何 力

(復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院,上海 200438)

從國(guó)際組織功能看WTO與WCO的關(guān)系

何 力

(復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院,上海 200438)

WTO和WCO是當(dāng)今世界重要的國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織,相互之間在關(guān)稅和海關(guān)措施方面等功能上重疊,存在著國(guó)際組織法上的功能合作機(jī)制。這一機(jī)制集中體現(xiàn)WTO將兩個(gè)重要協(xié)定《海關(guān)估價(jià)協(xié)定》和《原產(chǎn)地規(guī)則協(xié)定》交由WCO管理,而WCO成立相應(yīng)的海關(guān)估價(jià)技術(shù)委員會(huì)和原產(chǎn)地規(guī)則技術(shù)委員會(huì)予以技術(shù)支持。此外WTO和WCO之間還在知識(shí)產(chǎn)權(quán)海關(guān)保護(hù)以及貿(mào)易便利化等領(lǐng)域進(jìn)行功能合作。以海關(guān)估價(jià)為例,WCO甚至無(wú)視精心打造的《布魯塞爾海關(guān)估價(jià)公約》,而全力經(jīng)營(yíng)WTO移交來(lái)的《海關(guān)估價(jià)協(xié)定》,其背景是WTO和WCO共同推進(jìn)的貿(mào)易便利化大勢(shì)。

WTO WCO 國(guó)際組織 功能

一、WTO與WCO及其合作的條約基礎(chǔ)

WTO即世界貿(mào)易組織 (World Trade Organization),成立于 1995年 1月 1日,為組織運(yùn)行著當(dāng)今世界的多邊貿(mào)易體制,是當(dāng)今世界上最為重要的國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織,現(xiàn)有成員 153個(gè),其中除了中國(guó)香港、澳門(mén)和臺(tái)灣為單獨(dú)關(guān)稅區(qū)外,其他成員都是主權(quán)國(guó)家。WCO即世界海關(guān)組織 (World Customs Organization),成立于 1952年 11月。目前共有 174個(gè)成員,其中除了中國(guó)香港、澳門(mén)為單獨(dú)關(guān)稅區(qū)外,其他成員都是主權(quán)國(guó)家。

WCO的正式名稱為海關(guān)合作理事會(huì) (Customs Co-operation Council,CCC)。中華人民共和國(guó)政府于 1983年取代臺(tái)灣當(dāng)局獲得中國(guó)在海關(guān)合作理事會(huì)的代表席位。1987年和 1993年中國(guó)香港和澳門(mén)分別以單獨(dú)關(guān)稅區(qū)的名義加入海關(guān)合作理事會(huì),可見(jiàn)單獨(dú)關(guān)稅區(qū)也可以成為其成員。但由于臺(tái)灣至今未提出申請(qǐng),故臺(tái)灣當(dāng)局未能像WTO那樣獲得海關(guān)合作理事會(huì)成員資格。[1]P92

1994年在海關(guān)合作理事會(huì)第 83/84屆理事會(huì)會(huì)議上通過(guò)了一項(xiàng)議案,決定將其非正式的工作名稱定為WCO,以便和WTO的名稱相對(duì)應(yīng)。因此,CCC和 WCO兩個(gè)名稱分別代表了其兩個(gè)歷史時(shí)期。本文在一定場(chǎng)合下也用 CCC/WCO來(lái)表示該組織。不過(guò),從WCO改名的經(jīng)緯來(lái)看,是強(qiáng)烈意識(shí)到WTO存在的,因而實(shí)際上為協(xié)助WTO行使某些功能有著足夠的準(zhǔn)備。事實(shí)上二者之間在很多功能上有著密切的聯(lián)系,包括分工與合作。這種功能上的分工合作對(duì)于促進(jìn)國(guó)際貿(mào)易具有很強(qiáng)的實(shí)踐價(jià)值。尤其是我國(guó)已經(jīng)成為世界第二大貿(mào)易大國(guó),是WTO多邊貿(mào)易體制的最大受益者之一,WTO與WCO的合作而提高的效益也自然能夠極大地惠及我國(guó)。WTO和WCO作為國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織,二者之間為什么能夠合作,其相互之間具有什么樣的法律關(guān)系,這些問(wèn)題都涉及到國(guó)際法乃至國(guó)際經(jīng)濟(jì)法學(xué)上的國(guó)際組織乃至國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織間關(guān)系的原理。目前我國(guó)法學(xué)界已經(jīng)對(duì)于國(guó)際組織乃至國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織的性質(zhì)、特征、與國(guó)家之間的關(guān)系、運(yùn)行等原理都有比較深入的研究,但是對(duì)于國(guó)際組織乃至國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織間關(guān)系的研究還很缺乏。[2]這勢(shì)必影響到我國(guó)政府或商家做出決策之際能夠充分有效利用相關(guān)規(guī)則。本文準(zhǔn)備以國(guó)際組織法原理來(lái)分析WTO和WCO之間的合作關(guān)系,以期推動(dòng)國(guó)際法以及國(guó)際經(jīng)濟(jì)法相關(guān)研究的發(fā)展,目的在于讓我國(guó)政府和商家了解并有效利用二者功能上合作形成的相關(guān)規(guī)則。

WTO和WCO之間的相互合作是有條約基礎(chǔ)的。作為建立 WTO的基本文件,被稱為“貿(mào)易憲法”[3]P370,1994年簽署,1995年 1月 1日生效的《建立世界貿(mào)易組織協(xié)定》(馬拉喀什協(xié)定)第 5條規(guī)定:“WTO總理事會(huì)應(yīng)就與職責(zé)上同WTO有關(guān)的政府間組織進(jìn)行有效合作做出適當(dāng)安排,總理事會(huì)就與涉及WTO有關(guān)事項(xiàng)的非政府組織進(jìn)行磋商和合作做出適當(dāng)安排”。根據(jù)這個(gè)規(guī)定,WTO就有了與包括WCO在內(nèi)的國(guó)際組織進(jìn)行合作的法律依據(jù)。[4]P49而 1950年簽署,1952年 11月 4日生效的《建立海關(guān)合作理事會(huì)公約》第 9條則相應(yīng)規(guī)定:“理事會(huì)應(yīng)與聯(lián)合國(guó)及其主要的、附屬的和專業(yè)的機(jī)構(gòu)以及其他國(guó)際組織建立聯(lián)系,以充分保證其在完成各項(xiàng)任務(wù)方面得到合作。”

