唐艾牧

(山東省新聞出版局,山東濟南 250011)

對我國行政審批程序進行改革的思考

唐艾牧

(山東省新聞出版局,山東濟南 250011)

“先具備條件,后審批”是我國各級政府現(xiàn)行的行政審批程序。這種程序導致公民、法人或者其他組織可以先“從事特定活動”,后要求行政機關審批。改革開放以來出現(xiàn)的無序建設、產能過剩、行政審批腐敗等問題,都與政府采用這種行政審批程序有關。多年來,我國用結構調整、淘汰落后產能和事后監(jiān)督的辦法來解決無序建設、產能過剩和審批腐敗問題,成效不是很理想。原因就在于現(xiàn)行的行政審批程序,對公民、法人或者其他組織“從事特定活動”沒有事先控制權,國家一邊調控,一邊新的過剩產能和不合理結構繼續(xù)產生。如果改變現(xiàn)行的行政審批程序,按照審批事項建設的三個階段(“確定建設意向”、“設計和制定建設計劃”、“完成設計和建設計劃”),分別設立審批環(huán)節(jié),申請人三次申請,行政機關三次審批,就可以避免上述種種弊端。

行政審批 行政許可 無序建設 產能過剩 審批腐敗

行政審批①程序是行政機關行使行政審批權力的操作程序②。本文所指的行政審批程序是指行政機關外部行政時,對有投資行為的事項行使行政審批權力的操作程序。行政審批程序改革,就是發(fā)現(xiàn)和解決行政審批程序中存在的體制機制性問題,用新程序取代舊程序。

一、現(xiàn)行行政審批程序的主要特征

我國沒有專門的行政審批程序法③。行政審批程序分布在實體法里面。例如《中華人民共和國煤炭法》④作為國家法律規(guī)定了“開辦煤礦企業(yè)”的審批程序、《出版管理條例》⑤作為行政法規(guī)規(guī)定了“設立出版單位”的審批程序、《北京市出租汽車管理條例》⑥作為地方性行政法規(guī)規(guī)定了“經營出租汽車”的審批程序。通過對比可以發(fā)現(xiàn),這些審批程序都大致相同。對申請人來講,審批事項必須具備規(guī)定的條件之后,才能提出申請。對行政機關來講,審批事項必須具備規(guī)定的條件之后,才能審批。因此,我們把這些行政審批程序簡稱為“先具備條件,后審批”程序。

關于審批權力的行使,《煤炭法》、《出版管理條例》采取“審核批準分離”程序,下級行政部門管審核,上級行政部門管批準?！侗本┦谐鲎馄嚬芾項l例》采取“審核批準合一”程序,本地行政部門既管審核也管批準。由此,我們可以大致認為,國家法律和行政法規(guī)對行政審批權力的行使采取“審核批準分離”程序,地方性法規(guī)采取“審核批準合一”程序。

現(xiàn)行的行政審批程序是在改革開放的大背景下形成的,帶有從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變的歷史痕跡。主要特征:

1.事后審批。

計劃經濟時期,行政審批的基本程序是“事前審批”。因為只有“事前審批”,行政機關才能將申請人要求從事的活動列入“計劃”,符合計劃經濟時期“有計劃按比例發(fā)展”的要求。改革開放時期,“事前審批”讓位于事后審批。監(jiān)察部、國務院體改辦、國務院法制辦、中央編辦《關于行政審批制度改革工作的實施意見》提出的“少抓事前的行政審批,多抓事后的監(jiān)督檢查”⑦,正是事后審批取向的體現(xiàn)。因為只有“事后審批”,才能“充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用”,打破高度集中的計劃經濟體制。

2.不批計劃。

“不批計劃”的含義就是,申請人在從事需要行政審批的活動之前,制定的意向書、設計書、計劃書,不用行政機關批準。只有這些意向書、設計書、計劃書實施以后,變成了“事實”,再申請行政機關審查批準。行政機關審批時只審查事實,不審查意向、設計、計劃等非事實。這樣做的目的也是“充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用”,實現(xiàn)從高度集中的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變。

3.以事實為根據(jù),以法律為準繩、在具備條件的基礎上批準。

行政審批的“事實”,就是審批事項完成了設計和建設計劃以后形成的“事實”;行政審批的“法律”,就是審批條件和審批程序。行政機關以“事實”為根據(jù),以“法律”為準繩進行行政審批,就是“在具備條件的基礎上批準”。

4.審查批準分離。

下級行政機關負責接受審批事項的申請、審核、轉報,不負責批準。上級行政機關負責批準,不負責審核。實行這種程序的原因在于,大量的審批事項取消以后,“確需保留的行政審批”⑧多數(shù)集中到了中央及省級行政機關。中央及省級行政機關人員有限,無法對各地眾多的審批事項進行具體的審查。

