析中國(guó)環(huán)境執(zhí)法的現(xiàn)狀與完善3

何 燕

(長(zhǎng)沙理工大學(xué)文法學(xué)院,湖南長(zhǎng)沙410004)

析中國(guó)環(huán)境執(zhí)法的現(xiàn)狀與完善3

何 燕

(長(zhǎng)沙理工大學(xué)文法學(xué)院,湖南長(zhǎng)沙410004)

環(huán)境保護(hù)法的生命力在于它在社會(huì)生活中的具體實(shí)施。環(huán)境執(zhí)法是最廣泛、最普遍的落實(shí)環(huán)境保護(hù)法律的活動(dòng)。環(huán)境執(zhí)法使環(huán)境保護(hù)法律在社會(huì)生活中的各個(gè)領(lǐng)域發(fā)揮作用,使國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)公共等事務(wù)朝著有利于環(huán)境保護(hù)的方向依法進(jìn)行。它對(duì)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的基本國(guó)策地位,維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益,構(gòu)建和諧社會(huì)等方面都具有重要的意義。隨著國(guó)家對(duì)環(huán)境保護(hù)的日益重視,我國(guó)的環(huán)境執(zhí)法在堅(jiān)持依法行政、強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)管等方面取得了重大的進(jìn)展,但是也存在不少問(wèn)題,比如執(zhí)法機(jī)制不完善、執(zhí)法權(quán)限分配不合理、執(zhí)法效果不理想等。通過(guò)借鑒國(guó)外環(huán)境執(zhí)法的有益經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)環(huán)境執(zhí)法的三項(xiàng)基本原則以及地方環(huán)境執(zhí)法的實(shí)踐,提出若干完善我國(guó)環(huán)境執(zhí)法的建議,如完備環(huán)境執(zhí)法機(jī)制、合理分配環(huán)境監(jiān)管權(quán)限、提高環(huán)境執(zhí)法效率等,以期強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法,實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)法的目的,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

環(huán)境執(zhí)法;原則;完善

環(huán)境執(zhí)法即環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法,是指國(guó)家環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)、委托的組織及其公職人員在行使行政管理的過(guò)程中,依照法定職權(quán)和程序,貫徹實(shí)施法律的活動(dòng)。其種類包括環(huán)境保護(hù)行政監(jiān)督、環(huán)境保護(hù)行政強(qiáng)制、環(huán)境保護(hù)行政調(diào)解等。環(huán)境執(zhí)法的水平如何,效果怎樣往往需要一些衡量的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)法理學(xué)的研究與分析,現(xiàn)代法治國(guó)家對(duì)執(zhí)法的要求可以從三個(gè)方面來(lái)判斷:合法性原則、合理性原則和高效率原則。[1]環(huán)境執(zhí)法亦然。

1 從執(zhí)法“標(biāo)尺”三項(xiàng)原則看我國(guó)環(huán)境執(zhí)法的現(xiàn)狀與存在的問(wèn)題

1.1 環(huán)境執(zhí)法機(jī)制不完善,合法性原則落實(shí)有缺漏

環(huán)境執(zhí)法的合法性原則是指環(huán)境執(zhí)法主體的設(shè)立和執(zhí)法活動(dòng)不僅要有法可依,行使行政職能必須由法律授權(quán)并依據(jù)法律規(guī)定?；蛘哒f(shuō)是要求依法行政,保障行政活動(dòng)的權(quán)威性,防止行政權(quán)力的濫用。[1]可見(jiàn),環(huán)境執(zhí)法要達(dá)到依法行政,其前提必然是執(zhí)法機(jī)制要完備,不可有缺漏。因此評(píng)價(jià)我國(guó)環(huán)境執(zhí)法的機(jī)制可以就執(zhí)法內(nèi)容這一層面來(lái)分析:

