)邦特許銀行。之前的多重監(jiān)管體系并沒(méi)有起到很好的作用，反而在交叉重疊監(jiān)管中出現(xiàn)了一些漏洞，因此建議成立單一的銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)，致力于謹(jǐn)慎監(jiān)管所有銀行。

第五，提高金融機(jī)構(gòu)的資本金要求和其他謹(jǐn)慎標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)大型、關(guān)聯(lián)性強(qiáng)的金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)更高，主要通過(guò)提高資本金水平、流動(dòng)性水平、信息披露標(biāo)準(zhǔn)以及進(jìn)行全面金融風(fēng)險(xiǎn)管理、限制其非金融業(yè)務(wù)等手段來(lái)推動(dòng)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的提高。

第六，要求對(duì)沖基金和其他私募基金顧問(wèn)在證交會(huì)登記注冊(cè)。新方案認(rèn)為，對(duì)沖基金是系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的另外一個(gè)締造者，因此要求對(duì)沖基金將相關(guān)信息向監(jiān)管機(jī)構(gòu)匯報(bào)，由證交會(huì)評(píng)估對(duì)沖基金是否對(duì)金融體系穩(wěn)定性構(gòu)成威脅。

此外，新方案還強(qiáng)調(diào)對(duì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)監(jiān)管。保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定中起著重要的作用。此次金融危機(jī)暴露出了政府保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管方面的缺失，對(duì)此，新方案建議在財(cái)政部下面設(shè)立聯(lián)邦保險(xiǎn)辦公室來(lái)加強(qiáng)對(duì)保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管，聯(lián)邦保險(xiǎn)辦公室的職能主要是收集信息、培養(yǎng)專家與加強(qiáng)國(guó)際間協(xié)作。簡(jiǎn)而言之，就是通過(guò)建立新的金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管體系，達(dá)到將金融機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)的破壞成本內(nèi)部化、提高金融風(fēng)險(xiǎn)管理水平與監(jiān)管效率的目標(biāo)。

2.建立對(duì)金融市場(chǎng)的全方位監(jiān)管機(jī)制。金融市場(chǎng)是充滿信息的市場(chǎng)，信息經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，信息不對(duì)稱會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效率的嚴(yán)重降低。金融產(chǎn)品的不斷創(chuàng)新使金融市場(chǎng)信息不對(duì)稱問(wèn)題更加嚴(yán)重。金融創(chuàng)新產(chǎn)品在產(chǎn)生收益時(shí)，經(jīng)常以不透明或復(fù)雜的方式積聚風(fēng)險(xiǎn)，并沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的適度分散，尤其是資產(chǎn)證券化的發(fā)展打破了傳統(tǒng)的借貸關(guān)系，使貸款風(fēng)險(xiǎn)數(shù)倍甚至數(shù)十倍地放大至整個(gè)金融市場(chǎng)。此外，投資者在選擇金融產(chǎn)品時(shí)主要依靠信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行投資，而評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)往往很難及時(shí)準(zhǔn)確地揭示出產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)。

為提高金融市場(chǎng)的信息透明度，強(qiáng)化金融市場(chǎng)監(jiān)管，新方案建議：首先，提高資產(chǎn)證券化的透明度和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，要求信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)在評(píng)級(jí)過(guò)程中加強(qiáng)信息披露，并在證交會(huì)下面設(shè)立專門(mén)的評(píng)級(jí)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。要求貸款證券化的貸款銀行和發(fā)行人保留一部分權(quán)益資金，以促使他們重視其資產(chǎn)證券化的質(zhì)量，降低風(fēng)險(xiǎn)。其次，監(jiān)管所有的場(chǎng)外衍生產(chǎn)品。對(duì)衍生金融工具進(jìn)行監(jiān)管的目的在于，防止衍生金融工具對(duì)金融市場(chǎng)穩(wěn)定造成威脅，提高衍生品市場(chǎng)的透明度和效率，防范市場(chǎng)操縱、欺騙和權(quán)力濫用。再次，協(xié)調(diào)期貨市場(chǎng)和證券市場(chǎng)的監(jiān)管規(guī)則，兩個(gè)市場(chǎng)的監(jiān)管規(guī)則長(zhǎng)期以來(lái)一直存在差別，而金融衍生產(chǎn)品的發(fā)展導(dǎo)致兩者之間的差別日益擴(kuò)大，有必要找出法規(guī)的不協(xié)調(diào)之處，完善相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)投資者保護(hù)。最后，授權(quán)美聯(lián)儲(chǔ)監(jiān)管支付、清算和結(jié)算系統(tǒng)。風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要決定因素就是銀行與非銀行金融機(jī)構(gòu)之間的交易和結(jié)算體系安排，若安排適當(dāng)，有助于防止金融危機(jī)的發(fā)生，若安排不當(dāng)，則會(huì)增加危機(jī)的傳染性。

