肖 竹

(中國勞動關系學院 法學系,北京 100048)

廢除強迫勞動國際勞工標準與我國相關立法及實踐的比較研究＊

肖 竹

(中國勞動關系學院 法學系,北京 100048)

廢除強迫勞動是核心勞工標準內(nèi)容之一,以國際勞工標準為視角考察我國廢除強迫勞動制度及實踐并找出差異及其原因,是未來制度完善及工作發(fā)展的重要依據(jù)。

強迫勞動;國際勞工標準;比較研究

強迫勞動是指以任何懲罰相威脅,強迫任何人從事的非本人自愿的一切勞動或服務的行為。廢除強迫勞動既是保障基本人權的需要,也成為核心勞工標準內(nèi)容之一,主要體現(xiàn)為《強迫勞動公約》(第 29號公約)和《廢除強迫勞動公約》(第 105號公約)。我國是國際勞工組織 (InternationalLabour Organization, ILO)的會員國,至今已批準了 25個國際勞工公約,但只批準了四個核心公約,第 29號公約和第 105號公約均未被批準。雖然對國際勞工公約的批準與否由各會員國根據(jù)本國立法與實踐情況自主決定,但根據(jù)1998年 ILO大會通過的《關于工作中基本原則和權利宣言及其后續(xù)措施》,作為 ILO會員國,我國應尊重、促進和實現(xiàn)作為公約主題的“消除一切形式的強迫或強制勞動”這一基本原則。因此,有必要從國際勞工標準的視角來審視我國的廢除強迫勞動立法與實踐,以此作為制度完善的重要方向性指標,從而將我國勞動者權利保護工作推向深入。

一、廢除強迫勞動國際勞工標準的主要內(nèi)容

國際社會對廢除強迫勞動的規(guī)定體現(xiàn)于一系列的公約、條約和議定書當中,其中以 ILO通過的《強迫勞動公約》和《廢除強迫勞動公約》最為重要,這兩個公約不僅均擁有 170多個批準國,而且得到大多數(shù)國際社會立法的認可。

(一)《強迫勞動公約》的核心內(nèi)容

1930年第 14屆國際勞工組織大會通過了《強迫勞動公約》,該公約第 2條第 1款規(guī)定:“就本公約而言,‘強迫或強制勞動’ (forced or compulsory labor)一詞系指以任何懲罰相威脅,強迫任何人從事的非本人自愿的一切勞動或服務”。第 29號公約第一次對強迫勞動作出了明確的定義,直至現(xiàn)在仍為 ILO、國際社會及各國所引用。該定義指出強迫勞動具有兩個特征,即“使用強迫的手段”以及“勞動者的非自愿性”,強迫者客觀方面的“以任何懲罰相威脅的強迫”與被強迫者主觀方面的“非自愿”相結(jié)合,構成了強迫勞動的完整概念。

同時,第 29號公約還列出了不屬于強迫勞動的五項例外,包括“兵役例外”、“公民義務例外”、“服刑例外”、“緊急狀況例外”和“社區(qū)服務例外”,并對例外做了嚴格的限制以防止各國濫用。

(二)《廢除強迫勞動公約》的核心內(nèi)容

《廢除強迫勞動公約》于 1957年由第 40屆國際勞工組織大會通過,該公約僅有 10條,除第 1條對強迫或強制勞動加以規(guī)定外,其余九條都是關于公約的批準、退出、登記、續(xù)訂等程序事項的規(guī)定。該公約第 1條規(guī)定:“凡批準本公約的國際勞工組織會員國,承諾禁止強迫或強制勞動,并不以下列任何形式使用強迫或強制勞動:(a)作為一種政治強制或政治教育的手段,或者作為對持有或發(fā)表某些政治觀點或表現(xiàn)出同既定的政治、社會或經(jīng)濟制度對立的思想意識的人的一種懲罰;(b)作為動員和利用勞動力以發(fā)展經(jīng)濟的一種方法;(c)作為一種勞動紀律的措施; (d)作為對參加罷工的一種懲罰; (e)作為實行種族、社會、民族或宗教歧視的一種手段。”該公約從強迫或強制勞動的目的著手,概括性地劃定被禁止的強迫或強制勞動的范圍。而公約第 2條則要求,凡批準本公約的國際勞工組織會員國,應承諾采取有效措施保證立即完全廢除本公約第 1條所列舉的強迫或強制勞動,顯示了廢除一切強迫勞動的決心。