雖然上述條約規(guī)定并沒(méi)有明確地特定為 GATT/ WTO和CCC/WCO之間的合作,但是從GATT/WTO方面看,CCC/WCO由于其作為海關(guān)職能性國(guó)際組織顯然與 GATT/WTO的關(guān)稅減讓以及非關(guān)稅措施領(lǐng)域有最密切關(guān)系,因此顯然符合馬拉喀什協(xié)定關(guān)于“職責(zé)上同WTO有關(guān)的政府間組織”的規(guī)定。從 CCC/ WCO方面看,GATT/WTO是符合聯(lián)合國(guó)專門(mén)機(jī)構(gòu)條件的。WTO的前身為1947年成立的 GATT。它只是一個(gè)事實(shí)上的國(guó)際組織,并非國(guó)際法上正式的國(guó)際組織,因此無(wú)法和聯(lián)合國(guó)之間簽訂與專門(mén)機(jī)構(gòu)建立關(guān)系的正式協(xié)定,從而成為正式的聯(lián)合國(guó)專門(mén)機(jī)構(gòu),但二者之間一直存在事實(shí)上的合作,合作程度甚至超過(guò)聯(lián)合國(guó)與某些聯(lián)合國(guó)專門(mén)機(jī)構(gòu),因此實(shí)際上被當(dāng)作聯(lián)合國(guó)專門(mén)機(jī)構(gòu)看待。這一問(wèn)題一直延續(xù)到 1995年WTO成立后也沒(méi)有得到法律上的最終解決。但WTO仍然被當(dāng)作聯(lián)合國(guó)專門(mén)機(jī)構(gòu)看待是沒(méi)有疑問(wèn)的。

二、WTO與WCO的國(guó)際組織法的分析

國(guó)際組織有政府間國(guó)際組織和非政府國(guó)際組織兩類。前者除了聯(lián)合國(guó)及其專門(mén)組織之外,還有大量的區(qū)域性組織和職能性組織。國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織也是其中一類。后者具有非官方性質(zhì),不在本文討論范圍。關(guān)于國(guó)際組織的性質(zhì),國(guó)際組織法上有多種學(xué)說(shuō)。第一是國(guó)家聯(lián)合體說(shuō),即國(guó)際組織是國(guó)家聯(lián)合的一種法律形式。國(guó)際組織就是復(fù)數(shù)的國(guó)家以條約為基礎(chǔ),以共同的目標(biāo)聯(lián)合結(jié)成的聯(lián)合體。它和聯(lián)邦不同,是因?yàn)槌宿D(zhuǎn)讓給聯(lián)合體的權(quán)限之外,原則上成員國(guó)仍然保持著獨(dú)立性。一般認(rèn)為作為國(guó)家聯(lián)合體的國(guó)際組織并不擁有主權(quán),從而與聯(lián)合程度更高,具備主權(quán)和對(duì)內(nèi)成員發(fā)號(hào)施令的統(tǒng)治權(quán)的聯(lián)邦有根本區(qū)別。第二是法人說(shuō),即國(guó)際組織是以國(guó)家作為成員的國(guó)際法人,作為國(guó)際法人的國(guó)際組織對(duì)成員國(guó)并無(wú)支配性的主權(quán)權(quán)力。第三是國(guó)際組織功能說(shuō),即國(guó)際組織在其特定功能方面可以作為接受國(guó)家主權(quán)部分權(quán)限轉(zhuǎn)讓的實(shí)體,是在維護(hù)成員國(guó)主權(quán)的同時(shí)為了達(dá)成某種目的的功能性實(shí)體,即使聯(lián)合國(guó)也沒(méi)有超出這個(gè)范圍。[5]P14

在三種學(xué)說(shuō)中,國(guó)家聯(lián)合體說(shuō)把國(guó)際組織和復(fù)合國(guó)的國(guó)家結(jié)構(gòu)混為一談,無(wú)視國(guó)際組織和國(guó)家在法律性質(zhì)上的本質(zhì)區(qū)別。法人說(shuō)則簡(jiǎn)單地借用國(guó)內(nèi)法上的法人概念來(lái)解釋國(guó)際組織現(xiàn)象。國(guó)際組織的確有法律人格,但是屬于國(guó)際法人格,即作為國(guó)際法主體享有國(guó)際法上的法律人格權(quán)。這絕非國(guó)內(nèi)法主體自然人或法人那樣的國(guó)內(nèi)法上的法律人格。雖然沒(méi)有任何一種學(xué)說(shuō)能夠完美解釋和說(shuō)明當(dāng)今世界上各類國(guó)際組織,但是“首要的檢驗(yàn)是功能”,[6]P601即通過(guò)對(duì)各種國(guó)際組織的功能進(jìn)行檢驗(yàn)分析,才是我們把握國(guó)際組織的關(guān)鍵,也某種程度上解釋了國(guó)際組織的性質(zhì)。

正因?yàn)閲?guó)際組織是根據(jù)一定功能建立起來(lái),并具有國(guó)際法人格,所以國(guó)際法才能夠成為國(guó)際法的主體,并且已經(jīng)為 1949年國(guó)際法院判決所認(rèn)可。[7]P536國(guó)際組織的國(guó)際法主體資格的認(rèn)可就意味著國(guó)際組織為完成其職能的需要,在成員國(guó)領(lǐng)域內(nèi)享有必要的法律上權(quán)利能力和行為能力,并且享有特權(quán)和豁免。[8]P395-405在對(duì)外關(guān)系上,國(guó)際組織享有條約的締結(jié)權(quán)、管理和運(yùn)行國(guó)際組織機(jī)構(gòu)的權(quán)力以及對(duì)外交往權(quán)力。其條約締結(jié)權(quán)和對(duì)外交往權(quán)力的對(duì)象既包括成員國(guó)以外的主權(quán)國(guó)家,也包括與該國(guó)際組織相同的其他國(guó)際組織。國(guó)際組織間的功能合作關(guān)系就是在這樣的權(quán)限下形成。