3.保護(hù)消費(fèi)者和投資者權(quán)益免受侵害。消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)是此次金融監(jiān)管改革的一大核心。次貸危機(jī)的發(fā)生使得消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)問(wèn)題成為輿論焦點(diǎn)，人們認(rèn)為現(xiàn)有消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的相關(guān)法規(guī)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于金融市場(chǎng)發(fā)展的速度，因此迫切需要進(jìn)行深層次的改革。為此，新方案提出在美聯(lián)儲(chǔ)下面設(shè)立新的消費(fèi)者金融保護(hù)局（Consumer Financial Protection Agency，CFPA），對(duì)提供信用卡、抵押貸款和其他貸款等金融產(chǎn)品及服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管，其職能主要是保護(hù)消費(fèi)者免受不公正和欺騙性交易的侵害。獨(dú)立的消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)有利于恢復(fù)消費(fèi)者信心，有利于政策制定者維持監(jiān)管的穩(wěn)定性，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期增長(zhǎng)。此外，新方案還要求加強(qiáng)機(jī)構(gòu)的信息披露，讓消費(fèi)者明白其消費(fèi)產(chǎn)品的成本、風(fēng)險(xiǎn)、利益等；簡(jiǎn)化金融產(chǎn)品，因?yàn)榧词剐畔⑼该鞫忍岣吡耍绻鹑诋a(chǎn)品過(guò)于復(fù)雜，也容易使消費(fèi)者作出錯(cuò)誤的決定，在法規(guī)制定方面可以偏向于簡(jiǎn)單的金融產(chǎn)品，限制復(fù)雜的金融產(chǎn)品；增強(qiáng)市場(chǎng)的公正性，授權(quán)金融消費(fèi)者保護(hù)局監(jiān)管不公正、欺詐性和權(quán)力濫用行為，授予其仲裁權(quán)力。

在投資者保護(hù)方面，新方案強(qiáng)調(diào)給予證交會(huì)更大的權(quán)力來(lái)提升與投資者相關(guān)的透明度、信息披露制度和市場(chǎng)的公正性，如規(guī)定交易商、咨詢商和金融機(jī)構(gòu)所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。證交會(huì)有權(quán)對(duì)金融產(chǎn)品提供者要求更高的標(biāo)準(zhǔn)，如規(guī)定金融產(chǎn)品提供者的誠(chéng)信義務(wù)和違反義務(wù)的責(zé)任，規(guī)定提供建議和咨詢是咨詢商應(yīng)該注意的義務(wù)和責(zé)任以及對(duì)一些合同條款作出強(qiáng)制性規(guī)定等。

4.為政府提供應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的工具。經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)，陷入困境的金融機(jī)構(gòu)很難從外部獲得足夠的私人資本，因此對(duì)于那些大型且關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)的金融機(jī)構(gòu)來(lái)講，它們要么從政府那里獲得資金，要么破產(chǎn)，但無(wú)論哪種方法對(duì)納稅人來(lái)講都是不公平的。為此，政府需要應(yīng)對(duì)危機(jī)的工具，以便在危機(jī)發(fā)生時(shí)，政府不會(huì)在緊急救援和金融崩潰之間被動(dòng)地作出選擇。當(dāng)前美國(guó)政府在拯救貝爾斯登、雷曼兄弟、美國(guó)國(guó)際集團(tuán)（American International Group，AIG）等陷入困境的金融機(jī)構(gòu)時(shí)，缺乏一套法定的框架機(jī)制，導(dǎo)致政府在拯救金融機(jī)構(gòu)時(shí)只能采取向美聯(lián)儲(chǔ)借款的手段，而這種手段的作用非常有限。為此，新方案建議創(chuàng)立新的解決機(jī)制來(lái)處理金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)失敗的風(fēng)險(xiǎn)，必須確保政府有應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的工具。這個(gè)機(jī)制可稱為“系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)例外”機(jī)制，其中包含現(xiàn)有的美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)公司，并且該機(jī)制運(yùn)作方式與美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)公司相似，只不過(guò)需要嚴(yán)格的政府控制。該機(jī)制可由美聯(lián)儲(chǔ)和財(cái)政部來(lái)主導(dǎo)，特殊情況下也可由證監(jiān)會(huì)或商品期貨委員會(huì)來(lái)主導(dǎo)。此外，新方案建議修訂美聯(lián)儲(chǔ)在緊急情況下的借款權(quán)限，要求美聯(lián)儲(chǔ)在緊急情況下向金融機(jī)構(gòu)提供資金援助時(shí)需獲得財(cái)政部授權(quán)許可。