二、現(xiàn)行行政審批程序的弊端

(一)違背行政許可的本義和程序

行政許可的本義,根據(jù)《行政許可法》解釋,“是指行政機關根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請,經依法審查,準予其從事特定活動的行為?！雹岚凑者@種解釋,行政許可程序應當是:行政機關“準予”在前,公民、法人或者其他組織“從事特定活動”在后。但是,按照“先具備條件,后審批”程序,公民、法人或者其他組織“從事特定活動”在前,行政機關的“批準”在后。例如,開辦煤礦企業(yè)是一項需要審批的“特定活動”。按照“先具備條件,后審批”程序要求,申請人必須先把《煤炭法》第十八條規(guī)定的“六項條件”準備好之后,才有資格提出審批申請?！傲棗l件”指:“(一)有煤礦建設項目可行性研究報告或者開采方案;(二)有計劃開采的礦區(qū)范圍、開采范圍和資源綜合利用方案;(三)有開采所需的地質、測量、水文資料和其他資料;(四)有符合煤礦安全生產和環(huán)境保護要求的礦山設計;(五)有合理的煤礦礦井生產規(guī)模和與其相適應的資金、設備和技術人員;(六)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他條件”⑩。當申請人一項一項地準備這些條件的時候,實際上也就一步一步地“從事”開辦煤礦企業(yè)的“特定活動”。這時候并未經行政機關批準。當申請人把開辦煤礦企業(yè)“六項條件”都準備好的時候,開辦煤礦企業(yè)的“特定活動”就已經完成了。這時行政機關再審批開辦煤礦企業(yè),就造成了公民、法人或者其他組織先“從事特定活動”,后經行政機關“準予”的現(xiàn)象。無疑,這種現(xiàn)象和程序違背《行政許可法》關于行政機關“準予”在前,公民、法人或者其他組織“從事特定活動”在后的行政許可程序。

(二)剝奪行政機關的“事先許可”權,導致亂上項目、無序發(fā)展、產能過剩、經濟結構不合理

行政機關按照行政許可程序進行行政審批,是行政機關享有行政許可權力的根本保證。要求行政機關在公民、法人或者其他組織“從事特定活動”之后進行審批,那就剝奪了行政機關享有的行政許可權力,只給行政機關留下了行政認可權力。這種由“許可”變?yōu)椤罢J可”的狀況,其后果不僅僅是違背《行政許可法》的問題,更為嚴重的是導致公民、法人或者其他組織,在未經政府行政機關事先許可的情況下,“合理合法”地把審批事項的物質條件建立起來,產生亂上項目、無序發(fā)展、產能過剩、結構不合理等問題。而且,有些審批事項買了設備、有了房屋場地、配備好人員以后,即使行政機關不認可,為了防止人員設備閑置,公民、法人或者其他組織也會偷偷摸摸地生產和經營,這就使行政審批如同虛設。

對于亂上項目、無序發(fā)展、產能過剩、結構不合理等問題,長期以來國家一直在花很大的力氣進行調控。但實際情況是國家一邊調控,一邊新的過剩產能和不合理結構還繼續(xù)產生?！澳阏{你的,我建我的,誰也管不了誰”。造成這種局面的根本原因是,現(xiàn)行實體法里實行了一種對公民、法人或者其他組織“從事特定活動”沒有事先控制權的行政審批程序。

(三)忽視申請人的利益,滋生弄虛作假、暗箱操作、審批腐敗

申請人的利益,就是申請人的財產安全。按照“先具備條件,后審批”程序,申請人必須先投入資金,取得規(guī)定的物質條件之后,才可以提出申請,這就使自己的財產安全得不到保證。萬一不被上級審批部門批準,這些先行投資就會閑置,變成無效投資,行政機關不會給買單。所以,申請人往往虛報。明明不完全具備物質條件,也報告為完全具備物質條件。審核部門經常收到一些弄虛作假的申請報告,批也不是,不批也不是。要避免出現(xiàn)無效投資和社會浪費,就必須默許申請人虛報;不考慮避免無效投資和社會浪費,就必須禁止申請人虛報。在這種兩難境地面前,行政機關往往選擇避免出現(xiàn)無效投資和社會浪費。由此就出現(xiàn)了默許申請人的虛報的現(xiàn)象。有的行政機關甚至還幫助申請人弄虛作假,進一步對上級機關虛報,這就是暗箱操作。出現(xiàn)暗箱操作,就意味著行政審批對審批事項把關作用的失效和變質。

申請人為了維護自己的利益,掩蓋虛報行為,總是設法請客送禮,收買或答謝行政機關人員。行政機關人員為了避免出現(xiàn)無效投資和社會浪費,不得不暗箱操作,之后也就難免出現(xiàn)接受申請人的答謝、吃請收禮等審批腐敗行為。

(四)審批速度不快,辦事拖拉

由于行政機關經常收到的是一些弄虛作假的申請報告,所以無法快速審批。如果收到的是沒有弄虛作假的申請報告,也同樣不能快速審批。因為,審批事項具備條件以后,還需要符合國家有關“規(guī)劃”才能審批。多年來國家有關“規(guī)劃”要么無處可尋 (例如,《出版管理條例》第十一條所指的“規(guī)劃”(11)),要么五年規(guī)劃不到五年就已完成 (例如《煤炭法》第十七條所指的“規(guī)劃”(12))。所以,對具備條件的審批事項,行政機關也常常無法快速審批。

