黃雅屏

(1.武漢大學(xué) 法學(xué)院，武漢 430072； 2.河海大學(xué) 法學(xué)院，南京 210098)

中國(guó)國(guó)際河流爭(zhēng)端解決的困境初探

黃雅屏1,2

(1.武漢大學(xué) 法學(xué)院，武漢 430072； 2.河海大學(xué) 法學(xué)院，南京 210098)

國(guó)際河流的水資源通過(guò)自然越境而打破流域各國(guó)領(lǐng)土的完整性與封閉性，國(guó)際河流的爭(zhēng)端對(duì)于任何一個(gè)流域國(guó)都是不可避免而又復(fù)雜多樣的，如何應(yīng)對(duì)和解決既是一個(gè)各主權(quán)國(guó)家間博弈的過(guò)程，也是多種渠道并行不悖的合作過(guò)程。就中國(guó)國(guó)際河流利用和保護(hù)所面對(duì)的局勢(shì)加以探討，提出中國(guó)國(guó)際河流爭(zhēng)端的求解途徑。

國(guó)際河流爭(zhēng)端；水資源；中國(guó)；湄公河

國(guó)際河流是指涉及兩個(gè)或兩個(gè)以上國(guó)家的河流，既包括穿過(guò)兩個(gè)或兩個(gè)以上國(guó)家的跨國(guó)河流，也包括分隔兩個(gè)國(guó)家而形成其邊界的邊界河流。*跨境共享淡水資源(transboundary shared fresh water resources，TSFWR)包括貯存于國(guó)際河流、湖泊、地下含水層中的淡水資源，有時(shí)統(tǒng)稱國(guó)際河流水資源，但是本文的國(guó)際河流是狹義上的，不包含湖泊和地下含水層的淡水資源?？缇车Y源是不可替代的基礎(chǔ)性自然資源，國(guó)際河流又是跨境淡水資源中利用率最高的一種。這些國(guó)際河流提供著全球60%的淡水，流域面積占陸地面積的一半，是世界上45%人口的家園。*Some 261 river basins in the world-including almost all of the larger rivers and home to about forty-five percent of the world's population-are shared by more than one nation.參見(jiàn)文獻(xiàn)[1]。水資源是一種不可替代的基礎(chǔ)性自然資源，隨著人口的增加和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，水資源短缺已成為社會(huì)進(jìn)步的掣肘因素之一。

20世紀(jì)的戰(zhàn)爭(zhēng)主要因石油而起，21世紀(jì)的爭(zhēng)端將因?qū)λY源的爭(zhēng)奪而爆發(fā)。這絕非危言聳聽(tīng)，由于跨界水資源的利益分配常常關(guān)系到有關(guān)國(guó)家生存和發(fā)展的根本利益，多數(shù)國(guó)際河流爭(zhēng)端很難得到有效解決。近年來(lái)世界各地跨界水糾紛有增無(wú)減，國(guó)際河流爭(zhēng)端成為國(guó)際社會(huì)中矛盾最多、最不穩(wěn)定的領(lǐng)域之一。[2]進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，西方國(guó)家特別關(guān)注的六大環(huán)境熱點(diǎn)地區(qū)分別是中東約旦河流域、中亞黑海流域、南亞恒河流域、東南亞湄公河流域、北非尼羅河流域、南撒哈拉沙漠地區(qū)，其中五大熱點(diǎn)都是與國(guó)際河流有關(guān)?？梢?jiàn)，當(dāng)今世界，跨界水污染、水資源利用、流域生態(tài)保護(hù)是引起國(guó)際爭(zhēng)端和糾紛的主要原因。

一、國(guó)際河流爭(zhēng)端之成因與國(guó)家主權(quán)

