呂曉偉

（寶雞文理學(xué)院 政法系，陜西 寶雞 721013）

稅收是我國(guó)財(cái)政收入的主要來(lái)源。盡管法律賦予了稅務(wù)機(jī)關(guān)在稅收?qǐng)?zhí)法方面一定的權(quán)力，司法機(jī)關(guān)在打擊涉稅犯罪、保障國(guó)家稅收收入等方面也取得了一定的成績(jī)，但從整體上看，我國(guó)稅收犯罪的現(xiàn)狀并不令人樂(lè)觀。從1998年以來(lái)，稅收犯罪案件平均每年以約30%的速度遞增，并且大案、要案屢有發(fā)生，涉案金額不斷上升，案值達(dá)百萬(wàn)元、千萬(wàn)元以上的案件司空見(jiàn)慣，上億元的案件也屢屢出現(xiàn)[1]。據(jù)國(guó)家稅務(wù)總局估計(jì)，我國(guó)國(guó)稅一年的流失達(dá)1 000億元以上，除了漏稅、減免稅之外，稅收犯罪是造成稅款流失的最主要因素[2]。從國(guó)外關(guān)于稅收司法組織機(jī)構(gòu)建設(shè)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，設(shè)立稅務(wù)警察是加大對(duì)稅收犯罪的打擊力度，減少稅收犯罪黑數(shù)的有效措施。在我國(guó)設(shè)立稅務(wù)警察不僅具有迫切的必要性，也具有現(xiàn)實(shí)的可行性。

一、我國(guó)設(shè)立稅務(wù)警察的必要性論證

1. 當(dāng)前嚴(yán)峻的稅收違法犯罪斗爭(zhēng)形勢(shì)的需要

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展，在稅收領(lǐng)域中的違法

活動(dòng)也比較普遍，稅收犯罪案件有增無(wú)減，在總量上呈不斷上升的趨勢(shì)，在表現(xiàn)形式上日趨復(fù)雜。當(dāng)前涉稅犯罪案件有以上幾個(gè)方面的特點(diǎn)：一是犯罪主體多樣化，單位犯罪突出；二是涉及范圍廣，危害嚴(yán)重，涉案金額巨大；三是犯罪手段多樣且狡猾詭秘；四是涉稅犯罪涉及的專業(yè)知識(shí)較廣；五是多種犯罪行為相互交織；六是同國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策密切相關(guān)[1]。同時(shí)一些違法犯罪分子目無(wú)法紀(jì)，沖擊、打砸、爆炸稅務(wù)機(jī)關(guān)，圍攻、謾罵、毆打、侮辱、傷害稅務(wù)人員，恐嚇、報(bào)復(fù)、迫害稅務(wù)人員及其家屬的事件也時(shí)有發(fā)生[3]。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，1987-1992年，全國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市共發(fā)生暴力抗稅14 176起，僅1992年上半年就發(fā)生了1 004起。尤其是1994年實(shí)行的增值稅采用發(fā)票抵扣稅款制度后，有關(guān)增值稅發(fā)票的犯罪案件在全國(guó)更是頻頻發(fā)生[4]。大量的稅收違法犯罪活動(dòng)致使稅務(wù)機(jī)關(guān)的執(zhí)法受到影響，導(dǎo)致國(guó)家的稅收嚴(yán)重流失。但是，與稅收違法案件有增無(wú)減形成鮮明對(duì)照的卻是稅務(wù)機(jī)關(guān)在懲治稅收違法案件過(guò)程中的權(quán)力和保障措施顯得非常的不足，查處稅收犯罪案件困難重重，原因之一就是賦予稅務(wù)機(jī)關(guān)的權(quán)力有限，稅務(wù)機(jī)關(guān)無(wú)搜查權(quán)、傳訊權(quán)、逮捕權(quán)等權(quán)限。如實(shí)踐中納稅人一般設(shè)有內(nèi)外兩套帳，稅務(wù)機(jī)關(guān)在稅務(wù)檢查中要求納稅人提供有關(guān)帳簿時(shí)，如果納稅人拒絕提供，稅務(wù)人員則無(wú)權(quán)進(jìn)行搜查。因?yàn)椤抖愂照鞴芊ā分毁x予稅務(wù)檢查人員“經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所檢查權(quán)”和“責(zé)令提供資料權(quán)”，而未賦予經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所搜查權(quán)和羈押犯罪嫌疑人的權(quán)限，導(dǎo)致有關(guān)犯罪嫌疑人從容逃脫，影響對(duì)稅收違法案件的進(jìn)一步調(diào)查。對(duì)這些違法犯罪打擊不力，不僅嚴(yán)重挫傷了稅務(wù)人員執(zhí)法的積極性，而且在社會(huì)上造成稅偵機(jī)關(guān)司法不力的負(fù)面影響。因此，從稅偵機(jī)關(guān)在處理稅收違法犯罪行為中存在的困難來(lái)看，有必要建立一支具有強(qiáng)制力的稅務(wù)警察隊(duì)伍，從而有力打擊稅收違法犯罪活動(dòng)，嚴(yán)肅稅收法紀(jì)，維護(hù)稅收征管秩序。