(五)造成政府行政行為自相矛盾

一是下級行政機關虛報瞞報?，F(xiàn)在實行的是“審核批準分離”的審批程序。所以,下級行政部門往往把不完全具備審批條件的審批事項,報給上級行政機關要求批準。下級行政機關之所以這樣做,是準備一旦上級行政機關不批準,該事項的申請人不會遭受太大的經濟損失。如果要求審批事項具備全部審批條件以后再轉報,一旦上級機關不批準,該事項投資建設的物質條件都會閑置,變成無效投資,下級行政機關無法向申請人交代。虛報瞞報是政府內部行政行為的自相矛盾。二是政府自己制定了法規(guī),政府自己又設法避開法規(guī)。申請人提出審批申請,總是希望行政機關盡快批準;地方政府也希望審批事項盡快批準,盡快產生效益,但是實際操作過程中行政機關總是拖延審批。于是,有的地方領導發(fā)明了“先上車后買票”、“邊建設邊審批”來對付行政機關。這就出現(xiàn)了政府自己制定法規(guī),政府自己又設法避開法規(guī)的自相矛盾現(xiàn)象。

(六)國家規(guī)定的審批條件無法完整地落實,審批事項的正常運作和安全生產沒有保證

在“先具備條件,后審批”程序下,申請人為保證自己的財產安全,不得不寫假的申請報告;下級機關為防止出現(xiàn)無效投資和社會浪費,不得不以假當真,把申請人的虛假報告轉報給上級機關。這些都是為了掩蓋審批事項中并不存在的條件事實。如明明沒有“符合國家規(guī)定的資格條件”(13)的專業(yè)人員,報告里卻寫上有“符合國家規(guī)定的資格條件”的專業(yè)人員。這樣做的直接結果是實體法規(guī)定的審批條件得不到完整落實。國家規(guī)定的審批條件是審批事項正常運作和安全生產的基本保證。國家規(guī)定的審批條件得不到完整落實,審批事項批準后的正常運作和安全生產也就失去了保障。審批事項批準之后,其運行過程中各類事故也就不可避免。

(七)容易被惡意行政的人鉆法規(guī)、規(guī)劃和政策的空子,索賄受賄

國家法規(guī)、規(guī)劃和政策都是粗線條的。如法規(guī)規(guī)定“有必要的安全生產條件和環(huán)境保護措施”(14),不可能注明具體的經濟技術指標;國家規(guī)劃規(guī)定“文化創(chuàng)意、影視制作、出版發(fā)行、印刷復制、廣告、演藝娛樂、文化會展、數(shù)字內容和動漫等產業(yè)得到較快發(fā)展”(15),也沒有具體的經濟技術指標。在這種情況下,申請人在就無法知道怎樣才算符合條件、符合規(guī)劃、符合政策。這就為惡意行政的人鉆空子,提供了可乘之機。惡意行政的人可以從那些粗線條的法規(guī)、規(guī)劃和政策里,任意找出一條理由把申請人玩弄于股掌之間。申請人的事項如果想得到批準,就必須給惡意行政的人好處,讓他們“滿意”。

(八)審批環(huán)節(jié)模糊,職責不清晰,無法保證工作質量

申請人要求“從事特定活動”,是意向性的,屬于意識層面的活動,應該具備非物質層面的條件;申請人具體“從事特定活動”,是行為性的,屬于物質層面的活動,應該具備物質層面的條件。因此,所有的實體法都對審批事項提出了非物質和物質兩種條件要求?，F(xiàn)行的審批程序,把審批事項的非物質條件事實和物質條件事實放在一起審查,也就是將意識層面與物質層面的活動放到一起審查,忽視了兩種條件的質的區(qū)別,模糊了審批步驟和環(huán)節(jié),無法保證審查質量。

例如“有煤礦建設項目可行性研究報告或者開采方案”是一項非物質條件,也是開辦煤礦企業(yè)應當具備的第一項條件。實際審批時,沒有人審查這項條件。因為,這是一項非物質條件。物質條件是根據(jù)非物質條件建設的結果。當煤礦具備了物質條件的時候,非物質條件已經付諸實施,或者實施完畢。這時候再審查“可行性研究報告”等非物質條件,已經失去了意義。這就是把物質條件和非物質條件合在一起審查,導致的惡果。

“可行性研究報告”等非物質條件在行政審批時沒有人審查,所以申請人也就不重視“可行性研究報告”的制定?，F(xiàn)實社會中出現(xiàn)的濫采濫挖、亂修亂建和建了拆、拆了建等現(xiàn)象,拍腦袋做決策、“先上車后買票”、“邊建設邊審批”現(xiàn)象以及產能過剩、經濟結構不合理現(xiàn)象,往往都與申請人不重視“可行性研究報告”的制定有關。解決濫采濫挖、亂修亂建和建了拆、拆了建問題,僅僅從申請人身上找原因是不行的,行政審批程序上的原因可能更直接。