從環(huán)境執(zhí)法的內(nèi)容來(lái)看,環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)的一切能產(chǎn)生特定法律效力和法律后果的行為都是執(zhí)法的內(nèi)容。這就提出兩個(gè)要求:一是要求環(huán)境執(zhí)法活動(dòng)中采用的方式必須是法律規(guī)定的方式,二是要求環(huán)保行政機(jī)關(guān)對(duì)違法、侵權(quán)行為必須承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。對(duì)于第一個(gè)要求,我國(guó)的環(huán)保法律基本落到了實(shí)處,而且有專門的《行政處罰法》予以保障;但是第二要求,也即對(duì)環(huán)保政府部門執(zhí)法行為的問(wèn)責(zé)機(jī)制,在我國(guó)環(huán)保法律的規(guī)定中卻顯得相當(dāng)薄弱。例如:我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)基本法《環(huán)境保護(hù)法》和污染防治領(lǐng)域的單行法《固體廢物污染防治法》、《水污染防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》等,在這些法規(guī)的法律責(zé)任部分,幾乎都只有一條原則性的規(guī)定“環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的,由其所在單位或者上級(jí)主管機(jī)關(guān)給予行政處分;構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任”(參見(jiàn)《環(huán)境保護(hù)法》第45條,《固體廢物污染防治法》第73條,《水污染防治法》第58條,《環(huán)境噪聲污染防治法》第62條,《海洋環(huán)境保護(hù)法》第94條,《大氣污染防治法》第65條)。此類規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng),缺乏可操作性。并且在各法的實(shí)施細(xì)則中對(duì)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)到目前為止也沒(méi)有體現(xiàn)。

此外,對(duì)某些政府部門有法不依的行為缺乏責(zé)任追究制度,比如《環(huán)境保護(hù)法》第16條規(guī)定“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé),采取措施改善環(huán)境質(zhì)量?！钡蔷烤乖趺簇?fù)責(zé)?法律沒(méi)有下文。是否有責(zé)任考核機(jī)制和責(zé)任追究制度?未采取措施改善環(huán)境質(zhì)量的如何懲罰?法律也未規(guī)定。又如第22條“制定城市規(guī)劃,應(yīng)當(dāng)確定保護(hù)和改善環(huán)境的目標(biāo)和任務(wù)”,同樣是一條義務(wù)性規(guī)則,而對(duì)于政府不作為的后果在法律條文中卻只字未提。

在實(shí)踐領(lǐng)域中,由于現(xiàn)行環(huán)境法律的問(wèn)責(zé)機(jī)制存在著上述問(wèn)題,因而目前政府部門普遍存在有執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象。不少地方政府以經(jīng)濟(jì)利益為優(yōu)先,對(duì)于開(kāi)發(fā)者和生產(chǎn)者的違反環(huán)境法的行為熟視無(wú)睹,甚至鼓勵(lì)包庇。譬如一些政府部門采取“寧?kù)o日、零收費(fèi)、零罰款”的“土政策”擋執(zhí)法,假“掛牌督辦”頂執(zhí)法,允許企業(yè)長(zhǎng)期“試生產(chǎn)”拖執(zhí)法,甚至“邊建設(shè)邊環(huán)評(píng)”、“先建設(shè)后環(huán)評(píng)”來(lái)騙執(zhí)法 ,一些基層環(huán)境執(zhí)法人員對(duì)存在的環(huán)境問(wèn)題視而不見(jiàn)、思想麻木,上級(jí)沒(méi)有要求的不查,老百姓沒(méi)有舉報(bào)的不查,缺乏執(zhí)法者應(yīng)有的責(zé)任感。[2]這些現(xiàn)象的出現(xiàn)與環(huán)保法律對(duì)政府不作為的行為缺乏責(zé)任追究制度的規(guī)定不無(wú)關(guān)系。

1.2 環(huán)境執(zhí)法權(quán)限分配不合理,影響執(zhí)法效力

環(huán)境執(zhí)法的合理性原則要求環(huán)境執(zhí)法主體的執(zhí)法活動(dòng)符合法律的基本精神和目的,做到適當(dāng)、合理、公正,并且對(duì)于已不適合社會(huì)實(shí)際情況的法律規(guī)范,依照法定程序進(jìn)行一定變通以適應(yīng)社會(huì)需要。實(shí)際上,環(huán)境執(zhí)法的合理性原則相對(duì)于環(huán)境執(zhí)法的合法性原則而言是它的后續(xù)和補(bǔ)充。已有的環(huán)境執(zhí)法權(quán)根據(jù)法律的規(guī)定分配之后,在履行過(guò)程中,一旦發(fā)現(xiàn)存在有不合理且影響執(zhí)法效力時(shí),就應(yīng)當(dāng)根據(jù)合理性原則予以調(diào)整或變通。目前我國(guó)環(huán)境執(zhí)法權(quán)分配不合理,影響執(zhí)法效力的典型例子是限期治理制度和環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理權(quán)的劃分。