2. 克服目前稅收犯罪偵查協(xié)作機(jī)制諸多弊端的需要

1996年《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》規(guī)定，涉稅案件的偵查權(quán)由公安部門行使。1997年由最高人民檢察院和國(guó)家稅務(wù)局聯(lián)合頒布的《關(guān)于嚴(yán)厲打擊涉稅犯罪的通知》明確規(guī)定，“公安機(jī)關(guān)不向稅務(wù)機(jī)關(guān)派駐辦案機(jī)構(gòu)，不建立聯(lián)合辦案隊(duì)伍，不以各種形式介入或干預(yù)稅務(wù)機(jī)關(guān)行政執(zhí)法活動(dòng)。在公安部門內(nèi)成立涉稅案件偵查支隊(duì)，依法查處由稅務(wù)稽查機(jī)構(gòu)移送的涉稅案件”。2004年，公安部頒布了《公安機(jī)關(guān)辦理危害稅收征管刑事案件管轄若干問(wèn)題的規(guī)定》，進(jìn)一步確立了公安機(jī)關(guān)和稅務(wù)機(jī)關(guān)在查處涉稅違法犯罪中分別執(zhí)法的工作模式，使公安機(jī)關(guān)和稅務(wù)機(jī)關(guān)的執(zhí)法界限更為清晰，職責(zé)更加明確，在打擊稅收犯罪和保障國(guó)家稅收收入等方面做出了貢獻(xiàn)。但是，這種稅收犯罪偵查協(xié)作機(jī)制也存在諸多無(wú)法克服的弊端，主要表現(xiàn)為：

（1）稅收財(cái)會(huì)知識(shí)的欠缺和甄別證據(jù)能力的薄弱造成了對(duì)涉稅案件偵查的困難。稅收犯罪案件中，涉稅犯罪行為的判定、性質(zhì)的界定、涉案金額的認(rèn)定等專業(yè)問(wèn)題都要求從事稅偵工作的公安人員具有相當(dāng)?shù)呢?cái)會(huì)和稅務(wù)知識(shí)，現(xiàn)實(shí)中偵查人員在此方面有所欠缺，對(duì)稅收犯罪的證據(jù)難以準(zhǔn)確地把握甄別，獲取的證據(jù)往往達(dá)不到批捕、起訴以及審判的要求。調(diào)查取證是稅收犯罪案件偵查中最為復(fù)雜的環(huán)節(jié)，涉及面廣，專業(yè)性強(qiáng)，周期長(zhǎng)，工作量大。而辦理涉稅案件對(duì)證據(jù)規(guī)格的要求較高，所收集的證據(jù)須具有序列性、對(duì)偶性和差異性，做到確實(shí)、充分，才能順利批捕、起訴、審判。實(shí)踐中，不少案件由于偵查人員甄別證據(jù)能力的薄弱或者證據(jù)意識(shí)的淡漠，調(diào)查取證粗糙，對(duì)該提取的證據(jù)不提取，該復(fù)印的書證不復(fù)印，該拍照的物證不拍照，甚至有的關(guān)鍵證據(jù)滅失或者遺漏，給案件的起訴、審判帶來(lái)困難，從而被檢察機(jī)關(guān)退回補(bǔ)充偵查，甚至做不起訴處理，嚴(yán)重地影響了對(duì)稅收違法案件查處的進(jìn)度和質(zhì)量。