(九)缺乏物質條件認證機制,導致審批事項“帶病批準”

現(xiàn)行的審批程序把審批事項的非物質條件和物質條件合在一起審核,審核時沒有專門認證物質條件的規(guī)定和機構(16)。行政機關人員往往在審批事項被領導“原則同意”之后,才被派去核實物質條件事實。法規(guī)沒有賦予操作人員否定領導意見的權力;審批事項當時不完全具備物質條件,以后還可以“逐漸完善”。不能因為些許具體“小事”減緩了審批速度。這些做法和道理就使不完全具備物質條件事實的審批事項,很容易通過“審核”,最終被“帶病批準”?！皫Р∨鷾省睂е碌闹苯雍蠊?就是安全生產沒有保證,事故頻發(fā);間接后果是效益不高、虧本經營或工人工作報酬無保障。

為了解決現(xiàn)行行政審批程序存在的諸多問題,政府的行政審批程序急需創(chuàng)新,急需采用一種新的程序,來代替現(xiàn)在實行的“先具備條件,后審批”的行政審批程序。

三、批意向程序

(一)批意向程序是可供選擇的一種行政審批程序

批意向程序要求行政機關對行政審批事項,先審批“建設意向”、“設計和建設計劃”等非物質條件事實,后審批資金、人員、設備、場地等物質條件事實。如果非物質條件事實和物質條件事實都符合國家有關規(guī)定,則批準該審批事項。申請人三次申請,行政機關三次審批。

(二)以開辦煤礦企業(yè)的審批為例,說明批意向程序的審批過程

1.第一次審批“建設意向”。申請人在投資開辦煤礦企業(yè)之前,先準備非物質條件事實,包括“煤礦建設項目可行性研究報告或者開采方案”、“計劃開采的礦區(qū)范圍、開采范圍和資源綜合利用方案”和“開采所需的地質、測量、水文資料和其他資料”(17),形成一個開辦煤礦企業(yè)的“建設意向”報告,上報行政機關,申請批準。(第一次申請)

行政機關根據(jù)申請人的申請,審查有關的報告、方案、資料的真實性、可靠性。是否同意申請人的“建設意向”須要看國家規(guī)劃是否允許。如果申請人的“建設意向”符合《煤炭法》規(guī)定的“煤炭生產開發(fā)規(guī)劃和煤炭產業(yè)政策”,則同意申請人的“建設意向”。行政機關審查認為可以批準的開辦煤礦企業(yè)的“建設意向”,發(fā)給批準文書。

第二次審批“設計和建設計劃”。申請人有了開辦煤礦企業(yè)“建設意向”的批準文書以后,方可進行煤礦設計、制定建設計劃。煤礦設計、制定建設計劃必須符合《煤炭法》對開辦煤礦企業(yè)的物質條件要求:“有符合煤礦安全生產和環(huán)境保護要求的礦山設計”、“有合理的煤礦礦井生產規(guī)模和與其相適應的資金、設備和技術人員”和“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他條件”。煤礦企業(yè)的“設計和建設計劃”制定出來后,上報行政機關,申請批準。(第二次申請)

行政機關根據(jù)申請人的申請,審查該煤礦企業(yè)的“設計和建設計劃”的真實性、可行性。是否同意該“設計和建設計劃”,須要看國家法規(guī)是否允許。如果該“設計和建設計劃”符合《煤炭法》對開辦煤礦企業(yè)規(guī)定的物質條件要求,則同意該“設計和建設計劃”。行政機關審查認為可以批準的開辦煤礦企業(yè)“設計和建設計劃”,發(fā)給批準文書。

第三次審批。申請人根據(jù)開辦煤礦企業(yè)的“設計和建設計劃”批準文書,開始投資建設煤礦企業(yè)。新的煤礦企業(yè)建成以后,再向行政機關申請要求認證物質條件,批準成立企業(yè),發(fā)給允許投產的證明。(第三次申請)

行政機關根據(jù)申請人的申請,責成行政認證機構按照原批準的“設計和建設計劃”,核對煤礦設計,人員、組織機構、設備設施、房屋場地、管理制度、流動資金及有關法律文書等各項物質條件事實,提出行政審查認證意見。

行政機關根據(jù)行政認證機構的審查認證意見,對申請人提出的開辦煤礦企業(yè)的申請作出批準或不批準的決定。符合《煤炭法》第十七條和第十八條規(guī)定的,作出批準決定,予以行政注冊登記,發(fā)放行政許可證,準予投產,至此完成整個行政審批工作。