從功能上看,WTO和WCO是各國(guó)分別就實(shí)施貿(mào)易和海關(guān)職能的國(guó)際合作而建立的國(guó)際組織。貿(mào)易和海關(guān)主要是經(jīng)濟(jì)功能,所以WTO和WCO為國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織。但是,并非所有具有經(jīng)濟(jì)功能的國(guó)際組織都有必要建立合作關(guān)系。比如WTO和 IMF(國(guó)際貨幣基金組織)之間有功能合作關(guān)系,但是 WCO和IMF之間就沒(méi)有,并且無(wú)必要有功能合作關(guān)系。所以,WTO和WCO之間的功能合作關(guān)系的建立,不僅要有國(guó)際組織法上的依據(jù),還要根據(jù)二者之間具體功能上合作的必要性來(lái)決定。WTO和WCO的功能結(jié)合點(diǎn)在關(guān)稅和海關(guān)事務(wù)方面。

WCO在關(guān)稅和海關(guān)事務(wù)方面的功能是不言而喻的。它本來(lái)就是一個(gè)海關(guān)事務(wù)的專門(mén)國(guó)際組織,其宗旨為:使各國(guó)的海關(guān)制度達(dá)到最大程度的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一;研究海關(guān)技術(shù)及其有關(guān)的海關(guān)立法的發(fā)展和改進(jìn)方面所具有的問(wèn)題;促進(jìn)各國(guó)政府在海關(guān)業(yè)務(wù)上的合作。①

WTO的前身 GATT是一個(gè)多邊貨物貿(mào)易機(jī)構(gòu),關(guān)稅和海關(guān)事務(wù)是其核心功能,因而與WCO的前身海關(guān)合作理事會(huì)在功能上的重疊是不言而喻的。到了WTO和WCO時(shí)代,由于WTO已經(jīng)發(fā)展成為一個(gè)體現(xiàn)國(guó)際貿(mào)易新趨勢(shì)的多邊貿(mào)易國(guó)際組織,其功能不僅包含了貨物貿(mào)易,還包括了服務(wù)貿(mào)易、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和國(guó)際投資等廣泛的領(lǐng)域,因而就不能說(shuō)WTO和WCO在功能上完全重疊。WTO只有在其貨物貿(mào)易功能方面才涉及到關(guān)稅和海關(guān)措施。不過(guò)這個(gè)功能仍然處于WTO的核心位置,從WTO討論和解決的事項(xiàng),到爭(zhēng)端解決機(jī)制處理的案件構(gòu)成中,都可以證明這一點(diǎn)。②具體說(shuō)WTO和WCO功能的重疊主要有以下幾個(gè)方面:

第一,關(guān)稅減讓機(jī)制。GATT第 2條為關(guān)稅減讓條款,規(guī)定了關(guān)稅減讓的基本原則。第 28條附加的“關(guān)稅談判”第 1段規(guī)定了關(guān)稅減讓談判的方式。關(guān)稅減讓談判的結(jié)果體現(xiàn)在各締約方向 GATT/WTO提交的《關(guān)稅減讓表》中。該表中實(shí)際上是按照WCO的《海關(guān)合作理事會(huì)商品分類目錄》的商品歸類方法就每項(xiàng)商品的減讓前和減讓承諾的關(guān)稅稅率制定的一個(gè)大型表格,向 GATT/WTO承諾的關(guān)稅減讓后的關(guān)稅稅率都詳細(xì)對(duì)應(yīng)每一類商品?！蛾P(guān)稅減讓表》作為WTO成員方對(duì)WTO的承諾,其法律性質(zhì)是國(guó)際條約,對(duì)各個(gè)成員方構(gòu)成國(guó)際法上的義務(wù)。各個(gè)成員方是通過(guò)其國(guó)內(nèi)法來(lái)履行這項(xiàng)國(guó)際法義務(wù)的,具體說(shuō)就是制定體現(xiàn)《關(guān)稅減讓表》的關(guān)稅減讓內(nèi)容的各國(guó)的《海關(guān)稅則》。后者屬于國(guó)內(nèi)法的海關(guān)法規(guī),是各國(guó)海關(guān)部門(mén)在商品貨物通關(guān)之際征收WTO最惠國(guó)稅率的法律依據(jù)。

第二,一般取消數(shù)量限制。GATT第 11條第 1款規(guī)定了關(guān)稅減讓的先決條件是消除非關(guān)稅壁壘,從而也涉及到有可能成為非關(guān)稅壁壘的海關(guān)措施。它在很大程度上體現(xiàn)為數(shù)量限制。進(jìn)出口數(shù)量限制是一個(gè)國(guó)家為了保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的主要海關(guān)措施,也是非關(guān)稅壁壘,具體有進(jìn)出口配額和關(guān)稅配額、進(jìn)口許可、自動(dòng)出口約束 (VERs)、禁止進(jìn)出口 (比如禁運(yùn))等等。取消數(shù)量限制,是促進(jìn)自由貿(mào)易的重要手段,但是各國(guó)國(guó)情又不可能做到完全徹底取消一切數(shù)量限制,因而認(rèn)可特定情況下的例外,要求各個(gè)成員方在一般意義上取消數(shù)量限制。