（2）警稅機(jī)構(gòu)歸屬的不同和部門利益的沖突阻礙了對(duì)涉稅案件的查處。由于稅務(wù)、公安人員分屬不同的機(jī)關(guān)，工作任務(wù)、工作目的和部門歸屬均有不同，在人員的管理、經(jīng)費(fèi)的投入、業(yè)績(jī)的考核等方面存在很大的差異[5]，雙方涉案資料信息不能有效地共享和交流，導(dǎo)致公安稅偵機(jī)關(guān)不能及時(shí)主動(dòng)發(fā)現(xiàn)案件，實(shí)踐中公安機(jī)關(guān)在案件偵破中難以從稅務(wù)機(jī)關(guān)獲取犯罪線索，在調(diào)查取證中難以得到稅務(wù)機(jī)關(guān)的協(xié)助，獨(dú)立辦案少，偵破大案、要案偏少，稅收犯罪黑數(shù)大量存在。此外，稅務(wù)、公安人員協(xié)作辦案中往往存在部門利益的沖突，稅務(wù)機(jī)關(guān)為了維護(hù)自己的部門利益，發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪案件而不向公安機(jī)關(guān)移送的情形時(shí)有發(fā)生。由于稅收犯罪侵犯的客體是國(guó)家的稅收征管秩序，沒(méi)有具體的被害人，在制約機(jī)制不強(qiáng)的情況下，稅收犯罪案件的查處中人為因素較多，稅務(wù)機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)通常與納稅人達(dá)成私下妥協(xié)，“以補(bǔ)代罰”或者“以罰代刑”的情況就在所難免，大大影響了執(zhí)法效果。實(shí)踐中，雙方在文書的使用、處罰的權(quán)限、量度等方面也經(jīng)常會(huì)有分歧，留下了爭(zhēng)議的隱患。

二、我國(guó)設(shè)立稅務(wù)警察的可行性論證

1. 國(guó)際上發(fā)達(dá)國(guó)家設(shè)立稅務(wù)警察的成功范例可資借鑒

目前，俄羅斯、德國(guó)、新加坡、美國(guó)等國(guó)都設(shè)置有不同形式的稅務(wù)警察機(jī)構(gòu)，這些稅警機(jī)構(gòu)大都同時(shí)具備偵查、檢察和行政執(zhí)法三項(xiàng)職能，在涉稅犯罪案件偵查中，既有檢查權(quán)又有偵查權(quán)和起訴權(quán)。如俄羅斯聯(lián)邦的稅務(wù)警察有權(quán)涉足所有稅收犯罪和稅收違法行為，并依法采取各種手段加以解決，其權(quán)力觸角延伸到經(jīng)濟(jì)政治生活的所有“涉稅”方面[6]。從這些國(guó)家的實(shí)踐來(lái)看，稅務(wù)警察的形成與發(fā)展，是稅務(wù)司法機(jī)構(gòu)日臻完善，稅收征管日益強(qiáng)化的必然結(jié)果。因此，在我國(guó)建立稅務(wù)警察既有發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)可資借鑒，也符合國(guó)際慣例，遵循了國(guó)際稅收征管的發(fā)展規(guī)律，具有積極的現(xiàn)實(shí)意義。

2. 國(guó)內(nèi)稅務(wù)警察的有益嘗試和專業(yè)化司法隊(duì)伍的設(shè)立，為設(shè)立稅務(wù)警察提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)