(三)批意向程序的機構設置、職責及工作流程

采取批意向程序,需要設立審批、認證和數(shù)據(jù)庫人才庫三個機構。

審批機構職責是審批“建設意向”、“設計和建設計劃”和審批事項。工作流程是:每接到一次申請,都先交認證機構認證真實性、可靠性,再根據(jù)認證機構的認證意見,做出審批決定。認證機構職責是認證“建設意向”、“設計和建設計劃”和“設計和建設計劃”的完成情況。工作流程是:每接到一次認證任務,都啟動數(shù)據(jù)庫人才庫認證真實性、可靠性,提出認證意見。數(shù)據(jù)庫人才庫職責是為審批和認證機構提供數(shù)據(jù)人才服務。數(shù)據(jù)庫的職責是:1.收集有關法律法規(guī)政策和規(guī)劃、行業(yè)信息和標準、經濟技術資料,制作成數(shù)字性文件,建立數(shù)據(jù)庫供審批、認證機構隨時使用。2.收集人才信息,建立數(shù)字化人才庫供審批、認證機構隨時使用。3.隨時更新數(shù)據(jù)庫人才庫信息,保證審批機構和認證機構的工作需要。工作流程是:每接到一次使用申請,都立即提供服務并做好記錄;每項認證結束都做好總結,并對數(shù)據(jù)庫人才庫進行優(yōu)化處理。

四、批意向程序的優(yōu)點

(一)符合行政許可程序,保證了政府對審批事項建設的事先控制權。采用批意向程序,“建設意向”、“設計和建設計劃”未獲得批準之前,申請人無權投資建設審批事項。這就符合了《行政許可法》關于行政機關“準予”在前,公民、法人或者其他組織“從事特定活動”在后的行政許可程序,保證了政府行政機關對行政許可事項建設的事先控制權,從而保證了國家法規(guī)、規(guī)劃、政策的落實和經濟社會可控、有序、科學發(fā)展。

(二)有效地防止弄虛作假、暗箱操作和審批腐敗。1.申請人第一次申請時,要求審批的是“建設意向”,不需要具備物質條件事實,也就不存在虛報物質條件事實的問題。行政機關審批“建設意向”時,知道申請人此時并沒有投資設計和建設,不批準也不會給申請人帶來大的經濟損失,可以放心大膽地按照有關規(guī)定嚴格審批“建設意向”,不存在為申請人虛報瞞報審批條件問題。2.申請人的“建設意向”獲得批準以后,可以放心地投入資金,制定“設計和建設計劃”。3.申請人“設計和建設計劃”被批準以后,只要完成“設計和建設計劃”,審批事項就可以得到最終批準。申請人可以放心地投入資金,完成“設計和建設計劃”。不存在不敢投資或不愿多投資的問題。在具體完成“設計和建設計劃”時,出于自身利益的考慮,也不會弄虛作假。因為,申請人是投資方,完成設計任務的是設計方;完成“設計和建設計劃”的人是承建方。投資方只能是惟恐設計方和承建方偷工減料、達不到自己委托的設計要求和建設要求,不存在投資方自己弄虛作假,故意不好好設計或者故意不完成“設計和建設計劃”問題。而且申請人明白,審批事項的“設計和建設計劃”被批準后都已經備案,如果不完成“設計和建設計劃”,將來難以通過行政認證機構的認證;如果自己的“設計和建設計劃”完成情況有假,對審批事項將來的正常經營和安全運行不利。所以,申請人在完成審批事項的“設計和建設計劃”時不敢、也不愿意弄虛作假。4.認證機構不敢弄虛作假。認證自身必然有一套專業(yè)的認證程序、制度和機構配置形式,防止弄虛作假。同時,外部的行政監(jiān)察部門有權監(jiān)察認證機構的工作。如果認證部門弄虛作假,除了自己要承擔法律責任外,行政監(jiān)察人員也可以根據(jù)認證環(huán)節(jié)取證,處理起來有理有據(jù)。

(三)有效地提高行政審批速度。采用批意向程序,雖然必須三次申請三次審批,但每次審批都先經過認證,審批依據(jù)明確,總體上不需要花費太多的時間。認證雖然需要花費一定的時間,但是行政認證機關的認證都是核對性的操作,核對時間是有限的,總的時間花費也不會太多?？傊?采用批意向程序,雖然三次申請三次審批,但是每次審批都可以有根據(jù)地計算工作時間。比現(xiàn)在約摸著規(guī)定審批時限,更科學合理,花費時間總和肯定要少。

(四)有效地促進國家規(guī)劃的認真制定,保證國家規(guī)劃作用的發(fā)揮。多年來,行政審批無法根據(jù)國家規(guī)劃行事。因為,行政審批是“先具備條件,后審批”。審批事項審批以前,幾萬、幾十萬、幾百萬、甚至幾千萬、幾個億、幾十個億、幾百個億的投資都花上了,即使不符合國家規(guī)劃,行政機關也得批,不批就造成浪費。行政審批無法根據(jù)國家規(guī)劃行事。采用批意向程序,申請人在投資建設審批事項之前需要先批“建設意向”。批“建設意向”的依據(jù)是國家規(guī)劃。國家規(guī)劃對行政審批有了實際意義,行政部門也就不能不認真制定國家規(guī)劃了。行政部門認真負責地制定規(guī)劃,國家規(guī)劃的執(zhí)行有批意向這種行政審批程序做保證,兩者形成互為依存的關系,國家規(guī)劃的作用就發(fā)揮出來了,經濟和社會在國家規(guī)劃的指導下可控、有序、科學發(fā)展也就有了保證。