第三,貨物貿(mào)易中非歧視原則的體現(xiàn)。非歧視原則包括最惠國(guó)待遇和國(guó)民待遇。非歧視原則的適用則具體是在海關(guān)通關(guān)環(huán)節(jié),因而在有關(guān)關(guān)稅和費(fèi)用的征收方面以及其他手續(xù)和程序的那個(gè)方面都必須要體現(xiàn)出對(duì)所有WTO成員方一視同仁,并且不得對(duì)外國(guó)商品實(shí)行歧視待遇。但是在國(guó)民待遇的適用方面, GATT第 20條認(rèn)可一般例外,其中 (d)款規(guī)定了“包括有關(guān)海關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行”措施,是指一定海關(guān)措施的例外。

第四,貿(mào)易救濟(jì)以及授權(quán)報(bào)復(fù)制度的海關(guān)執(zhí)法。WTO的貿(mào)易救濟(jì)制度包括反傾銷制度、反補(bǔ)貼制度和保障措施制度。關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易以及針對(duì)中國(guó)等特定國(guó)家給予其《入世議定書(shū)》的規(guī)定和承諾,還設(shè)置有特殊保障措施制度。授權(quán)報(bào)復(fù)制度是WTO的爭(zhēng)端解決機(jī)制中的一個(gè)環(huán)節(jié)。所有這些制度都體現(xiàn)了WTO制度中的制裁性,是WTO規(guī)則能夠得以有效遵守的法律保障。這些制度的具體實(shí)施以及其效果的最終實(shí)現(xiàn),都必須依賴海關(guān)環(huán)節(jié)中的海關(guān)執(zhí)法,因而屬于關(guān)稅和海關(guān)措施功能。

由于加入WTO的門(mén)檻較高,而加入WCO幾乎沒(méi)有什么門(mén)檻要求,所以 WTO的成員基本上都是WCO的成員(除了臺(tái)灣等少數(shù)例子)。③WCO作為世界各國(guó)海關(guān)的國(guó)際合作組織,其有關(guān)職能和制度對(duì)于各國(guó)海關(guān)執(zhí)法具有指導(dǎo)和支援的作用。因而,WTO的相關(guān)海關(guān)功能基本上都是受到WCO的支援下才得以實(shí)現(xiàn)。

三、WTO與WCO的功能合作機(jī)制

WTO作為最重要的國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織,與其他國(guó)際組織合作的范圍非常廣泛。[9]前言P1WTO以觀察員的身份參加了聯(lián)合國(guó)、聯(lián)合國(guó)貿(mào)易發(fā)展委員會(huì)(UNCTAD)、 IMF、世界銀行、世界糧農(nóng)組織 (FAO)、世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織 (W IPO)、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)的活動(dòng)。這里面包括作為聯(lián)合國(guó)專門(mén)機(jī)構(gòu)的地位通過(guò)聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)與聯(lián)合國(guó)進(jìn)行一般事務(wù)合作,以及與各種職能性國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織在功能上的合作。關(guān)于后者,比如 1996年 12月WTO與 IMF和世界銀行三機(jī)構(gòu)共同簽署了《WTO、 IMF、世界銀行合作協(xié)定》(Agreements Between the WTO and the IMF and theWorld Bank),與 IMF在國(guó)際金融服務(wù)和金融政策上的合作,與世界銀行在貿(mào)易和對(duì)發(fā)展中國(guó)家援助和支持方面的合作。WTO方面甚至還在 GATT第15條關(guān)于外匯安排中就直接規(guī)定了與 IMF的協(xié)調(diào)和協(xié)商制度。[10]WTO與WCO的合作就屬于國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織功能性合作。這一合作機(jī)制的重要性雖然不如WTO與聯(lián)合國(guó)、 IMF和世界銀行,但是在實(shí)際功能合作方面更為實(shí)務(wù),實(shí)際效果方面取得了很大的成效,堪稱WTO與國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織合作的典范。而從WCO方面看,則把與WTO的功能合作當(dāng)作其對(duì)外合作的首要任務(wù),并為此進(jìn)行了大量的機(jī)制方面的調(diào)整。

機(jī)制上最大的調(diào)整就是WTO將于海關(guān)有關(guān)的兩項(xiàng)協(xié)定直接交由WCO管理。WTO總部在日內(nèi)瓦, WCO總部在布魯塞爾,它們是相互平行、相互獨(dú)立的兩個(gè)國(guó)際組織,但是WTO直接把自己的協(xié)定交給WCO,應(yīng)該說(shuō)是WTO體制下絕少的實(shí)例。WTO的協(xié)定都屬于WTO規(guī)則的一部分,即WTO的法律規(guī)定。與該協(xié)定相關(guān)的爭(zhēng)端都由WTO的爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)受理,成為該機(jī)制爭(zhēng)訟的對(duì)象。這些協(xié)定就是WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)處理案件中所適用的法律規(guī)則,作為WTO的法律淵源被統(tǒng)稱為“涵蓋協(xié)定”(Covered A-greement)。WTO對(duì)每一部涵蓋協(xié)定都要專門(mén)設(shè)立一個(gè)委員會(huì)作為其常設(shè)機(jī)構(gòu)。而WTO交由WCO管轄的《海關(guān)估價(jià)協(xié)定》和《原產(chǎn)地規(guī)則協(xié)定》就是涵蓋協(xié)定。這兩部協(xié)定的委員會(huì)卻不設(shè)在日內(nèi)瓦,而是設(shè)在布魯塞爾。這樣的做法對(duì)于WTO來(lái)說(shuō)還是第一次,可以說(shuō)是WTO機(jī)構(gòu)的一種分離。WCO也對(duì)此予以配合,不但接受了WTO的兩個(gè)委員會(huì)的進(jìn)駐,而且還專門(mén)為此建立了兩個(gè)技術(shù)委員會(huì),即海關(guān)估價(jià)技術(shù)委員會(huì)和原產(chǎn)地規(guī)則技術(shù)委員會(huì)。