20世紀(jì)80年代中期，最早在我國(guó)吉林遼源地區(qū)公安系統(tǒng)內(nèi)部出現(xiàn)了一批稅收治安派出所，專門負(fù)責(zé)稅收案件的偵破、查處，維護(hù)正常的稅收治安秩序，打擊處理各類擾亂稅收治安的人員，并進(jìn)行經(jīng)常性的稅收政策宣傳[7]。這為今天稅務(wù)警察的設(shè)立提供了有益的、寶貴的經(jīng)驗(yàn)。另外，逐步成熟起來(lái)的森林警察、鐵路警察、緝私警察等專業(yè)化警察隊(duì)伍建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)在設(shè)立稅務(wù)警察時(shí)也可以借鑒。

三、我國(guó)設(shè)立稅務(wù)警察機(jī)構(gòu)的構(gòu)想

綜上所述，在目前我國(guó)稅收犯罪猖撅、稅收流失嚴(yán)重的情形下，建立一支有中國(guó)特色的稅務(wù)警察專司稅收犯罪案件的偵查，可以把稅務(wù)機(jī)關(guān)在懲處稅收違法中的優(yōu)勢(shì)和公安機(jī)關(guān)在打擊稅收犯罪中的優(yōu)勢(shì)相結(jié)合，改變稅務(wù)機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)“孤軍作戰(zhàn)”的狀況，以便高效、快速地偵破案件。建立稅務(wù)警察的目的，就在于使其具有一般警察的功能，實(shí)質(zhì)上就是賦予稅務(wù)警察相應(yīng)的權(quán)力，如行政拘留權(quán)和刑事偵查權(quán)等權(quán)力，是保證其履行稅收司法保障職責(zé)的有力后盾。因此，稅務(wù)警察應(yīng)屬于警察隊(duì)伍中的一種特殊類型，其性質(zhì)類似于我國(guó)現(xiàn)有的交通警察、林業(yè)警察、緝私警察等專門警察[8]。

1. 機(jī)構(gòu)設(shè)置

從我國(guó)現(xiàn)行政治體制出發(fā)，根據(jù)稅務(wù)機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)的職能和格局，應(yīng)由公安部與國(guó)家稅務(wù)總局共同組建起稅務(wù)警察機(jī)關(guān)，稅務(wù)警察總部設(shè)在國(guó)家稅務(wù)總局內(nèi)，其下級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)在各級(jí)國(guó)稅局內(nèi)。稅務(wù)警察總部同時(shí)接受國(guó)家稅務(wù)總局和公安部的雙重領(lǐng)導(dǎo)。國(guó)家稅務(wù)總局負(fù)責(zé)對(duì)稅收違法犯罪進(jìn)行偵查業(yè)務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，并對(duì)稅務(wù)警察系統(tǒng)內(nèi)人員進(jìn)行管理；公安部主要負(fù)責(zé)稅務(wù)警察機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和技術(shù)裝備配置等有關(guān)警務(wù)管理事項(xiàng)。稅務(wù)警察總部下屬各級(jí)稅務(wù)警察直接受上級(jí)國(guó)稅局的領(lǐng)導(dǎo)，同級(jí)各公安機(jī)關(guān)不再領(lǐng)導(dǎo)稅務(wù)警察機(jī)構(gòu)，至多只是業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)。稅務(wù)系統(tǒng)國(guó)稅、地稅兩個(gè)機(jī)構(gòu)并立，國(guó)稅系統(tǒng)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，即條管；地稅系統(tǒng)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)，即條塊結(jié)合、以塊為主。在現(xiàn)行公安、稅務(wù)領(lǐng)導(dǎo)體制改進(jìn)基礎(chǔ)上建立的稅務(wù)警察，強(qiáng)調(diào)上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)體制的銜接，結(jié)構(gòu)規(guī)范，以打擊稅收犯罪為主要職能，同時(shí)兼管稅收治安案件。這一模式既有利于跨地區(qū)的大案要案的協(xié)調(diào)查處，能夠做到統(tǒng)一行動(dòng)，又有利于克服目前稅務(wù)、公安人員協(xié)作辦案協(xié)作機(jī)制的各自為陣、部門利益主義等弊端。