1.2.1 限期治理處罰權(quán)分配不合理,處罰力度弱

所謂限期治理制度是指對(duì)污染嚴(yán)重的項(xiàng)目、行業(yè)和區(qū)域,由有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)依法限定其在一定期限內(nèi),完成治理任務(wù),達(dá)到治理目標(biāo)的規(guī)定的總稱[3]。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第29條的規(guī)定,中央或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府直接管轄的企業(yè)事業(yè)單位的限期治理,由省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定。市、縣或者縣以下人民政府管轄的企業(yè)事業(yè)單位的限期治理,由市、縣人民政府決定。簡(jiǎn)單的說(shuō),限期治理的審批權(quán)限歸企業(yè)所屬一級(jí)的人民政府,而不是環(huán)保部門(我國(guó)僅有《環(huán)境噪聲污染防治法》將小型企事業(yè)單位的限期治理決定權(quán)賦予了環(huán)保部門)。這種權(quán)限的分配是不合理的,理由是:

第一,環(huán)保部門是政府行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)限的職能部門,限期治理作為一項(xiàng)重要的環(huán)境管理措施,本屬于環(huán)保部門的監(jiān)管職責(zé)范圍。而政府的主要職能是綜合決策、宏觀調(diào)控,具體的行政事務(wù)宜由下屬各職能部門承擔(dān),不應(yīng)干預(yù)太多。否則,不僅增加了執(zhí)法成本,而且在一定程度上還削弱了環(huán)保部門的權(quán)威,妨礙環(huán)保部門正常行使環(huán)境監(jiān)管職能[4]。

第二,根據(jù)限期治理的程序,一般要經(jīng)過(guò)4個(gè)環(huán)節(jié):環(huán)保部門提出建議并將有關(guān)情況報(bào)告,地方政府做出限期治理決定,污染單位實(shí)施治理,環(huán)保部門檢查驗(yàn)收并對(duì)未完成的做出處罰決定或由政府責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉[5]。按照程序的規(guī)定,這意味著,環(huán)保部門有建議權(quán),政府有決定權(quán),如果政府只對(duì)環(huán)保部門的報(bào)告做形式上的審查,則不影響下達(dá)限期治理的決定,但這種審查將毫無(wú)實(shí)際意義;相反,如果政府做實(shí)質(zhì)性的審查,就需要專門的人員管理,無(wú)疑會(huì)導(dǎo)致機(jī)構(gòu)的重復(fù)建設(shè)和人力資源的浪費(fèi),并且也會(huì)拖延時(shí)間,不利提高行政效率[6]。

限期治理制度除了權(quán)限分配存在不合理因素外,該制度在處罰力度上也呈現(xiàn)較軟的狀態(tài),影響了執(zhí)法效力。比如,目前完不成限期治理任務(wù)的法律責(zé)任有加收超標(biāo)準(zhǔn)排污費(fèi)、罰款或停業(yè)、關(guān)閉三種,其中只有加收超標(biāo)準(zhǔn)排污費(fèi)是必處的,后兩種均屬可處的范圍。這種選擇性規(guī)定導(dǎo)致的后果是,“在執(zhí)法實(shí)踐中,限期治理常常變成了環(huán)境違法企業(yè)手中的“豁免牌”;在一些地方,治理期限不明確、治理期間監(jiān)管不嚴(yán)、治理驗(yàn)收馬虎等情況較為普遍,使限期治理成了“免罰”的代名詞”[7]。即便是必處的加收超標(biāo)準(zhǔn)排污費(fèi),由于其額度與企業(yè)所獲高額利潤(rùn)相比較過(guò)低,因此也難以起到較好的懲罰作用。

1.2.2 環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理權(quán)劃分不符合科學(xué)管理的規(guī)律

我國(guó)現(xiàn)有的環(huán)境管理體制的立法,在授予有關(guān)部門環(huán)境管理的職能時(shí)往往忽略了科學(xué)管理職能分工的原則,從而使監(jiān)督管理的效果大打折扣,甚至形同虛設(shè)。