這樣一來(lái),在布魯塞爾WCO總部就出現(xiàn)了兩個(gè)國(guó)際組織的機(jī)構(gòu)重疊,因而產(chǎn)生了二者之間的關(guān)系的協(xié)調(diào)問(wèn)題。首先,二者的成員構(gòu)成是不同的。海關(guān)估價(jià)委員會(huì)和原產(chǎn)地規(guī)則委員會(huì)作為WTO的機(jī)構(gòu)由WTO成員方組成,而海關(guān)估價(jià)技術(shù)委員會(huì)和原產(chǎn)地規(guī)則技術(shù)委員會(huì)則作為WCO由WCO的成員方組成。由于雙方從事的都是同樣的事務(wù),即海關(guān)估價(jià)事務(wù)和原產(chǎn)地規(guī)則事務(wù),因此在進(jìn)行業(yè)務(wù)活動(dòng)的時(shí)候原則上所有成員方都應(yīng)該參與。但是有的WCO的成員并非WTO的成員。它們?cè)赪TO的海關(guān)估價(jià)委員會(huì)和原產(chǎn)地規(guī)則委員會(huì)就以觀察員的身份參與。反之也一樣。其次,工作側(cè)重點(diǎn)不同。WTO之所以要把海關(guān)估價(jià)和原產(chǎn)地規(guī)則事務(wù)交由WCO管理,是因?yàn)檫@兩個(gè)協(xié)定涉及到極其復(fù)雜的海關(guān)技術(shù)問(wèn)題。WTO作為一個(gè)多邊貿(mào)易組織,其側(cè)重點(diǎn)并非技術(shù)問(wèn)題,而是貿(mào)易政策等與政治、政策和國(guó)際關(guān)系密切相關(guān)的問(wèn)題。因此,WTO派駐WCO的這兩個(gè)機(jī)構(gòu)并不具體插手這兩個(gè)協(xié)定涉及的海關(guān)技術(shù)問(wèn)題,而將兩個(gè)協(xié)定相關(guān)的海關(guān)純技術(shù)問(wèn)題交由WCO的兩個(gè)技術(shù)委員會(huì)來(lái)處理,發(fā)揮其專業(yè)國(guó)際組織的特長(zhǎng)。而兩個(gè)機(jī)構(gòu)自身則只作WTO與WCO之間的溝通聯(lián)絡(luò)以及處理有關(guān)政治、政策等問(wèn)題。最后,WCO的機(jī)構(gòu)要向WTO機(jī)構(gòu)提交會(huì)議報(bào)告。雖然二者之間分別隸屬于不同而相互獨(dú)立的國(guó)際組織,但是由于海關(guān)估價(jià)和原產(chǎn)地規(guī)則是WTO交由其管理的事務(wù),所以WCO的兩個(gè)技術(shù)委員會(huì)就WTO交由的事務(wù)應(yīng)該向WTO的兩個(gè)委員會(huì)報(bào)告工作情況。這并不意味著WTO的機(jī)構(gòu)高于WCO機(jī)構(gòu),而是一種業(yè)務(wù)上、體制上必要的合作設(shè)計(jì)。當(dāng)然,至今為止WTO的機(jī)構(gòu)和WCO的機(jī)構(gòu)相互之間并沒(méi)有發(fā)生任何沖突,這是因?yàn)槎咧g分工非常明確。④

在爭(zhēng)端解決機(jī)制方面,《建立海關(guān)合作理事會(huì)公約》中并沒(méi)有爭(zhēng)端解決機(jī)制的規(guī)定,因而 CCC/WCO并沒(méi)有有效的爭(zhēng)端解決機(jī)制。但是從其致力的三個(gè)領(lǐng)域來(lái)看,有些領(lǐng)域爭(zhēng)端解決機(jī)制不必要,但是有些領(lǐng)域則有必要。這三個(gè)領(lǐng)域是:由1974年《關(guān)于簡(jiǎn)化和協(xié)調(diào)海關(guān)業(yè)務(wù)制度的國(guó)際公約》(即《京都公約》, 2006年《京都公約修訂本》生效)推進(jìn)的通關(guān)便利化,由 1998年《關(guān)于協(xié)調(diào)商品名稱及編碼制度國(guó)際公約》(即《協(xié)調(diào)制度公約》)推進(jìn)的商品海關(guān)歸類標(biāo)準(zhǔn)化、由 1953年《布魯塞爾海關(guān)估價(jià)公約》推進(jìn)的海關(guān)估價(jià)規(guī)則統(tǒng)一化,前兩個(gè)在 CCC/WCO框架內(nèi)都取得了很大的進(jìn)展。究其原因,通過(guò)簡(jiǎn)化和協(xié)調(diào)海關(guān)業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)通關(guān)便利化和協(xié)調(diào)商品名稱及編碼制度與海關(guān)技術(shù)和業(yè)務(wù)密切相關(guān),屬于純技術(shù)領(lǐng)域事項(xiàng),很少有政治背景,遠(yuǎn)離各國(guó)國(guó)內(nèi)政治、政黨爭(zhēng)斗以及國(guó)家之間的利益沖突,正是 CCC/WCO充分施展身手的大舞臺(tái)。各成員方在此平臺(tái)上通力合作,其成果對(duì)各成員方都有好處,也可以從實(shí)際效果上很快體現(xiàn)和感受到,因此除了在海關(guān)技術(shù)上不斷改進(jìn)外,幾乎沒(méi)有出現(xiàn)國(guó)家之間的重大分歧,因而就沒(méi)有必要建立并啟動(dòng)爭(zhēng)端解決機(jī)制。而相比之下,海關(guān)估價(jià)規(guī)則領(lǐng)域 (以及后來(lái)納入WCO的原產(chǎn)地規(guī)則領(lǐng)域)雖然也需要高度的海關(guān)技術(shù)支撐,但是由于采用什么樣的海關(guān)估價(jià)規(guī)則是與一國(guó)采取什么樣的貿(mào)易政策密切相關(guān)的,因而難以脫離國(guó)內(nèi)和國(guó)際政治的影響。這在缺乏爭(zhēng)端解決機(jī)制的WCO框架內(nèi)很難取得實(shí)際效果,取得了效果也難以維持 (比如下文要探討的海關(guān)估價(jià)的例子)。因此,WTO的強(qiáng)有力的爭(zhēng)端解決機(jī)制就具有了特別的意義。WCO代管WTO的《海關(guān)估價(jià)協(xié)定》和《原產(chǎn)地規(guī)則協(xié)定》,就使得這兩個(gè)領(lǐng)域所遇到的政治問(wèn)題和政策問(wèn)題不是在WCO,而是在WTO的框架中處理。一旦國(guó)與國(guó)之間就這兩個(gè)協(xié)定發(fā)生爭(zhēng)端,由于屬于涵蓋協(xié)定,屬于WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)強(qiáng)制管轄的范圍,就利用 WTO的爭(zhēng)端解決機(jī)制加以解決。WCO避免成為各國(guó)貿(mào)易政策和國(guó)際國(guó)內(nèi)政治利害關(guān)系爭(zhēng)斗的場(chǎng)所,仍然保留了其技術(shù)上和功能上的傳統(tǒng)與和諧。