國(guó)際河流中的水“自由”地從一個(gè)國(guó)家流向另一個(gè)國(guó)家，跨越了不同的政府疆界，打破了領(lǐng)土的完整性，為有關(guān)國(guó)家所共享。由河流溝通聯(lián)系的流域盆地是一個(gè)獨(dú)立的地貌與水文體系，但是兩個(gè)或多個(gè)國(guó)家常位于同一個(gè)流域以內(nèi)，共享同一河流的水資源，這使得國(guó)際河流的利用與管理牽涉各國(guó)的主權(quán)、國(guó)際關(guān)系、區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作、邊界管理、跨境民族社區(qū)的穩(wěn)定、國(guó)際合作機(jī)構(gòu)的建設(shè)、流域物種的保護(hù)、環(huán)境污染、水土流失等多種復(fù)雜的綜合問(wèn)題。國(guó)際河流水資源又是隨著氣候和環(huán)境年年變化的，很難在一定的時(shí)空尺度內(nèi)同時(shí)滿足多個(gè)主權(quán)國(guó)家多目標(biāo)的需求，各流域國(guó)自然爭(zhēng)端不斷。在水短缺和水需求增加的時(shí)期，國(guó)家自私的利用國(guó)際河流的行為將威脅地區(qū)政治的穩(wěn)定。如果國(guó)家間能摒棄國(guó)家邊界的限制，將整個(gè)流域視為一個(gè)整體的角度來(lái)思考，則關(guān)于諸如底格里斯河和幼發(fā)拉底河這種國(guó)際河流的爭(zhēng)端可能得到解決。但是出于國(guó)界的分割和本位利益的考慮，在國(guó)際河流開(kāi)發(fā)的過(guò)程中，各流域國(guó)都不得不從本國(guó)的利益出發(fā)，故而存在諸多水事紛爭(zhēng)。界定水權(quán)歸屬、制定相關(guān)國(guó)際協(xié)約、確定爭(zhēng)端的解決機(jī)制是合理合作開(kāi)發(fā)以共享國(guó)際河流水資源的前提，這些都無(wú)法單純依靠一個(gè)沿岸國(guó)的單邊努力完成，而是取決于沿岸國(guó)的積極合作，而沿岸國(guó)恰恰有著幾乎矛盾的利益訴求。

“公平”尤其是真正意義上的公平是非常難以達(dá)到的，它與主觀判斷有關(guān)，與所持的公平標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)，與評(píng)定人有關(guān)。從《赫爾辛基規(guī)則》到《國(guó)際水道法公約》，傳統(tǒng)的絕對(duì)主權(quán)觀逐漸被以公平利用原則為核心的有限主權(quán)觀所代替。近年來(lái)，在國(guó)際河流領(lǐng)域淡化或消除國(guó)家主權(quán)的觀念不斷興起，試圖為綜合流域管理鋪平道路。但是理論與實(shí)踐都告訴人們：主權(quán)只要沒(méi)有消亡，公平只要難以保障，矛盾與沖突就只能求得暫時(shí)的緩解。即使在今天，處于下游的沿岸國(guó)也經(jīng)常抱怨上游沿岸國(guó)，如敘利亞對(duì)于土耳其、巴基斯坦對(duì)于印度、埃及對(duì)于埃塞俄比亞。近來(lái)，中亞某些國(guó)家、東南亞某些國(guó)家、東北亞某些鄰國(guó)對(duì)我國(guó)在邊疆國(guó)際河流上的做法也有不同程度的反對(duì)。隨著全球性石油短缺和地區(qū)性缺水壓力的逐步增大，不僅某些地區(qū)的緊張局勢(shì)險(xiǎn)情迭起，整個(gè)國(guó)際社會(huì)也越來(lái)越感到壓力的沉重。在非洲、西亞、南亞等地區(qū)，水已與地緣政治緊密交織，再過(guò)約10年時(shí)間，干旱化國(guó)家人口壓力將導(dǎo)致出口收入難以支付糧食進(jìn)口，環(huán)境的壓力將把人類逼到一個(gè)歷史關(guān)口：要么是戰(zhàn)爭(zhēng)，要么是變革。[3]

二、中國(guó)國(guó)際河流爭(zhēng)端之成因與負(fù)面因素

我國(guó)是世界上國(guó)際河流最多的國(guó)家之一，僅次于俄羅斯、阿根廷，與智利并列第三。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國(guó)的國(guó)際河流和湖泊主要有42條，其中比較重要的有15條。這15條重要的國(guó)際河流中，有12條發(fā)源于中國(guó)，且多為世界級(jí)大河。瀾滄江-湄公河是亞洲流經(jīng)國(guó)家最多的河流。我國(guó)國(guó)際河流的水量占到我國(guó)所有河川水量的27%。這些國(guó)際河流水資源的利用影響著我國(guó)和16個(gè)毗鄰國(guó)家的睦鄰友好關(guān)系，也影響著我國(guó)2.2萬(wàn)多公里陸疆系統(tǒng)的9省區(qū)132縣市、30個(gè)跨境民族的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和邊境穩(wěn)定。其中在水資源國(guó)際分配、跨境水道系統(tǒng)的合作開(kāi)發(fā)和協(xié)調(diào)管理、界河整治、跨境生物多樣性保護(hù)和跨境污染控制方面，其影響正在日益凸顯。面對(duì)國(guó)際淡水資源日益緊缺、污染事故頻發(fā)以及日益興起的“中國(guó)水威脅論”等情況，既充分合理又合法有據(jù)地利用國(guó)際河流水資源，有效地解決國(guó)際河流的爭(zhēng)端*包括劃界爭(zhēng)議、用水權(quán)爭(zhēng)議、航行權(quán)爭(zhēng)議、水污染爭(zhēng)議等。，避免摩擦顯得尤其重要，然而中國(guó)目前面臨的形勢(shì)不容樂(lè)觀。