具體表現(xiàn)為:

第一,某些統(tǒng)管部門的職權(quán)不適宜賦予分管部門。例如,民航和鐵道部門分別負(fù)責(zé)航空器噪聲和鐵路噪聲的監(jiān)管,而該兩個(gè)部門又同時(shí)享有民用航空器和鐵路的經(jīng)營(yíng)權(quán),一旦發(fā)生環(huán)境噪聲污染,這兩個(gè)部門勢(shì)必全力維護(hù)本部門的利益,不可能監(jiān)督所屬企業(yè)投巨資治理污染。因此就產(chǎn)生了一些機(jī)場(chǎng)周圍的居民不堪忍受飛機(jī)噪聲而到政府門前靜坐示威,受鐵路影響的居民投訴不斷卻永遠(yuǎn)得不到解決的現(xiàn)象。又如,《環(huán)境噪聲污染防治法》將防治生活環(huán)境污染的職能授予公安部門,也屬于授權(quán)不當(dāng)。因?yàn)楣膊块T有很重的社會(huì)治安任務(wù),連各種犯罪還打擊不完,更無(wú)暇顧及居民的生活噪聲污染問(wèn)題。

第二,某些專業(yè)管理部門行使了綜合決策性管理部門的職權(quán)。比如國(guó)家計(jì)劃發(fā)展委員會(huì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展司被授予“編制和實(shí)施全國(guó)生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃”的職能,而這一機(jī)構(gòu)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)這一專門事務(wù)并不十分專業(yè),遠(yuǎn)沒(méi)有讓國(guó)家環(huán)?？偩值淖匀槐Ｗo(hù)司編制生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃更專業(yè)。又如,資源綜合利用,淘汰嚴(yán)重污染環(huán)境的落后工藝和設(shè)備,環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的監(jiān)督管理職能都授權(quán)給了國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì),而該委員會(huì)又負(fù)責(zé)管理這些企業(yè)的生產(chǎn),這樣也產(chǎn)生了生產(chǎn)管理與環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理的矛盾。

第三,某些綜合決策部門行使了專業(yè)管理部門的職權(quán)。比如原由國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)承擔(dān)的研究、審定、組織貫徹國(guó)家環(huán)境保護(hù)的重大方針、政策和措施,組織協(xié)調(diào)、檢查和推動(dòng)全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作的職責(zé)劃給了國(guó)家環(huán)境保護(hù)部,并使其具有協(xié)調(diào)解決各地方、各部門以及跨地區(qū)、跨流域的重大環(huán)境問(wèn)題的職能。而實(shí)際上,環(huán)保部門很難擔(dān)此重任,因?yàn)樗鼰o(wú)權(quán)給有關(guān)部門和地區(qū)撥款、無(wú)權(quán)決定給有關(guān)部門和地區(qū)優(yōu)惠政策或進(jìn)行國(guó)家投資建設(shè)等,并且當(dāng)有關(guān)部門和地區(qū)不理會(huì)環(huán)保總局的協(xié)調(diào)時(shí),環(huán)保部門也沒(méi)有任何強(qiáng)制性的手段可以讓有關(guān)部門和地區(qū)服從其協(xié)調(diào)[8]。

1.3 環(huán)境執(zhí)法效果不理想,執(zhí)法效率性有待提高

環(huán)境執(zhí)法效率性是指在依法行政的前提下,環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)實(shí)行組織和管理過(guò)程中,以盡可能低的成本取得盡可能大的收益,取得最大的執(zhí)法效益。環(huán)境執(zhí)法的效率性原則是依法行政的基本要求之一,也是執(zhí)法行為具有合理性的證明,符合這一規(guī)定,不僅有助于環(huán)境法律的發(fā)展和完善,也有利于避免或減少對(duì)環(huán)境的污染,保證可持續(xù)發(fā)展。對(duì)照這一原則的要求,我國(guó)目前環(huán)境執(zhí)法的效果仍不甚理想,被管理對(duì)象重復(fù)違法、重復(fù)處罰、寧罰不治的環(huán)境違法現(xiàn)象比比皆是。就其原因可能有以下幾個(gè)方面:

一是執(zhí)法力量單薄。目前運(yùn)用得最多的環(huán)境管理的手段是由環(huán)境保護(hù)行政主管部門對(duì)違法企業(yè)實(shí)行行政處罰。這一措施對(duì)違法排污企業(yè)而言,或多或少會(huì)起到一定的威懾作用,然而,現(xiàn)實(shí)中環(huán)境執(zhí)法工作經(jīng)常面臨的另一狀況是,當(dāng)環(huán)保部門啟動(dòng)處罰程序,開(kāi)出罰單后,企業(yè)便以各種借口推諉搪塞,以拒繳排污費(fèi)相威脅,甚至請(qǐng)出地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部打招呼,要求免罰、減罰或網(wǎng)開(kāi)一面,結(jié)果往往造成處罰落實(shí)難、處罰“馬拉松”,直到通過(guò)法院強(qiáng)制執(zhí)行才能結(jié)案的尷尬局面。因此,某些時(shí)候單憑環(huán)保部門一己之力著實(shí)難以提高環(huán)境行政處罰的效率,解決這一問(wèn)題可以考慮借助其他政府職能部門進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法,并建立長(zhǎng)效管理機(jī)制。

二是經(jīng)濟(jì)罰額度低,重復(fù)使用無(wú)依據(jù)。首先,對(duì)國(guó)有企業(yè)而言,環(huán)境違法受到處罰,由于其錢款出自企業(yè),與企業(yè)主要行政負(fù)責(zé)人本人的利益關(guān)系不大。即便是私營(yíng)企業(yè),盡管罰款概由業(yè)主個(gè)人“埋單”,但相對(duì)于開(kāi)工生產(chǎn)所獲得的高額利潤(rùn),或治理污染所需付出的高額投入,罰款也就只是“小菜一碟”而已,只能觸及其皮肉,卻傷不了筋骨,即使重復(fù)受罰,其環(huán)境違法的經(jīng)濟(jì)成本也很小。其次,《環(huán)境保護(hù)行政處罰辦法》第六條明確規(guī)定,“對(duì)同一環(huán)境違法行為,不得給予兩次以上罰款的行政處罰”。因而,當(dāng)環(huán)境執(zhí)法者面對(duì)部分企業(yè)屢次出現(xiàn)環(huán)境違法行為時(shí),就缺少了有效的法律依據(jù)與法規(guī)支持。一旦遭遇投訴,環(huán)保部門將處于尷尬和無(wú)奈的境地,給環(huán)境違法企業(yè)提供了可趁之機(jī)[9]。

2 通過(guò)貫徹環(huán)境執(zhí)法的三原則完善我國(guó)的環(huán)境執(zhí)法

2.1 完備環(huán)境執(zhí)法機(jī)制,保障執(zhí)行

如何針對(duì)我國(guó)環(huán)境執(zhí)法機(jī)制存在的缺陷予以完善?可以借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的法制發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。美國(guó)就是一例。美國(guó)早于1969年出臺(tái)了《國(guó)家環(huán)境政策法》,這部法律要求聯(lián)邦政府的所有行政機(jī)關(guān)對(duì)其現(xiàn)行法定職權(quán)、行政規(guī)章、政策和行政程序進(jìn)行檢查,看其是否符合國(guó)家環(huán)境政策和目標(biāo),并要求在限期內(nèi)向總統(tǒng)提出相應(yīng)的修改措施[10]。為了保證《環(huán)境政策法》的有效實(shí)施,該法宣布在總統(tǒng)辦公廳下設(shè)立一個(gè)國(guó)家環(huán)境質(zhì)量委員會(huì),工作范圍包括“分析、解釋環(huán)境趨勢(shì)和環(huán)境情報(bào)資料;按照環(huán)境政策和目標(biāo)評(píng)價(jià)聯(lián)邦政府的項(xiàng)目和活動(dòng);起草并提出促進(jìn)國(guó)家環(huán)境質(zhì)量的國(guó)家政策”等,并且主要承擔(dān)“為總統(tǒng)提供環(huán)境方面咨詢意見(jiàn)和協(xié)調(diào)行政機(jī)關(guān)的有關(guān)環(huán)境活動(dòng)”的職能[10]。