在知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)領(lǐng)域,海關(guān)合作理事會(huì)先于WTO早在 1988年就起草了示范法,引導(dǎo)各國(guó)賦予其海關(guān)適當(dāng)權(quán)利反假冒商標(biāo)和盜版。而烏拉圭回合談判結(jié)束后,為了配合 GATT/WTO體制新增的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)功能,WCO修訂了該示范法,命名為《為履行TR IPS協(xié)定而賦予海關(guān)權(quán)利的國(guó)內(nèi)立法示范法》(Model for National Legislation to Give the Customs Powers to Implement the Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights),通過(guò)加強(qiáng)各成員方的知識(shí)產(chǎn)權(quán)海關(guān)保護(hù)來(lái)積極配合WTO的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)機(jī)制的推行。[11]P62

隨著WTO主導(dǎo)的國(guó)際貿(mào)易自由化的進(jìn)展,貿(mào)易便利化問(wèn)題提上了WTO的議事日程,成為新的一輪多邊貿(mào)易談判“多哈回合”的議題。該議題的焦點(diǎn)是GATT第 5、8、10條中阻礙貿(mào)易便利措施的改進(jìn),其中都與海關(guān)措施相關(guān)。WCO對(duì)此的呼應(yīng)是大力推進(jìn)通關(guān)便利化,2005年 6月在理事會(huì)年會(huì)上通過(guò)了《全球貿(mào)易安全和便利標(biāo)準(zhǔn)框架》,規(guī)范了貿(mào)易便利化和國(guó)家安全并進(jìn)的各種海關(guān)措施。特別是在多個(gè)國(guó)家推行的分類通關(guān)制度(AEO制度)大大促進(jìn)了貿(mào)易便利化。[12]P110-111

四、WCO和WTO的功能競(jìng)合分析:以海關(guān)估價(jià)為例

在海關(guān)估價(jià)領(lǐng)域,CCC/WCO和 GATT/WTO兩個(gè)國(guó)際組織系統(tǒng)一直發(fā)生著功能上的競(jìng)合。這里的競(jìng)合一詞是指兩個(gè)國(guó)際組織同時(shí)涉足同一事務(wù),從而產(chǎn)生的沖突和協(xié)調(diào)關(guān)系。這種競(jìng)合開(kāi)始于 CCC和GATT時(shí)代,直到延續(xù)到現(xiàn)在,是國(guó)際組織法上一種比較奇特的現(xiàn)象,有必要進(jìn)行探討。

海關(guān)估價(jià)就是海關(guān)審查確定通關(guān)貨物的完稅價(jià)格。它是各國(guó)海關(guān)征收關(guān)稅和進(jìn)行許可證或進(jìn)口配額管理時(shí)的計(jì)價(jià)基礎(chǔ),是每一個(gè)從事進(jìn)出口貿(mào)易的商家通關(guān)之際都必須直接面對(duì)的海關(guān)措施。各國(guó)海關(guān)進(jìn)行估價(jià)時(shí)依據(jù)的是本國(guó)制定的海關(guān)估價(jià)規(guī)則 (屬于本國(guó)海關(guān)法規(guī)的范疇)。由于海關(guān)估價(jià)屬于國(guó)家主權(quán)中的海關(guān)主權(quán)范圍,因此各國(guó)海關(guān)有權(quán)根據(jù)自己的國(guó)情制定適用于本國(guó)海關(guān)當(dāng)局的海關(guān)估價(jià)規(guī)則。因此,現(xiàn)階段的海關(guān)估價(jià)的主權(quán)原則就必然會(huì)導(dǎo)致各國(guó)海關(guān)估價(jià)規(guī)則的不一致,某種程度上成為國(guó)際貿(mào)易的又一道障礙。更何況,一個(gè)國(guó)家完全可以通過(guò)制定某種海關(guān)估價(jià)規(guī)則,來(lái)造成事實(shí)上的貿(mào)易壁壘,變相地保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè),即把海關(guān)估價(jià)變成一種非關(guān)稅壁壘,行貿(mào)易保護(hù)主義之實(shí)。所以,在國(guó)際層面對(duì)海關(guān)估價(jià)進(jìn)行規(guī)制,通過(guò)國(guó)際條約或國(guó)際組織形成某種海關(guān)估價(jià)的國(guó)際規(guī)則,在繼續(xù)認(rèn)可各國(guó)在海關(guān)估價(jià)方面的海關(guān)主權(quán)的前提下,防止各國(guó)利用海關(guān)估價(jià)實(shí)行保護(hù)主義,將其變成非關(guān)稅壁壘,對(duì)于各國(guó)來(lái)說(shuō)無(wú)疑是更為理性的選擇,必然會(huì)帶來(lái)雙贏的結(jié)果。