5.提高國(guó)際監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)國(guó)際合作。隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展，金融危機(jī)在國(guó)際間的傳播已經(jīng)變得越來(lái)越容易。如果全球缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，那么受利益驅(qū)動(dòng)，監(jiān)管嚴(yán)格的國(guó)家其金融機(jī)構(gòu)就會(huì)把業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)移到監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)較低的國(guó)家或地區(qū)，從而導(dǎo)致全球金融體系系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。新方案期望加強(qiáng)監(jiān)管方面的國(guó)際合作，努力在四個(gè)方面達(dá)成一致，即資本金標(biāo)準(zhǔn)、全球金融市場(chǎng)監(jiān)管、跨國(guó)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管、危機(jī)防范和管理。在資本金標(biāo)準(zhǔn)方面，新方案建議巴塞爾委員會(huì)繼續(xù)修改和提高《新巴塞爾協(xié)議》中關(guān)于交易賬戶和證券化產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重的規(guī)定，同時(shí)提高資本金的比例、質(zhì)量與國(guó)際一致性，并運(yùn)用簡(jiǎn)便、透明、非模型化的方法來(lái)衡量杠桿作用。在全球金融市場(chǎng)監(jiān)管方面，新方案建議20國(guó)集團(tuán)（一個(gè)國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作論壇，以下簡(jiǎn)稱G20）領(lǐng)導(dǎo)人一致同意提高監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，并制定對(duì)場(chǎng)外金融衍生產(chǎn)品的監(jiān)管規(guī)則。要對(duì)活躍的跨國(guó)企業(yè)進(jìn)行合作監(jiān)管，金融危機(jī)告訴我們，需要一種機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)信息共享與跨國(guó)金融監(jiān)管的協(xié)作，建議由金融穩(wěn)定委員會(huì)和G20委員會(huì)加強(qiáng)國(guó)際監(jiān)管合作的機(jī)制設(shè)計(jì)。在改革危機(jī)預(yù)防機(jī)制、危機(jī)管理權(quán)限和管理程序方面，逐步實(shí)現(xiàn)各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的信息共享與協(xié)作，提高應(yīng)對(duì)危機(jī)的效率。

三、對(duì)改革方案的評(píng)價(jià)

美國(guó)新金融監(jiān)管改革方案引起了理論界和實(shí)務(wù)界的廣泛關(guān)注，部分學(xué)者認(rèn)為該方案在穩(wěn)定金融市場(chǎng)、恢復(fù)投資者和消費(fèi)者信心方面起到了積極的作用，但由于涉及諸多部門(mén)利益，該版本經(jīng)數(shù)次博弈后，仍然遺留了一些未解的難題。確定的是，新方案在監(jiān)管廣度和力度上取得了重大突破，在美國(guó)金融史上具有里程碑意義，并將對(duì)全球金融監(jiān)管架構(gòu)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

第一，有利于美國(guó)金融市場(chǎng)的穩(wěn)定。美國(guó)金融監(jiān)管體系的缺陷之一在于，沒(méi)有一個(gè)監(jiān)管者能夠從整個(gè)金融系統(tǒng)的角度來(lái)監(jiān)管和控制風(fēng)險(xiǎn)，因此新方案提出要強(qiáng)化美聯(lián)儲(chǔ)權(quán)力，并成立一個(gè)金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會(huì)來(lái)共同防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，政府要加強(qiáng)對(duì)場(chǎng)外衍生品市場(chǎng)的監(jiān)管，以提高該市場(chǎng)的透明度，“陽(yáng)光是最好的防腐劑，電燈是最好的警察”，市場(chǎng)透明度的提高將更有利于金融市場(chǎng)的穩(wěn)定運(yùn)行。