而在《環(huán)境政策法》的執(zhí)行機(jī)制方面,雖然在立法中沒(méi)有明確,但是根據(jù)美國(guó)的判例法所確立的原則(美國(guó)最高法院于1972年對(duì)塞爾拉俱樂(lè)部訴莫頓案作出的判決),可以是一切公眾或公眾團(tuán)體(不一定是遭受事實(shí)上損害的利害關(guān)系人)對(duì)行政機(jī)關(guān)的涉及環(huán)境保護(hù)方面的行政行為提起訴訟。在此基礎(chǔ)上,各級(jí)聯(lián)邦法院便行使司法審查權(quán),監(jiān)督、檢查行政機(jī)關(guān)是否遵守《環(huán)境政策法》,作出判決并予以司法的強(qiáng)制執(zhí)行。

實(shí)踐證明,在這部法律生效后至1978年的8年時(shí)間里,從1978年和1980年國(guó)家環(huán)境質(zhì)量報(bào)告中反應(yīng)的情況來(lái)看,法律的實(shí)施收到了良好的效果。根據(jù)報(bào)告的統(tǒng)計(jì)分析,在這8年里,共有938起這類案件,其中有202件(占35%)導(dǎo)致法院對(duì)行政機(jī)關(guān)發(fā)布初步強(qiáng)制令,其中有92件導(dǎo)致推遲工程的實(shí)施一年以上。雖然沒(méi)有出現(xiàn)發(fā)布永久強(qiáng)制令的情況,但確有不少工程項(xiàng)目因初步強(qiáng)制令而停止[11]。

我國(guó)的環(huán)境保護(hù)法也應(yīng)當(dāng)借鑒美國(guó)立法的有益經(jīng)驗(yàn),對(duì)環(huán)境保護(hù)的政府職能予以強(qiáng)化。建議在我國(guó),出臺(tái)一部從宏觀方面調(diào)整國(guó)家基本政策的環(huán)境法規(guī),其針對(duì)的對(duì)象主要是政府;建立一個(gè)有效保證上述職能落實(shí)的實(shí)施機(jī)構(gòu);設(shè)置一套加強(qiáng)政府的環(huán)境保護(hù)公共職能的程序規(guī)則。解決政府部門的責(zé)任追究問(wèn)題,可以通過(guò)修訂《環(huán)境保護(hù)法》,對(duì)各級(jí)政府的環(huán)境責(zé)任建立考核機(jī)制,完善政府的環(huán)境責(zé)任追究制度和干部環(huán)境績(jī)效考核制度,明確各級(jí)政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境負(fù)責(zé),黨政一把手是轄區(qū)環(huán)境保護(hù)的第一責(zé)任人等,避免地方政府包庇縱容企業(yè)的環(huán)境違法行為、地方保護(hù)主義干擾正常的環(huán)境執(zhí)法,改變我國(guó)行政機(jī)關(guān)在環(huán)境保護(hù)問(wèn)題上的忽視環(huán)境價(jià)值的行政決策方式以及各行其是、消極渙散的局面,為行政機(jī)關(guān)正確對(duì)待經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)兩方面利益和目標(biāo)創(chuàng)造更好的內(nèi)部和外部條件。2.2 合理分配環(huán)保監(jiān)管權(quán)限,提高執(zhí)法效力

如果環(huán)境法律制度的規(guī)定沒(méi)有收到預(yù)期的效果,或者不利于環(huán)境的可持續(xù)保護(hù)和改善,就有必要進(jìn)行調(diào)整和完善。針對(duì)目前存在的環(huán)境執(zhí)法權(quán)限分配不合理的現(xiàn)象,國(guó)家應(yīng)盡快修訂《環(huán)境保護(hù)法》等環(huán)境保護(hù)法律法規(guī),最大限度地統(tǒng)一執(zhí)法主體,將某些不適宜政府部門或者專門管理機(jī)關(guān)的職權(quán)賦予環(huán)境保護(hù)的綜合性決策部門,譬如限期治理的審批權(quán)應(yīng)當(dāng)劃歸企業(yè)所屬一級(jí)的環(huán)境保護(hù)主管部門而不是人民政府,從而提高實(shí)施的效率;把分散于公安等專門管理部門的環(huán)保執(zhí)法權(quán)力集中到環(huán)境保護(hù)行政主管部門,特別是對(duì)社會(huì)生活噪聲污染防治和機(jī)動(dòng)車輛尾氣污染防治的監(jiān)督管理權(quán)賦予環(huán)境保護(hù)行政主管部門;部分環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)必須由其他相關(guān)部門行使時(shí),也應(yīng)使環(huán)境保護(hù)行政主管部門能對(duì)行使這些權(quán)力的相關(guān)部門進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)、監(jiān)督。