由于海關(guān)估價(jià)涉及到復(fù)雜的海關(guān)技術(shù)問(wèn)題,所以理所當(dāng)然地為海關(guān)合作理事會(huì)所關(guān)注。1952年成立海關(guān)合作理事會(huì)的兩大動(dòng)因就是協(xié)調(diào)海關(guān)估價(jià)制度和商品歸類制度。在此之前的 1950年,歐洲關(guān)稅聯(lián)盟研究小組對(duì)海關(guān)估價(jià)及其存在的問(wèn)題進(jìn)行研究,提出了一個(gè)海關(guān)估價(jià)公約的草案。同年,以歐洲國(guó)家為核心的 34個(gè)國(guó)家在布魯塞爾簽署了《海關(guān)商品估價(jià)公約》(后來(lái)成為《布魯塞爾海關(guān)估價(jià)公約》),于1953年生效,一度盛行,加入該公約的國(guó)家甚至接近100個(gè)。該公約為了協(xié)調(diào)和統(tǒng)一締約國(guó)的海關(guān)估價(jià)規(guī)則,消除因海關(guān)估價(jià)規(guī)則的差異造成的事實(shí)上的貿(mào)易壁壘,確定了締約國(guó)采用統(tǒng)一的海關(guān)估價(jià)規(guī)則,其核心就是“正常價(jià)格”概念,也被稱為“布魯塞爾價(jià)格定義”。即海關(guān)確定完稅價(jià)格時(shí),所使用的價(jià)格是由海關(guān)當(dāng)局核定的正常價(jià)格,從而排除海關(guān)當(dāng)局認(rèn)定的非正常價(jià)格,比如在無(wú)充分競(jìng)爭(zhēng)情況下的壟斷而形成的價(jià)格、關(guān)聯(lián)企業(yè)之間的定價(jià)機(jī)制下的價(jià)格、傾銷價(jià)格等等。[13]P29這一概念和反傾銷中的“正常價(jià)值”比較相似。正如反傾銷中的正常價(jià)值的確定存在很多制度上的缺陷一樣,海關(guān)估價(jià)中的“正常價(jià)格”具有很強(qiáng)的主觀色彩,因而在商家和海關(guān)當(dāng)局的關(guān)系上后者占據(jù)了主動(dòng)地位。其結(jié)果,在肯定了人類歷史上第一次進(jìn)行海關(guān)估價(jià)規(guī)則統(tǒng)一和協(xié)調(diào)嘗試的歷史意義前提后,對(duì)該定義是否能夠真正解決海關(guān)估價(jià)的貿(mào)易壁壘,商家以及若干國(guó)家還持有懷疑態(tài)度。它在海關(guān)當(dāng)局和商家之間關(guān)系中更為偏袒海關(guān)當(dāng)局的做法比較受到當(dāng)時(shí)歐洲國(guó)家的親睞,但卻遭到美國(guó)和加拿大的抵制。這種歐美之爭(zhēng)最后演變成了 GATT在海關(guān)估價(jià)方面另起爐灶的動(dòng)向。

在海關(guān)估價(jià)方面 GATT本來(lái)就有可以利用的內(nèi)容。1947年 GATT的第 7條就是海關(guān)估價(jià)的規(guī)定。該規(guī)定提出了“實(shí)際價(jià)格”概念,即進(jìn)口商品或相同產(chǎn)品的實(shí)際價(jià)格,而不得以本國(guó)產(chǎn)品的價(jià)格或海關(guān)當(dāng)局主觀認(rèn)定的價(jià)格作為海關(guān)計(jì)征關(guān)稅的依據(jù)。這一概念的提出反映了某種便利通關(guān)和有利于商家的趨勢(shì),但是定義太抽象,缺乏實(shí)際操作程序的規(guī)則,從而幾乎沒(méi)有實(shí)際效果。結(jié)果讓后來(lái)居上的海關(guān)合作理事會(huì)的“布魯塞爾估價(jià)定義”占盡先機(jī)。

在 20世紀(jì) 70年代的 GATT東京回合談判中,海關(guān)估價(jià)成為主要議題之一,與1979年形成了《關(guān)于實(shí)施 GATT第 7條的協(xié)議》(也成為《海關(guān)估價(jià)守則》),確定了“成交價(jià)格”的海關(guān)估價(jià)核心規(guī)則。這是海關(guān)估價(jià)制度的一個(gè)新的里程碑?！俺山粌r(jià)格”是說(shuō)在海關(guān)當(dāng)局進(jìn)行海關(guān)估價(jià)之際,必須首先以成交價(jià)格作為海關(guān)完稅價(jià)格。只有在成交價(jià)格無(wú)法確定的場(chǎng)合,才能采用確定價(jià)格的其他方法?！逗ｊP(guān)估價(jià)守則》不僅對(duì)“成交價(jià)格”進(jìn)行了準(zhǔn)確的定義,而且對(duì)于其他方法也都做了詳細(xì)規(guī)定。因而,這部守則成為一套內(nèi)容詳盡,系統(tǒng)規(guī)范,具有可操作性的海關(guān)估價(jià)規(guī)則。而“成交價(jià)格”則是在所有海關(guān)估價(jià)定義中最有利于商家,最大限度限制了海關(guān)當(dāng)局在海關(guān)估價(jià)上的主觀性、隨意性,最有利于貿(mào)易的便利化,消除因海關(guān)估價(jià)造成的貿(mào)易壁壘。但是問(wèn)題在于它之所以叫“守則”(Code),是因?yàn)楫?dāng)時(shí)的 GATT體制并不能強(qiáng)求所有締約方參加。[3]P38其結(jié)果,只有少數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家加入了《海關(guān)估價(jià)守則》,而更多的發(fā)展中國(guó)家和部分發(fā)達(dá)國(guó)家則游離于《海關(guān)估價(jià)守則》之外,從而使得該守則的優(yōu)越性無(wú)從發(fā)揮。[1]P157-158