第二，有利于恢復(fù)投資者和消費(fèi)者對(duì)美國(guó)金融市場(chǎng)的信心。新方案更加注重投資者和金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)。在法和金融領(lǐng)域，拉波塔、洛配茲·西拉內(nèi)斯、安德烈·施萊弗和羅伯特·維什尼四位學(xué)者（簡(jiǎn)稱LLSV）利用經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)證明，投資權(quán)益保護(hù)對(duì)金融市場(chǎng)發(fā)展具有積極的正向促進(jìn)作用。投資者保護(hù)是金融市場(chǎng)發(fā)展永恒的主題，因此加強(qiáng)對(duì)金融投資者和消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)，穩(wěn)定投資者和消費(fèi)者信心，有助于促進(jìn)金融市場(chǎng)的穩(wěn)定發(fā)展。

第三，有利于降低監(jiān)管成本和提高監(jiān)管效率。此次金融監(jiān)管體系改革努力減少監(jiān)管部門(mén)之間重疊交錯(cuò)的現(xiàn)象，將美聯(lián)儲(chǔ)打造成美國(guó)金融監(jiān)管體系的“神經(jīng)中樞”，增強(qiáng)相關(guān)部門(mén)的協(xié)作與信息共享，減少不必要的規(guī)則制定與實(shí)施成本，提高監(jiān)管效率。

第四，體現(xiàn)了金融監(jiān)管改革的創(chuàng)新性。此次美國(guó)金融監(jiān)管改革在自由市場(chǎng)與政府干預(yù)之間尋找適當(dāng)?shù)钠胶恻c(diǎn)，金融市場(chǎng)上過(guò)度的自由化將導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的不斷積聚、擴(kuò)大，而政府干預(yù)過(guò)多則會(huì)抑制市場(chǎng)的創(chuàng)新和競(jìng)爭(zhēng)性。新方案雖然強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防和控制，但仍然把市場(chǎng)微觀參與者的利益放在首位，在監(jiān)管方式上強(qiáng)調(diào)的是彌補(bǔ)真空區(qū)域、注重監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合作與信息共享，試圖將大型金融機(jī)構(gòu)倒閉對(duì)社會(huì)造成的危害和成本內(nèi)部化。

第五，強(qiáng)化了金融監(jiān)管的國(guó)際合作。美國(guó)次貸危機(jī)向全球性金融危機(jī)的演變充分表明，在經(jīng)濟(jì)全球化的今天，金融危機(jī)很容易在全球范圍內(nèi)傳播，傳統(tǒng)的各國(guó)獨(dú)立的監(jiān)管模式并不能有效預(yù)防危機(jī)的傳播?！扒敉嚼Ь场备嬖V我們，個(gè)體理性可能導(dǎo)致集體的非理性，加強(qiáng)金融監(jiān)管的國(guó)際合作勢(shì)在必行。值得慶幸的是，作為世界金融頭號(hào)大國(guó)的美國(guó)在其金融監(jiān)管改革方案中提出了相關(guān)的具體實(shí)施方案。

當(dāng)然，任何改革和創(chuàng)新都免不了受到一些質(zhì)疑和批評(píng)。首先是對(duì)美聯(lián)儲(chǔ)擴(kuò)權(quán)的擔(dān)憂，有的學(xué)者認(rèn)為擴(kuò)大美聯(lián)儲(chǔ)的監(jiān)管權(quán)力，使之成為超級(jí)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)可能會(huì)影響到美聯(lián)儲(chǔ)的獨(dú)立地位或與美聯(lián)儲(chǔ)獨(dú)立貨幣政策的實(shí)施相沖突；其次，新金融監(jiān)管改革方案要求提高資本金和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)對(duì)沖基金和衍生品交易進(jìn)行全面監(jiān)管，這可能會(huì)影響到金融機(jī)構(gòu)的贏利能力，損害金融集團(tuán)的利益，金融集團(tuán)出于自身利益考慮，很可能會(huì)阻撓該方案的實(shí)施；最后，新金融監(jiān)管改革方案過(guò)于強(qiáng)調(diào)大型金融機(jī)構(gòu)對(duì)金融市場(chǎng)穩(wěn)定的破壞作用，因此政府是不愿意看到大型金融機(jī)構(gòu)倒閉的，在這種情況下大型金融機(jī)構(gòu)更有可能忽視自身的風(fēng)險(xiǎn)管理，并導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)生不斷擴(kuò)大自身資產(chǎn)的沖動(dòng)。

四、對(duì)我國(guó)金融監(jiān)管的啟示

我國(guó)金融市場(chǎng)規(guī)模和運(yùn)行機(jī)制與美國(guó)相比存在相當(dāng)大的差別，雖然新改革方案在短期內(nèi)不會(huì)影響到當(dāng)前我國(guó)的金融監(jiān)管制度，但長(zhǎng)期來(lái)看，美國(guó)金融監(jiān)管改革的理念和措施由于其前瞻性，必然會(huì)帶動(dòng)世界金融監(jiān)管體系的變革，可對(duì)未來(lái)我國(guó)金融監(jiān)管體系改革提供一些有益的啟示。