除上述兩項公約外,《公民權利和政治權利國際公約》、《世界人權宣言》、《經(jīng)濟、社會和文化權利國際公約》、《廢止奴隸制、奴隸販賣及類似奴隸制的制度與習俗的補充公約》等其他國際公約,以及 ILO的《就業(yè)政策公約》 (第 122號公約)、《土著和部落民族公約》 (第 169號公約)、《移民就業(yè)公約》(修訂)(第 97號公約)、《保護工資公約》(第 95號公約)等文件也從不同角度對廢除各種形式的強迫勞動及相關問題做出了規(guī)定。同時,根據(jù) ILO《關于工作中基本原則和權利宣言及其后續(xù)措施》的要求,國際勞工局局長分別于 2001年和 2005年作了《禁止強迫勞動》和《反強迫勞動全球聯(lián)盟》的報告,這兩項報告也是考察上述 ILO公約的實施及當今全球廢除強迫勞動實踐的重要文件。

二、中國的廢除強迫勞動制度

我國沒有關于強迫勞動的系統(tǒng)性立法,廢除強迫勞動的法律制度、規(guī)范分散于法律、行政法規(guī)以及司法解釋之中,其核心規(guī)范是《勞動法》第 32、96條,《勞動合同法》第 31、38、88條。上述條文規(guī)定,用人單位以暴力、威脅或者非法限制人身自由的手段強迫勞動的,勞動者可以隨時通知用人單位解除勞動合同,并應依法接受行政處罰;給勞動者造成損害的,應當承擔賠償責任。而《刑法》第 244條規(guī)定,用人單位違反勞動管理法規(guī),以限制人身自由方法強迫職工勞動,情節(jié)嚴重的,構成“強迫職工勞動罪”,對直接責任人員,處三年以下有期徒刑或者拘役,并處或者單處罰金。除此之外,我國其他涉及到強迫勞動的規(guī)定主要包括《刑法》的“強迫乞討罪”、“強迫賣淫罪”以及《婦女權益保障法》第 41條和《禁止使用童工規(guī)定》第 11條等。同時,在我國立法中還有一些法律法規(guī)所規(guī)定的違法犯罪行為,與實施強迫勞動的行為、手段、方式、條件等密切相關,例如全國人大常委會《關于嚴懲組織、運送他人偷越國 (邊)境犯罪的補充規(guī)定》、《關于嚴懲拐賣、綁架婦女、兒童的犯罪分子的決定》等。而近些年來國務院發(fā)布的若干有關減輕農(nóng)民負擔,特別是禁止強迫征用農(nóng)民勞力進行建設的通知也是我國廢除強迫勞動制度的重要組成部分,例如《中共中央、國務院關于切實做好減輕農(nóng)民負擔工作的決定》等。

三、以國際勞工標準考察中國的相關立法

(一)《勞動法》、《勞動合同法》與國際勞工標準

我國兩部重要的勞動法律對廢除強迫勞動的規(guī)定與國際勞工標準之間既存在相同之處,也有較大的差異。相同之處在于,我國法律規(guī)定的是比較典型的強迫勞動形式,不同之處則體現(xiàn)在以下三個方面。