2.3 提高環(huán)境執(zhí)法效率,保障環(huán)保目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

就目前的環(huán)境執(zhí)法狀況而言,僅僅依靠環(huán)境保護(hù)行政主管部門的力量似乎難以保證環(huán)境監(jiān)督管理工作的順利開(kāi)展,單憑行政處罰似乎也解決不了企業(yè)屢屢違法的問(wèn)題。如何提高環(huán)境執(zhí)法效率已經(jīng)成為環(huán)境保護(hù)工作者亟待解決的難題。近年來(lái),在地方的環(huán)境執(zhí)法實(shí)踐中嘗試著采取一系列新的措施和方法來(lái)改善環(huán)境執(zhí)法的狀況,取得了良好效果,有一些經(jīng)驗(yàn)值得借鑒:

2.3.1 聯(lián)合執(zhí)法,提高效率

環(huán)境執(zhí)法過(guò)程中,難免有執(zhí)法不順暢或者執(zhí)法難的情況,此時(shí)可以考慮同級(jí)不同部門之間或者同部門上下級(jí)之間聯(lián)合執(zhí)法的方式來(lái)推進(jìn)環(huán)境執(zhí)法的效率性。這方面杭州市已有實(shí)踐:2006年在整治違法排污企業(yè)保障群眾健康環(huán)保專項(xiàng)行動(dòng)開(kāi)展以后,當(dāng)?shù)氐墓ど獭h(huán)保、經(jīng)委、質(zhì)監(jiān)、電力等部門通力協(xié)作,成立了聯(lián)合執(zhí)法小組,大力開(kāi)展“十五小”、“新五小”和無(wú)證無(wú)照等違法企業(yè)的整治工作。如對(duì)違反國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向、污染大、產(chǎn)出小、能耗高、效益低的“十五小”、“新五小”、無(wú)證無(wú)照企業(yè),環(huán)保、工商等部門關(guān)停、取締、依法吊銷執(zhí)照或不予年審,電力部門停止供電等。此外,杭州各縣、區(qū)在市級(jí)聯(lián)合執(zhí)法小組的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,成立了由各縣、區(qū)政府主管領(lǐng)導(dǎo)或牽頭部門為組長(zhǎng)的專項(xiàng)整治工作組,重點(diǎn)組織整治工作的開(kāi)展。通過(guò)相關(guān)部門之間的執(zhí)法協(xié)作,取得了整和行政資源,加強(qiáng)信息溝通,規(guī)范和引導(dǎo)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的良好效果[12]。

2.3.2 建立長(zhǎng)效管理機(jī)制

除了借力其他職能部門進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法外,還可以對(duì)一些有整改條件、污染較輕的如餐飲、機(jī)械加工等行業(yè),堅(jiān)持堵與疏相結(jié)合、整治與規(guī)范相結(jié)合、打擊與疏導(dǎo)相結(jié)合的方式,實(shí)施分類管理,一方面督促其加快整改,另一方面加強(qiáng)服務(wù),引導(dǎo)其合法經(jīng)營(yíng),加強(qiáng)長(zhǎng)效管理。比如桐廬縣在處理縣城范圍內(nèi)19家石材加工企業(yè)過(guò)程中,采取堵疏結(jié)合方式,對(duì)其中7家無(wú)證企業(yè)直接予以取締,同時(shí)對(duì)12家有工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照但污染較重的企業(yè),通過(guò)在縣城開(kāi)辟專門石材交易區(qū),建立統(tǒng)一污染治理設(shè)施,并給予相關(guān)稅費(fèi)減免,引導(dǎo)企業(yè)規(guī)范持照經(jīng)營(yíng),收到了良好的社會(huì)效益和環(huán)境效益。