首先，加強(qiáng)監(jiān)管部門(mén)的協(xié)作與信息共享，逐步過(guò)渡到“大一統(tǒng)”的監(jiān)管模式。我國(guó)的“一行三會(huì)”監(jiān)管模式對(duì)金融交叉領(lǐng)域考慮較少，監(jiān)管同樣存在真空區(qū)域，部門(mén)之間沒(méi)有形成規(guī)范的協(xié)作與信息共享機(jī)制。目前來(lái)看，我國(guó)的監(jiān)管機(jī)制基本上還能夠適應(yīng)我國(guó)金融市場(chǎng)的發(fā)展，但隨著金融創(chuàng)新的加速和金融控股公司的涌現(xiàn)，如果缺乏有效的統(tǒng)一與協(xié)作監(jiān)管，就會(huì)誘發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)并最終演變成金融危機(jī)。

其次，注重金融投資者和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)。投資者和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法律法規(guī)體系的缺失必然會(huì)導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)的權(quán)力濫用和欺詐，進(jìn)而損害投資者和消費(fèi)者的利益和信心，而如果投資者和消費(fèi)者對(duì)金融市場(chǎng)缺乏信心，必然會(huì)阻礙金融市場(chǎng)的快速發(fā)展。新方案所強(qiáng)調(diào)的加強(qiáng)投資者和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的條例很值得我們借鑒。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)在投資者和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方面做得很不夠，資本市場(chǎng)上侵害投資者權(quán)益的事件時(shí)有發(fā)生，大型金融機(jī)構(gòu)的霸王條款隨處可見(jiàn)，嚴(yán)重?fù)p害了投資者和消費(fèi)者利益。為此，我國(guó)一方面應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)的完善和制定，提高執(zhí)法效率；另一方面應(yīng)加強(qiáng)政府的監(jiān)管力度，提高金融市場(chǎng)的透明度，有效維護(hù)金融投資者和消費(fèi)者權(quán)益。

其三，尋求政府監(jiān)管與金融創(chuàng)新之間的平衡點(diǎn)。金融創(chuàng)新是一國(guó)金融市場(chǎng)發(fā)展的動(dòng)力，金融創(chuàng)新促進(jìn)金融的自由化，提高資源配置的效率。各國(guó)或多或少都在政策或法律上鼓勵(lì)創(chuàng)新，但金融創(chuàng)新在帶來(lái)收益的同時(shí)，也帶來(lái)了風(fēng)險(xiǎn)。此次美國(guó)次貸危機(jī)的爆發(fā)正是那些復(fù)雜的金融衍生工具惹的禍，因此需要政府對(duì)金融創(chuàng)新加以約束。需要注意的是，監(jiān)管過(guò)度也會(huì)損害創(chuàng)新的積極性，因此有必要在兩者之間找到合理的平衡點(diǎn)，對(duì)金融創(chuàng)新既要審慎監(jiān)管，又要適度鼓勵(lì)，以利于我國(guó)金融衍生品市場(chǎng)和整個(gè)金融體系的快速、穩(wěn)定、健康發(fā)展。

＊本文系北京交通大學(xué)人才科技項(xiàng)目“并購(gòu)重組在中國(guó)股票市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)功能研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2008RC056）的研究成果之一。

New Direction of American Financial Regulatory Reform

ZHANG Xiao-ming1and CHEN Jing2
（1.Beijing Jiaotong University，Beijing100044，China；2.Renmin University of China，Beijing100872，China）

Gaps in the supervision and regulation of financial firms in USA had been thought as one of the main reasons for subprime crisis.In order to reduce the economic damage of subprime crisis and restore confidence of the financial system,the government of USA release“Financial Regulatory Reform:A New Foundation”newly.This article introduces the main content of the act and analysis its merits and flaws,and tries to offer some useful reference for the financial supervision in China.

financial supervision reform；systemic risk；supervision effectiveness

F830.2

A

1007－8266（2010）10－0048－04

張曉明（1980-），女，遼寧省沈陽(yáng)市人，北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院金融系教師，南開(kāi)大學(xué)金融學(xué)博士，主要研究金融市場(chǎng)與監(jiān)管；陳靜（1979-），男，四川省峨眉山市人，中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院博士生，主要研究法和金融。

陳靜