1.從形式上看,總體而言,第 29、105號公約采用的是“概括加例外式”,即從概念上對強迫勞動予以界定并說明強迫勞動的形式,而對例外情形予以排除。相反,我國對強迫勞動的界定則采取 “限定性的列舉”,將“強迫勞動”限定為“用人單位以暴力、威脅或者非法限制人身自由的手段”實施的行為。因此,公約中規(guī)定的強迫勞動適用范圍廣、彈性強,可隨時代的發(fā)展不斷添入新的內(nèi)容而不影響其完整性;而我國則存在列舉是否能夠窮盡以及是否能涵蓋不斷出現(xiàn)的新情況等問題。

2.從內(nèi)容上看,公約確定的強迫勞動的主體、強迫形式和適用領域都具有廣泛性:自然人、法人、集體或組織乃至國家都可以成為強迫勞動的主體;主客觀相結(jié)合的構成要件能包含廣泛的強迫勞動形式;同時,第 105號公約對實施強迫勞動目的的 5類表述也極大地擴展了廢除強迫勞動的適用領域。而我國立法對強迫勞動的界定存在諸多限制:強迫主體宥于《勞動法》和《勞動合同法》的適用主體,主要是用人單位;強迫方式僅限于“暴力”、“威脅”和“非法限制人身自由”三種,并且不強調(diào)被強迫者主觀上的“非自愿”;①第29號公約的強迫勞動定義中之所以強調(diào)被強迫者的非自愿性,是因為單從客觀而言有些強迫行為并不突出,甚至十分隱蔽,難以分辨,所以必須輔以主觀因素加以判斷。適用領域限定于《勞動法》與《勞動合同法》的適用范圍,而使得農(nóng)民被迫的耕種勞動,被強迫賣淫者的勞動,基于政府的不公正命令而進行的勞動,家庭傭工在強迫下進行的勞動等無法構成勞動法意義上的強迫勞動而受其規(guī)范。

3.從層次上看,國際社會反強迫勞動的出發(fā)點是抽象個人,免于被強迫勞動是所有人的基本權利,是人權的一項重要內(nèi)容,其實質(zhì)是自由,即自由地選擇工作,在自由的環(huán)境下工作。而我國則站在勞動法的高度,從個別勞動者的勞動權保護角度確立強迫勞動認定標準,將免于強迫勞動作為勞動者的一項具體勞動權利。

(二)《刑法》與國際勞工標準

對比我國的勞動立法,《刑法》“強迫職工勞動罪”對“強迫勞動”的罪行界定更為嚴格:其一,犯罪主體僅僅是指“用人單位;其二,構成強迫勞動行為需要同時滿足“違反勞動管理法規(guī)”、“以限制人身自由的方法”、“以本單位職工為對象”與“情節(jié)嚴重”這四個條件。而犯該罪的,僅對直接責任人員處三年以下有期徒刑或者拘役,并處或者單處罰金。上述規(guī)定反映了對強迫勞動行為社會危害性的認識程度和刑罰嚴厲程度,但其是否能與我國強迫勞動的社會現(xiàn)實相適應,并有效的發(fā)揮其懲罰、控制、教育功能,值得我們反思。

(三)其他規(guī)范性文件與國際勞工標準

《禁止使用童工規(guī)定》、《切實做好減輕農(nóng)民負擔工作的決定》等其他規(guī)范性文件,都與廢除強迫勞動密切相關。這些規(guī)定,或者是對國際公約及報告中規(guī)定或討論的新型的、普遍性的強迫勞動形式進行的規(guī)范,例如強迫婦女賣淫、強迫兒童勞動、強制參與公共工程等;或者是對導致強迫勞動發(fā)生的原因行為、手段行為等違法、犯罪行為進行的規(guī)范,例如綁架、販賣人口、引誘負債、扣押身份證和其他有價值的個人財物等。上述規(guī)范性文件雖然沒有在立法及名稱上被冠以“廢除強迫勞動”的標簽,但也是我國廢除強迫勞動立法及實踐的重要組成部分。