1.中國(guó)與周邊國(guó)家的國(guó)際河流爭(zhēng)端不斷

國(guó)際河流已成為中國(guó)和印度間的難題。目前中國(guó)和印度的經(jīng)濟(jì)都在高速發(fā)展，但是，這兩個(gè)人口較多的國(guó)家之間的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)和邊界糾紛也在引起世界的關(guān)注。國(guó)際河流的水資源正在成為中國(guó)和印度關(guān)系的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，而且這個(gè)問(wèn)題可能成為兩國(guó)間長(zhǎng)期爭(zhēng)端的一個(gè)問(wèn)題?，F(xiàn)在，印度和中國(guó)都已經(jīng)是水源緊張的國(guó)家。灌溉農(nóng)田面積不斷擴(kuò)大，工業(yè)用水越來(lái)越多，加上民用用水的增加，已經(jīng)使兩國(guó)長(zhǎng)期嚴(yán)重缺水。如果兩國(guó)對(duì)水的需求以目前的速度增長(zhǎng)，那么缺水將很快影響兩國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。目前中、印兩國(guó)都是糧食出口國(guó)，如果缺水，這兩個(gè)國(guó)家都可能變成糧食進(jìn)口國(guó)，那將大大增加世界糧食市場(chǎng)的壓力。印度的可耕地面積比中國(guó)大，但是印度大多數(shù)河流的來(lái)源都在西藏。我國(guó)不論是在流往國(guó)外的河流上建壩，抑或建設(shè)大規(guī)模的灌溉工程都會(huì)引起下游國(guó)尤其是印度的反對(duì)。近年來(lái)，印度政府一直在敦促我國(guó)更多地發(fā)布水利建設(shè)的信息，增加透明度。2007年，中、印兩國(guó)建立了一個(gè)聯(lián)合專家機(jī)制，其目的是在水利信息方面互動(dòng)和合作，但是到目前為止，這個(gè)機(jī)制的作用很小。印度認(rèn)為，中國(guó)方面最危險(xiǎn)的設(shè)想是把西藏境內(nèi)的雅魯藏布江改道向北，這是世界上海拔最高的河流，也是流水最湍急的河流之一。*希臘稱我國(guó)設(shè)想把雅魯藏布江的江水分流給黃河，緩解中國(guó)北方長(zhǎng)期嚴(yán)重缺水的狀況。2005年出版的《西藏水源挽救中國(guó)》一書談的就是雅魯藏布江改道問(wèn)題。另外，20世紀(jì)90年代中國(guó)還曾在日內(nèi)瓦舉行的國(guó)際會(huì)議上談到通過(guò)“和平核爆炸”的手段來(lái)炸開(kāi)一條地下通道，也是雅魯藏布江改道的設(shè)想。當(dāng)時(shí)中國(guó)想讓各國(guó)簽署的全面禁止核試驗(yàn)協(xié)議允許這種“和平核爆炸”，但是沒(méi)有成功。參見(jiàn)文獻(xiàn)[4]。印度認(rèn)為此項(xiàng)工程將使印東北部陷入干旱。最近甚至有印度專家撰文稱，為阻止這項(xiàng)計(jì)劃，印度將會(huì)不惜一戰(zhàn)。但同時(shí)印度的“北水南調(diào)”工程涉及數(shù)十條流向孟加拉國(guó)的河流，對(duì)此印度卻不予理會(huì)。