(五)有效地保障審批事項安全運行。國家法律法規(guī)規(guī)定的審批條件,是審批事項安全運行的必要條件。采用批意向程序,審批事項是否具備國家法律法規(guī)要求的那些條件的事實,由認證機構核對認定;認證機構在核對認定時如果循私舞弊、弄虛作假,將受其內部機制的制約和法律制裁,這就使國家法律法規(guī)為審批事項規(guī)定的條件的全面落實,有了可靠的組織和制度保障。認證機構嚴格認證,還可以保證審批事項在被政府行政機關批準的之前,就具備了安全運行的條件,而不是現(xiàn)在常常出現(xiàn)的,批準以后再“逐步完善”安全運行條件,這就大大減少了審批事項批準之后,實際運行過程中各類事故的發(fā)生。

(六)有效地保證審批質量。審批事項建設有三個階段,分別是“確定建設意向”階段、“設計和制定建設計劃”階段、“完成設計和建設計劃”階段。批意向程序對每一個階段都進行審批把關。一個階段得不到批準,進入不了下一個階段。這就從程序上保證了行政審批質量。行政審批質量有保證,給申請人和國家都帶來好處?！敖ㄔO意向”的審批,可以保證國家規(guī)劃和產業(yè)政策的落實,避免申請人在設計和制定建設計劃上的盲目花費?！霸O計和建設計劃”的審批,可以保證國家法律法規(guī)的落實,避免申請人在完成“設計和建設計劃”時的盲目花費?！霸O計和建設計劃”完成情況的認證,可以避免不完全具備審批條件的審批事項“帶病批準”,以及批準后出現(xiàn)生產經營事故和宏觀經濟失控。

另外,采取批意向程序,審批機構、認證機構和數(shù)據(jù)庫人才庫 (即計算機和專家)形成了相互制約、相互配合關系。行政機關內部任何一個機構都沒有完整的審批權,無法獨立完成審批工作,這就形成了類似公檢法的分權制衡體系。這種體系里面的機構各司其職、各專一行,既可以用機制來保證執(zhí)法的嚴密性和可靠性,又可以防止出現(xiàn)部門專政、執(zhí)法不嚴和審批腐敗,這就有效地保證了審批工作質量。

(七)有效地減少行政機構和人員,提高管理水平。批意向程序要求的審批、認證和數(shù)據(jù)庫人才庫機構成立后,那些需要事先審批事項,可以合并給兩到三個機構完成,其結果必將是大大減少行政機關內部的機構和人員。例如新聞出版事項的審批,按照多年來的行政審批程序,各有各的部門。采用批意向程序,圖書、報紙、期刊、音像電子出版、網(wǎng)絡出版,印刷,制作,發(fā)行,版權、改革、外事、會展等事項的審批,可以合并到一兩個部門完成。因為,能夠審批報刊出版事項的,也就能夠審批圖書、音像、電子、網(wǎng)絡和其他形式的出版事項;能夠審批印刷,制作,發(fā)行事項的,也能夠審批版權、改革、外事、會展事項。通過合并審批,不僅可以減少審批部門的數(shù)量和人員,更可以使審批部門從更大范圍、更高視野把握行業(yè)門類的發(fā)展,更加宏觀、科學、準確、合理地使行政審批權力。

總之,通過對行政審批部門內部機構的改造組合,可以大大減少原先行政審批部門的個數(shù)和人數(shù),還可以提高行政管理的水平。

(八)有效地減少工作環(huán)節(jié)和審批事項。采用批意向程序,對那些不需要根據(jù)國家規(guī)劃審批的事項,都可以列為“行政認證事項”,從現(xiàn)在的“行政審批事項”中去除。例如文化管理方面的“互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務營業(yè)場所的設立”、“電影放映單位的設立”、“營業(yè)性娛樂場所(歌舞、電子游藝)的設立”、“設立博物館以及具有博物館性質的紀念館、陳列館等文物收藏單位的核準”,工商管理方面的“廣告經營資格審批”、“戶外廣告登記”,稅務管理方面的“一般納稅人資格認定”等等(18)。這些都是不需要根據(jù)國家規(guī)劃審批的事項,可以列為“行政認證事項”,從現(xiàn)在的“行政審批事項”中去除,這就減少了現(xiàn)有行政審批事項的數(shù)量?！靶姓J證事項”,只要通過了條件認證,就可以“批準、登記注冊發(fā)證”,用兩個工作環(huán)節(jié)就可以完成。