四、以國際勞工標準審視中國的強迫勞動現(xiàn)象

除了我國勞動法與刑法規(guī)定的典型性強迫勞動外,還有其他一些強迫勞動形式并未被上述立法所涵蓋而缺乏應有的關注,或者其存在本身與國際勞工標準相沖突。因此,同樣需要以國際勞工標準來審視這些強迫勞動現(xiàn)象。

(一)對農(nóng)民工、家庭雇工、被拐 (販)賣人口的強迫勞動

農(nóng)民工是持有農(nóng)村戶口并在城市中工作的勞動者,他們的勞動條件和生活條件往往很差,面臨被強迫勞動的機率非常高。其中,最有典型性的是農(nóng)民工工資被惡性拖欠的情況,扣留或過度削減工資不僅可以限制勞動者的離職,還令雇主處于一種優(yōu)勢地位可以任意強迫勞動者勞動。

由于家庭雇工的工作主要是在私人家庭的范圍內(nèi),根據(jù)國際勞工組織的報告,其經(jīng)歷著與其他工人相比空前未有的易受傷害程度,當其涉及被限制離開雇主的家庭,或他 (她)的身份證被扣留的情況下,家務勞動可退化成強迫勞動。家庭雇工在我國已為數(shù)甚巨并呈低齡化趨勢,但由于其不屬于我國《勞動法》和《勞動合同法》的調(diào)整范圍,當強迫勞動情形發(fā)生時,就會出現(xiàn)法律調(diào)整的缺失。

而在人口販運的現(xiàn)象中,一個日益令人驚恐的問題就是強迫勞動。根據(jù)《禁止強迫勞動》的報告,跨國和跨洲被販賣,然后被迫從事包括血汗工廠勞動、家庭幫傭,甚至包括賣淫在內(nèi)的活動的人數(shù)出現(xiàn)爆炸,這往往是當代債務質(zhì)役的一個形式。而在中國,以強迫勞動、勞動剝削為目的的人口拐賣案件呈上升趨勢,這些案件以拐賣兒童強迫行乞、行竊,拐賣婦女強迫賣淫為普遍形式,也有農(nóng)村男性被黑中介拐賣成為“包身工”,山西黑磚窯事件即為典型案例。

(二)勞動教養(yǎng)、勞動改造中的強迫勞動

我國的勞動改造制度,特別是勞動教養(yǎng)制度與廢除強迫勞動的國際公約存在沖突,為國際社會詬病已久。勞動教養(yǎng)制度由于缺乏必要的透明的司法程序,而與第 29號公約以及《公民權利和政治權利國際公約》相違背。而勞動改造的問題在于,在由我國解放初期沿襲而來的監(jiān)獄體制下,監(jiān)獄職能和企業(yè)職能集于一身,監(jiān)獄生產(chǎn)成為監(jiān)獄工作的基本內(nèi)容之一,這就不符合第 29號公約“服刑例外”規(guī)定中要求服刑人“不得由私人、公司或社團雇傭或安置”的規(guī)定,因此就不能適用“服刑例外”的規(guī)定而有可能構成強迫勞動。對于上述問題,在 2008年全國監(jiān)獄體制改革工作會議上,司法部提出監(jiān)獄改革的重點是扭轉(zhuǎn)“監(jiān)獄辦企業(yè)、監(jiān)獄辦社會”的現(xiàn)行機制,這標志著我國政府在完善勞動改造問題上邁出了堅實的步伐。

五、對比結(jié)果的總結(jié)及原因分析

(一)差異總結(jié)

通過前文的分析,可大致總結(jié)出廢除強迫勞動國際勞工標準與我國相關制度與實踐的差異及沖突:(1)我國立法中明文規(guī)定的強迫勞動在主體、形式和適用范圍上具有狹窄性及不可延展性。(2)我國廢除強迫勞動立法具有非系統(tǒng)性、非全面性和分散性的特點;無法涵蓋對農(nóng)民工、家庭雇傭以及被拐 (販)賣人口等的強迫勞動行為的調(diào)整。(3)我國勞動教養(yǎng)制度以及勞動改造實踐與國際勞工標準存在一定的沖突和抵觸。