2.3.3 簽訂環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制

環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制是環(huán)境執(zhí)法機(jī)制的一大創(chuàng)新,通過(guò)對(duì)環(huán)境監(jiān)管部門下達(dá)目標(biāo)任務(wù)可以扭轉(zhuǎn)環(huán)境監(jiān)管粗放型狀況,提升環(huán)境管理執(zhí)行力。作為環(huán)境執(zhí)法效績(jī)的評(píng)判,考核指標(biāo)主要包括:一定區(qū)域內(nèi)主要污染物減排計(jì)劃完成率,建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批率,“三同時(shí)”執(zhí)行率,工業(yè)污染源達(dá)標(biāo)排放率,環(huán)境價(jià)格政策實(shí)施到位率,環(huán)境監(jiān)察及環(huán)境監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)化(規(guī)范化)建設(shè)達(dá)標(biāo)率,環(huán)境信訪處理結(jié)案率,排污費(fèi)足額征收率,環(huán)境違法行為立案查處率,行政處罰總量及執(zhí)行結(jié)案率等。針對(duì)考核的結(jié)果,可以實(shí)行環(huán)境監(jiān)察效能的“一票否決權(quán)”,即只要環(huán)境監(jiān)察部門或者個(gè)人,出現(xiàn)違法亂紀(jì)行為或被追究刑事責(zé)任的;該環(huán)境監(jiān)察部門被媒體曝光,造成社會(huì)不良影響的;未完成上級(jí)部門分解的排污收費(fèi)目標(biāo)任務(wù)的,即取消評(píng)比先進(jìn)的資格[14]。

2.4 加大環(huán)境處罰力度

對(duì)于屢次違法、故意偷排、超標(biāo)排放的違法企業(yè),可以從重或者加重處罰。對(duì)連續(xù)兩次被環(huán)保部門發(fā)現(xiàn)超標(biāo)排污的企業(yè),有關(guān)環(huán)保部門在實(shí)施處罰的同時(shí),可以提請(qǐng)當(dāng)?shù)乜h級(jí)以上人民政府做出限期治理或者停產(chǎn)整頓決定。限期治理期間應(yīng)當(dāng)限產(chǎn)、限排,禁止建設(shè)增加排污總量的項(xiàng)目。經(jīng)限期治理或停產(chǎn)整頓仍不能達(dá)標(biāo)排放的,提請(qǐng)有關(guān)政府做出關(guān)停決定,否則,將按有關(guān)規(guī)定追究相關(guān)責(zé)任人監(jiān)管失職的責(zé)任。同時(shí),還可以建立環(huán)境執(zhí)法情況新聞通報(bào)制度。環(huán)保部門定期可以向當(dāng)?shù)刂饕侣劽襟w通報(bào)重點(diǎn)檢查企業(yè)情況、違法行為查處結(jié)果以及掛牌案件整改情況。對(duì)連續(xù)兩次被發(fā)現(xiàn)違法行為的企業(yè)可以采取公開(kāi)曝光。

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Discussion on the Present Situation and Perfection of Environmental Law Enforcement in China

HE Yan
(Changsha University of Science and Technology Humanities and Law Scool,Changsha Hunan 410004,China)

The life2force of the environmental protection law depends on its actual enforcement in our social life.The environmental law enforcement isone of the most broadest and themost common activities by which the environmental protection law is to be put into effect.Environmental law erforcement brings the environmental protection law into our social life and promotesnational economy,politics,culture and social public a ffairs developing in progresswith the environmental protection.It has far2reaching significance in consolidating the position of environmental protection as a basic state policy,defending the public environmental rights and interests,and building a harmonious society.Although China’s environmental law enforcement made great progress in continually performming official duties according to law and strengthening environmental supervision and administration,some problems still exist,such as the defectsof the legal system,the inproporiate division of authority and the lower efficiency of enforcement.These problems can be resolved by absorbing experience in foreign countries,being integrated with the three basic principles of environmental law enforcement and the local practice in China to realize the goal of the environmental law and to promote the economic and social sustainable development.

enforcementof the environmental law;principle;perfection

D922.6

A

1002-2104(2010)05-0146-05

10.3969/j.issn.1002-2104.2010.05.024

2010-02-10

何燕,碩士,講師,主要研究方向?yàn)榄h(huán)境保護(hù)法。

3該文受“湖南省教育廳資助科研項(xiàng)目(編號(hào):08C063)“的資助。

(編輯:于 杰)