(九)有效地推進服務型政府建設。當前服務型政府建設,主要集中在改善服務態(tài)度,為公民、法人和其他社會組織到政府辦事提供方便快捷服務方面。采用批意向程序,行政機關增加了行政認證服務,可以使服務型政府的內涵得到延伸和擴大。具體表現(xiàn)是,政府認證機構可以認證與審批事項非物質條件有關的報告、方案、資料的真實性、可靠性,也可以認證“設計和建設計劃”的真實性、可行性,還可以認證審批事項物質條件事實是否符合經批準的“設計和建設計劃”。這些服務,擴大了政府的服務范圍,使政府的服務職能有了更強的經濟技術價值,提升了服務層次。

五、批意向程序的缺點及可行性分析

(一)缺點:減緩 GDP增長速度

批意向程序導致投資性事項審批的合理性科學性增強,而投資性的審批事項建設的合理性科學性增強,將減緩 GDP增長速度。

我國是投資拉動型經濟。改革 30多年來的經濟高速增長,主要靠投資拉動。亂上項目、無序發(fā)展、產能過剩,“建了拆、拆了建”等不合理投資,伴隨著合理投資一齊出現(xiàn),在推動生產力發(fā)展、增加就業(yè)和積累、改善公共基礎設施落后面貌、增加財政收入等方面共同發(fā)揮作用。如果投資性事項建設審批的合理性科學性增強,不合理投資受到限制,很大一部分靠不合理投資維持的社會生產將消失,靠不合理投資維持的虛假需求帶來就業(yè)、消耗 (生產)和資金周轉增值也將消失,由此必然帶來社會生產總的增長速度的降低,也就是 GDP增長的降低。這種降低雖然是健康的,但也可能帶來風險。正如人長了一個大腫瘤,如果一下子摘除,也可能會出現(xiàn)神經、消化、運動等系統(tǒng)的不適應及心臟、大腦、腸胃等臟器的不適應,嚴重的也會危害肌體的健康甚至生命。因此,如果采用批意向程序,對其缺點,必須早認識,早預防。

(二)批意向程序的可行性分析

批意向程序是在發(fā)現(xiàn)和分析現(xiàn)行行政審批程序存在問題的基礎上提出來的,有實踐做根據(jù),應當是可行的。而且,我國幾十年的行政審批制度改革,已經出現(xiàn)了許多批意向程序的苗頭,這些苗頭是批意向程序可行的現(xiàn)實根據(jù)。

上海市對非學歷民辦教育的行政審批,就采取了預批程序。先批準投資人籌備辦學,籌備期間不準招生。籌備完成后,經審查符合辦學條件再發(fā)證;發(fā)證后允許招生。(19)這就類似先批“建設意向”、“設計和建設計劃”,后認證物質條件事實的批意向程序。開辦煤礦企業(yè)的審批,現(xiàn)在采取了先拿國家能源局“路條”,準許開展前期工作,之后再驗收審批的辦法(20)。雖然沒有采取批意向程序,但是在脫離“先具備條件,后審批”程序方面前進了一步。新聞出版總署2009年的“三定”方案(21)已經實施,出現(xiàn)了打破行業(yè)界限,按行政審批事項的共性,來確定機構、職能、職責、崗位的做法,這也是向批意向程序發(fā)展的苗頭。

但是真正實行批意向程序,還必須解決以下問題。1.認識問題。改革開放以來形成了一些新的認識,人們不再以實踐為檢驗真理的標準,而以這些新的認識為檢驗真理的標準。如果誰觸動了這些新的認識,就會被認為是錯的。這些新的認識包括事后審批,不批計劃,以事實為根據(jù)、以法律為準繩、在具備條件的基礎上批準,審查批準分離;還包括減少審批環(huán)節(jié)、行政審批提速和不收費等等。必須突破這些新認識的束縛,批意向程序才能得到采用。但是,只要以實踐為根據(jù),以“三個有利于”和科學發(fā)展觀作指導,這些新認識的突破是不困難的。2.機構條件問題。采取批意向程序,需要建立行政認證機構和高質量數(shù)據(jù)庫人才庫。只要解決認識問題,機構調整和建設將是具體實施的問題。3.節(jié)奏問題。節(jié)奏的控制,目的在于防止批意向程序產生消極作用。控制就是逐步推開。先從中央做起,還是先從地方做起;先從亂上項目嚴重的行業(yè)做起,還是先從亂上項目不嚴重的行業(yè)做起,需要在充分論證的基礎上選擇。

注釋:

① “行政審批”的定義,根據(jù)國務院行政審批制度改革工作領導小組二〇〇一年十二月十一日《關于印發(fā)〈關于貫徹行政審批制度改革的五項原則需要把握的幾個問題〉的通知》(國審改發(fā)[2001]1號)的解釋,“是指行政審批機關(包括有行政審批權的其他組織)根據(jù)自然人、法人或者其他組織依法提出的申請,經依法審查,準予其從事特定活動、認可其資格資質、確認特定民事關系或者特定民事權利能力和行為能力的行為?！?/p>