(二)原因分析

上述差異的存在,既有社會現(xiàn)狀及歷史原因,也有政治原因和法律原因,它們交織在一起共同影響了各國對強迫勞動標準的認識及立法。

1.強迫勞動產(chǎn)生的社會制度及現(xiàn)實的差異性

強迫勞動的發(fā)展歷史表明,不同特點、形式的強迫勞動與該地區(qū)的社會制度和現(xiàn)實有著極其密切的聯(lián)系。強迫勞動的痼疾可能是長久以來對某些種族和種姓少數(shù)群體歧視的結(jié)果,同時,強迫勞動與區(qū)域經(jīng)濟水平、政治現(xiàn)狀也存在緊密的相關性,例如在非洲因極端貧困、政治暴力以及治理與法制的崩潰而產(chǎn)生的大規(guī)模強迫勞動。

因此,廢除強迫勞動國際勞工標準及相關報告中所規(guī)范與強調(diào)的一些強迫勞動形式,例如大規(guī)模來源于極端貧困、種族歧視、等級制度、軍事強迫等的強迫勞動在我國立法上沒有得到體現(xiàn),其原因是在我國的經(jīng)濟、政治及社會條件下,這些強迫勞動并不存在,或者說只存在非常個別性的案例。我國的強迫勞動立法關注的更多是體現(xiàn)在勞資關系中的經(jīng)濟性的強迫勞動,這是對我國社會現(xiàn)實的客觀反映,也是由其導致的必然結(jié)果。

2.“強迫勞動”含義的模糊性、可延展性及形式的多樣性導致的立法的分散性

《強迫勞動公約》以特征性的描述來界定“強迫勞動”,不可避免地會產(chǎn)生理解上的模糊性和不確定性,特別是當用這一定義來判定存在于世界不同國家或地區(qū)的具有豐富形式的強迫勞動形式時,就體現(xiàn)得更為明顯。在實踐中,強迫勞動存在著傳統(tǒng)的、現(xiàn)代的以及國際化下的不同形態(tài),針對不同的強迫勞動形式,不同的國家通常都會根據(jù)本國不同的社會現(xiàn)實進行針對性的規(guī)范,而使得各國立法體系的多樣性及形式的分散性,成為廢除強迫勞動全球法律制度的重要特點,而我國的立法也同樣體現(xiàn)了這一特點。因此,針對強迫勞動如何建立全球性的普遍性概念,又允許各自國家因地制宜地制定立法,是國際勞工組織將面臨的重大挑戰(zhàn)。

3.我國對強迫勞動問題認識的歷史局限性及立法體現(xiàn)

從古至今,我國一直有以強迫勞動懲罰改造罪犯、進行基礎建設和發(fā)展經(jīng)濟的傳統(tǒng),而長期實行的計劃經(jīng)濟所要求的勞動力計劃管理體制本身就限制了人們選擇職業(yè)的自由,這樣的意識觀念在今天依然產(chǎn)生著影響。我國《憲法》規(guī)定公民有勞動的權利,還規(guī)定了勞動是公民的義務。對于將勞動同時規(guī)定為權利和義務,許多學者提出過異議,并就如何理解勞動義務的具體涵義提出了不同的意見。同時,《憲法》還規(guī)定勞動是一切有勞動能力的公民的光榮職責,在國家的大力倡導下,義務勞動在我國十分普遍。但在傳統(tǒng)勞動權義觀的影響下,我國的義務勞動在一些情形下很可能與廢除強迫勞動國際公約的精神相違背,而構成強迫從事公共勞動的行為。