這一難題最后終于隨著WTO的成立而迎刃而解。烏拉圭回合談判也將海關(guān)估價(jià)作為一議題,但是基本上是在《海關(guān)估價(jià)守則》的基礎(chǔ)之上談判,其內(nèi)容并無(wú)實(shí)質(zhì)性改變,最終形成了WTO以“成交價(jià)格”為核心的《海關(guān)估價(jià)協(xié)定》。與前者不同的在于, WTO的《海關(guān)估價(jià)協(xié)定》利用了WTO強(qiáng)大的體制優(yōu)勢(shì),而充分得到應(yīng)用,發(fā)揮出促進(jìn)貿(mào)易和限制非關(guān)稅壁壘的巨大作用。由于《海關(guān)估價(jià)協(xié)定》是屬于WTO的“一攬子協(xié)定”,即“要么全盤(pán)接受,修改一字就意味著全盤(pán)拒絕”。[14]這樣,與以往的《布魯塞爾海關(guān)估價(jià)公約》和 GATT的《海關(guān)估價(jià)守則》的艱難歷程形成鮮明對(duì)比,《海關(guān)估價(jià)協(xié)定》一下子毫無(wú)保留地推廣到一百多個(gè)WTO的成員方,成為海關(guān)估價(jià)規(guī)則協(xié)調(diào)和統(tǒng)一的絕對(duì)主導(dǎo)力量。

這樣,在WCO和WTO的海關(guān)估價(jià)功能競(jìng)合中, WCO的《布魯塞爾海關(guān)估價(jià)公約》最終被WTO《海關(guān)估價(jià)協(xié)定》邊緣化。前者的原有締約方也紛紛退出該公約,以至于目前該公約的締約方數(shù)量已降到 10余國(guó),慘淡經(jīng)營(yíng),全然看不到未來(lái)。

但是如前述所,對(duì)于WTO另起爐灶,用《海關(guān)估價(jià)協(xié)定》事實(shí)上取代WCO嫡出的正宗產(chǎn)品《布魯塞爾海關(guān)估價(jià)公約》的做法,WCO并沒(méi)有針?shù)h相對(duì),而是通過(guò)更改工作名稱去迎合WTO,其結(jié)果是二者通過(guò)這段聯(lián)姻,在海關(guān)估價(jià)領(lǐng)域建立了和諧的合作伙伴關(guān)系。WTO放心地把海關(guān)估價(jià)事務(wù)移交給WCO,把《海關(guān)估價(jià)協(xié)定》移交給WCO管理,期待后者發(fā)揮其海關(guān)技術(shù)優(yōu)勢(shì)對(duì)《海關(guān)估價(jià)規(guī)則》進(jìn)行技術(shù)支持。而WCO則把自己精心打造和培育的《布魯塞爾海關(guān)估價(jià)公約》冷落一邊,無(wú)視其存在,任其自生自滅,而全部身心投入到如何做好WTO移交來(lái)的《海關(guān)估價(jià)協(xié)定》的事務(wù),專門(mén)成立了海關(guān)估價(jià)技術(shù)委員會(huì)來(lái)協(xié)調(diào)和支持這一工作。這一鳩占鵲巢現(xiàn)象堪稱國(guó)際組織法史上的奇觀,在WTO和WCO關(guān)系上具有典型性,足以引起我們關(guān)注和深思。其實(shí),如果深究其背后的深層原因,不外是改變海關(guān)本位,強(qiáng)化海關(guān)和商家合 作的貿(mào)易便利化大潮已成不可阻擋之勢(shì)。

注釋:

① 參見(jiàn):《建立海關(guān)合作理事會(huì)公約》前言。

② WTO Dispute Settlement:One-Page Case Summaries.WTO網(wǎng)站,http://www.wto.org/english/res_e/booksp_e/dispu_summary95_08_e. pdf.2010-05-15.

③ Members and Observers.WTO網(wǎng)站,http://www.wto.org/english/thewto_e/whatis_e/tif_e/org6_e.htm;WCO網(wǎng)站,http://www.wcoomd. org/home_about_us.htm.2010-05-15。

④ 參見(jiàn):《世界海關(guān)組織(WCO)簡(jiǎn)介》,海關(guān)總署網(wǎng)站,http://www.customs.gov.cn/publish/portal0/tab3708/info4525.htm。

[1] 何力主編.國(guó)際海關(guān)法學(xué)——原理與制度[M].上海:立信會(huì)計(jì)出版社,2007.

[2] 郭瑜.國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織法教程[M].北京:北京大學(xué)出版社,1999.

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[11] 朱秋沅.知識(shí)產(chǎn)權(quán)邊境保護(hù)制度理論與實(shí)務(wù)[M].上海:上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社,2006.

[12] 何力主編.海關(guān)國(guó)際商務(wù)法教程[M].北京:中國(guó)海關(guān)出版社,2010.

[13] 徐珊珊.多邊貿(mào)易體制下海關(guān)確定成交價(jià)格的法律問(wèn)題[D].上海:復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院,2007.

[14] 孫建鋼.“一攬子”協(xié)議方式淺析[EB/OL].http://china.findlaw.cn/hetongfa/hetongdedingli/htxs/16342.html.2010-05-15.

A Research about the Relation between W TO andWCO from the View of InternationalOrgan ization Function

He L i
(Law School of Fudan University,Shanghai 200438)

WTO andWCO are the important international economic organizations in the world.There are duplication of functions about the tariff and customs measures between both.Moreover,There is the mechanism of functional cooperation in the international organization law field.Thismechanis m embodies thatWTO put its two important agreements the CustomsValuation Agreement and the Agreement on Rules ofOrigin toWCO for Itsmanagement.WhileWCO set up the CustomsValuation TechnicalCommittee and TechnicalCommittee on RulesofOrigin to technical support.In addition,WTO andWCO are taking in cooperation on the field of customs protection and trade facilitation.To customs valuation example,WCO even ignores itswell-builtBrussels Convention on CustomsValuation,and fully operates the Customs Valuation Agreement from WTO.The background is thatWTO and WCO are carrying forward trade facilitation trend.

WTO;WCO;international organization;function

詞】DF96

A

(責(zé)任編輯:黃春燕)

1002—6274(2010)03—027—07

何力(1955-),男,重慶人,法學(xué)博士,復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師,上海海關(guān)學(xué)院法律系雙聘教授,研究方向?yàn)閲?guó)際法學(xué)。