② 《中國行政體制改革30年回顧與展望》人民出版社 2008年第 1版第 213頁。

③ 《行政許可法》對“行政許可的實施程序”作了規(guī)定,但實際上行政審批不僅包括行政許可,還包括行政機關上下級之間的請示批準,所以“行政審批”的范圍大于“行政許可”,《行政許可法》的“行政許可的實施程序”不能代替行政審批程序。因此說我國沒有行政審批程序法。

④⑩ (12) (17)1996年《中華人民共和國煤炭法》[EB/OL]http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=309。

⑤ (11) (13) 2001年《出版管理條例》[EB/OL]http://www.people.com.cn/GB/14677/21980/22076/1752283.html。

⑥ 1997年《北京市出租汽車管理條例》[EB/OL]http://business.sohu.com/07/44/article204764407.shtml。

⑦⑧ 《關于行政審批制度改革工作的實施意見》[EB/OL]http://cpc.people.com.cn/GB/64184/64186/66690/4494585.html。

⑨ (16) 2003年《中華人民共和國行政許可法》[EB/OL]http://www.gov.cn/flfg/2005-06/27/content_9899.htm。

(14) 1994年《中華人民共和國礦產資源法實施細則》第十四條第四款[EB/OL]http://www.zoucheng.gov.cn/bmgk/show_xxgk.asp?unit =%B9%FA%CD%C1%BE%D6&id=4347。

(15) 見 2009年國務院《文化產業(yè)振興規(guī)劃》第二部分第二條[EB/OL]http://news.xinhuanet.com/politics/2009-07/22/content_11753781. htm。

（18）2005年 12月 6日無錫市人民政府《關于公布市級政府機構保留與取消行政審批事項及取消部分行政收費項目的通知》附件 1.《無錫市市級行政審批保留項目匯總表》第十五、三十九、四十條。[EB/OL]http://www.lawyee.net/act/act_display.asp?rid=185094。

(19) 二〇〇九年五月五日《上海市民辦非學歷教育院校(機構)審批和管理辦法(試行)》第七條規(guī)定“(四)(籌設期限)民非院校的籌設期限,一般不得超過三年。超過籌設期限的,舉辦者應當重新提出申請?；I設期內,不得以任何名義開展招生辦學活動”。[EB/OL]http://www. lawyee.net/Act/Act_Display.asp?R ID=623345。

(20)2009年9月29日中國煤炭新聞網(wǎng)發(fā)表邵月平題為《徐礦集團年產500萬噸郭家河煤礦項目獲國家能源局路條》的報道稱:“日前,國家能源局下發(fā)文件,同意徐礦集團年產 500萬噸郭家河煤礦項目開展前期工作。”“國家能源局要求,項目建設單位要進一步落實項目建設條件,做好土地利用、環(huán)境保護、水土保持、銀行貸款等前期工作,……”近年來,此類報道較多,說明當前開辦煤炭企業(yè),需要先拿到國家能源局的“路條”,才能開展“土地利用、環(huán)境保護、水土保持、銀行貸款等”開辦煤炭企業(yè)的前期工作。[EB/OL]http://www.cwestc.com/ShowNews.aspx?newId=146448。

(12) 二〇〇八年七月十一日國務院辦公廳《關于印發(fā)〈國家新聞出版總署(國家版權局)主要職責內設機構和人員編制規(guī)定〉的通知》(國辦發(fā)[2008]90號)[EB/OL]HTTP://LAW.BA IDU.COM/PAGES/CH INALAW INFO/10/91/A2822262BD51DA136A11B568D70D4FB8_0.HT ML。

On the Reform of Adm inistrative Exam ination and Approval Procedure

Tang A i-m u
(Press and Publishing Bureau of Shandong Province,Jinan Shandong 250011)

“Examination and approval after satisfying the requirements”is the current examination and approval procedure of governments at all levels of China.The adoption of this procedure allows citizens,legal person and other organizations“to conduct particular activity first”,and then ask for examination and approval from government.Then the problems of disordered construction,production capacity surplus and corruption in examination and approval appearing with carrying out the policy of refor m and opening-up are related to the adoption of this procedure.Formany years,our country tries to solve the problems of disordered construction,production capacity surplus and corruption in examination and approval by means of structural adjustment,elimination of ou tmoded production capacity and subsequent supervision,but the result is not ideal.The reason of it lies in the current examination and approval procedure of the government.W ithout the precontrol of“to conduct particular activity”of citizens,legal person and other organizations,the newly-appeared problems of production capacity surplus and unreasonable structure keep coming up.The problems above can be avoided by changing the current examination and approval procedure into establishing the three stages of“deter mination of the construction intention”,“designation and establishment of the construction schedule”and“completion of the schedule of the designation and construction”,that is, applicantsmake application three times and the government examine and approve three times.

administrative examination and approval;administrative licensing;disordered construction;production capacity surplus;corruption in examination and approval

詞】DF3

A

(責任編輯:孫培福)

1002—6274(2010)03—049—08

唐艾牧(1953-),男 ,山東萊州人,山東省新聞出版局干部,研究方向為行政法學。