六、結(jié)語

廢除強迫勞動不僅關系到個體勞動者的利益,還關系到經(jīng)濟發(fā)展的可持續(xù)性,是一項任重而道遠的工作。當前,席卷全球的金融海嘯不可避免地導致了全球經(jīng)濟蕭條,受其影響我國的就業(yè)形勢極其嚴峻,勞動力在市場中愈發(fā)處于弱勢地位,而高失業(yè)率、貧困、就業(yè)歧視往往是誘發(fā)強迫勞動行為的直接原因,對此我們應密切關注,并努力推動我國廢除強迫勞動制度及實施機制的完善。在立法上,由于我國現(xiàn)有的廢除強迫勞動制度與國際勞工標準的要求還有一定差距,甚至在一些制度上存在沖突和分歧。因此,對公約的批準,是完善我國廢除強迫勞動制度必須直接面對的問題,同時應盡早將非法用工領域的強迫勞動納入法制規(guī)范的軌道,從而逐步向國際勞工標準靠攏。而在實踐上,廢除強迫勞動的行為和政策需要積極與打擊貧困、失業(yè)、歧視和有組織犯罪等更為廣泛的政策結(jié)合起來,需要國家和地區(qū)各級政府,雇主組織、工人組織以及廣大公民的共同參與。只有通過立法的完善、有效的執(zhí)法以及各相關責任主體的積極協(xié)作和制度配合,才能共同推進我國廢除強迫勞動法律制度的完善,并朝著消滅強迫勞動現(xiàn)象的方向前進。

[1]強迫勞動公約 [EB/OL].http://www.ilo.org/ilolex/chinese/docs/convdisp1.htm.

[2]廢除強迫勞動公約 [EB/OL].http://www.ilo.org/ilolex/chinese/docs/convdisp1.htm.

[3]禁止強迫勞動 [EB/OL](國際勞工大會 2001年第 89屆會議報告 I(B)).http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/——ed _ nor m/——declaration/documents/publication/wcms _088491.pdf.

[4]薛江華 .拐賣婦女兒童引發(fā)性剝削與強迫勞動兩大新問題[EB/OL].http://news.sohu.com/20070902/n251912238.shtml.

[5]陳瑞華 .勞動教養(yǎng)的歷史考察與反思 [J].中外法學,2001,(6).

[6]袁婷 .中國獄政改革告別監(jiān)企不分將杜絕監(jiān)獄腐敗現(xiàn)象 .[EB/OL].http://www.chinanews.com.cn/gn/news/2008/07-08/1305583.shtml

[7]反強迫勞動全球聯(lián)盟 [EB/OL] (國際勞工大會 2005年第93屆會議報告 I(B)).http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/——ed_nor m/——declaration/documents/publication/wcms_088429.pdf.

[8]林來梵 .從憲法規(guī)范到規(guī)范憲法 [M].北京:法律出版社,2001.

[9]馮彥君 .論勞動法的基本原則 [J].法制與社會發(fā)展,2000,(1).

A Comparative Study on InternationalLabor Standards of Abolition of Forced Labor and Chinese RelevantLegislation and Practices

XIAO Zhu
(China Institute of Industrial Relations,Beijing100048,China)

The abolition of forced labor is a part of the core international labor standards.To examine the system and practices of abolition of forced labor in China and to find out the differences and the causes in the perspective of international labor standards,it is the important basis of improving the system and developing the work in the future.

abolition of forced labor;international labor standards;comparative study

D411

A

1673-2375(2010)01-0080-05

2009-07-10

肖竹 (1981—),女,湖北宜昌人,法學博士,副教授,中國勞動關系學院法學系教師,主要從事經(jīng)濟法學、勞動法學的研究。

[項目來源]中國勞動關系學院院級一般項目“中國廢除強迫勞動法律制度研究——以與國際勞工標準的比較為視角”(項目號08YYB009)。

[責任編輯:魯 微]