2. 稅務(wù)警察的人員組成

稅務(wù)警察作為一個(gè)獨(dú)立的警種，組成人員既要有較高的政治素質(zhì)，更要有較高的業(yè)務(wù)水平；既要精通稅收和財(cái)會(huì)，更要擅長(zhǎng)法律和偵查。當(dāng)然，目前這種復(fù)合型人才在我國(guó)還不多，但是，稅務(wù)部門內(nèi)部本身有一支優(yōu)秀的稽查隊(duì)伍，公安機(jī)關(guān)內(nèi)部也有一部分多年辦理涉稅案件的人員，這為設(shè)立稅務(wù)警察奠定了良好的人才基礎(chǔ)[9]。在設(shè)立稅務(wù)警察的過(guò)程中，可以將稅務(wù)稽查隊(duì)伍和公安機(jī)關(guān)內(nèi)部有辦理稅收犯罪案件經(jīng)驗(yàn)豐富的有關(guān)人員抽調(diào)過(guò)來(lái)，不足部分再?gòu)耐ㄟ^(guò)司法資格考試、注冊(cè)會(huì)計(jì)師考試、注冊(cè)稅務(wù)師考試的人員中選拔，還可以錄用政法院校和財(cái)經(jīng)院校應(yīng)屆畢業(yè)的學(xué)生作為補(bǔ)充，來(lái)發(fā)展和壯大稅務(wù)警察隊(duì)伍。

3. 賦予稅務(wù)警察權(quán)力，明確工作職責(zé)

我國(guó)建立稅務(wù)警察機(jī)構(gòu)后，為了保證稅務(wù)警察的任務(wù)順利完成，就要賦予其相應(yīng)的權(quán)力。

（1）稅收治安方面。保護(hù)稅務(wù)人員的人身安全，保障稅務(wù)人員嚴(yán)格執(zhí)法。稅務(wù)警察在發(fā)現(xiàn)稅收違法犯罪時(shí)，為進(jìn)一步調(diào)查和制止犯罪行為，有權(quán)采取一系列措施，對(duì)行政違法行為，在其職權(quán)范圍內(nèi)書寫行政違法記錄，并對(duì)有關(guān)人員進(jìn)行行政拘留和其它措施，以維護(hù)稅收征管秩序，保證國(guó)家稅款的及時(shí)入庫(kù)。

（2）稅收犯罪偵查方面。依法打擊稅收違法犯罪活動(dòng)，維護(hù)國(guó)家稅收環(huán)境。稅務(wù)警察有權(quán)采取各種業(yè)務(wù)偵查措施，審核納稅人的納稅情況，進(jìn)入納稅人生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)檢查納稅人的全部納稅資料；在辦理有關(guān)手續(xù)后，進(jìn)入私人住宅進(jìn)行檢查；在偵查過(guò)程中，可以采取秘密措施收集犯罪證據(jù)；可以向檢察機(jī)關(guān)提請(qǐng)逮捕犯罪嫌疑人并執(zhí)行逮捕命令，直至由檢察機(jī)關(guān)將有關(guān)材料提交法院，對(duì)犯罪嫌疑人提起刑事訴訟。

（3）稅收征收和行政處罰方面。在稅收案件偵查過(guò)程中，對(duì)案件的稅款有入庫(kù)和處罰的權(quán)力；在納稅人拒不交納稅款時(shí)，可以讓銀行凍結(jié)納稅人的賬戶，查封及變賣其財(cái)產(chǎn)，保障稅款及時(shí)入庫(kù)。同時(shí)，還應(yīng)依法查處、制止稅務(wù)征收機(jī)關(guān)的營(yíng)私舞弊等違法行為，杜絕腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

（4）其他方面。由于稅務(wù)警察工作具有一定的危險(xiǎn)性，稅務(wù)警察享有使用警具和武器的權(quán)力；享有要求工商、公安、海關(guān)、銀行、技術(shù)監(jiān)督等國(guó)家職能部門提供所需的信息數(shù)據(jù)和證據(jù)的權(quán)力。

總之，稅務(wù)警察的建立，將促進(jìn)我國(guó)稅收?qǐng)?zhí)法管理和司法管理的有機(jī)結(jié)合，有利于將我國(guó)的稅收管理工作逐步納入科學(xué)、法制和規(guī)范的軌道，為國(guó)家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供更安全的稅收司法保障。