2.中國(guó)缺少技術(shù)和法律的支持

國(guó)際河流的公平合理利用與管理，影響著我國(guó)近1/3國(guó)土的可持續(xù)發(fā)展，以及與接壤國(guó)間的國(guó)際區(qū)域合作和地區(qū)穩(wěn)定。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)專家很少?gòu)摹皣?guó)際”角度認(rèn)識(shí)和研究國(guó)際河流水資源的開(kāi)發(fā)與管理，很少考慮其間的國(guó)際法問(wèn)題。國(guó)際河流爭(zhēng)端關(guān)系到有關(guān)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境方面的重大利益，加上國(guó)際河流爭(zhēng)端本身的復(fù)雜性、技術(shù)性等特征，對(duì)我國(guó)的水文水利和建設(shè)資料等提出了較高的要求。由于邊界與分水嶺不一致，使得水資源權(quán)益劃分錯(cuò)綜復(fù)雜，而我國(guó)各種信息無(wú)法公開(kāi)或難以公開(kāi)。同時(shí)我國(guó)在參加國(guó)際條約方面采取謹(jǐn)慎的態(tài)度，一般也避免作出任何實(shí)質(zhì)性承諾，穩(wěn)健地以雙邊談判為主要模式推進(jìn)國(guó)際河流問(wèn)題的解決。為了保障和周邊鄰國(guó)的睦鄰友好關(guān)系，我國(guó)對(duì)于西部的國(guó)際河流并沒(méi)有進(jìn)行大力開(kāi)發(fā)，雖然國(guó)際河流資源在邊疆占有舉足輕重的地位，但基本上仍處在待開(kāi)發(fā)狀態(tài)，與鄰國(guó)相比，開(kāi)發(fā)利用明顯滯后。*我國(guó)境內(nèi)國(guó)際河流基本處于待開(kāi)發(fā)狀態(tài)，開(kāi)發(fā)利用程度非常低，界河有少量開(kāi)發(fā)，入境河流有部分開(kāi)發(fā)，出境河流基本處于天然狀態(tài)。同一河流上，我國(guó)開(kāi)發(fā)利用均遠(yuǎn)低于境外。參見(jiàn)陳敏建，王浩，于福亮.中國(guó)國(guó)際河流問(wèn)題概況.水問(wèn)題論壇，2000(4):66-67.作為上游國(guó)、缺水國(guó)、人口大國(guó)卻沒(méi)有合理地利用應(yīng)得的水資源，也沒(méi)有在人們還沒(méi)有意識(shí)到問(wèn)題之前，前瞻性地修建水壩，下游國(guó)于是“心安理得地”享受著充沛的水量，且以警惕的態(tài)度對(duì)待我國(guó)的任何舉動(dòng)，以各種外交策略保有他們的既得利益。

3.國(guó)際形勢(shì)不容樂(lè)觀

(1)西方“中國(guó)水威脅論”。我國(guó)在國(guó)際舞臺(tái)上一直努力保持著值得信賴的負(fù)責(zé)任的大國(guó)形象，但有關(guān)“中國(guó)威脅論”的國(guó)際輿論，以及西方發(fā)達(dá)國(guó)家不友好的態(tài)度，往往使中國(guó)成為眾矢之的。聯(lián)合國(guó)專門在報(bào)告中指出，中國(guó)在湄公河上游建造一系列的水庫(kù)，將對(duì)湄公河的未來(lái)造成更大的威脅。[5]該報(bào)告指出：“中國(guó)的計(jì)劃極具野心，要在湄公河上游建造8個(gè)大規(guī)模的水庫(kù)。由于湄公河穿過(guò)云南省的高山峽谷，此舉可能對(duì)河流構(gòu)成最大的威脅?！痹搱?bào)告進(jìn)一步指出,擬議中的水庫(kù)計(jì)劃可能“改變河流的流量和時(shí)間，令水質(zhì)惡化和喪失生物多樣性”。不過(guò)，中國(guó)外交部發(fā)言人馬朝旭說(shuō)，中國(guó)政府對(duì)湄公河的發(fā)展和保護(hù)給予同等重視。2000年，英國(guó)《星期日電訊報(bào)》報(bào)道稱，中國(guó)將在雅魯藏布江建造全球規(guī)模最大的水力發(fā)電廠，印度與孟加拉國(guó)勢(shì)將面臨嚴(yán)重的水源匱乏危機(jī)，更重要的是，兩國(guó)從此將在水源戰(zhàn)略問(wèn)題上受到中國(guó)的擺布；美國(guó)合眾國(guó)際社發(fā)表文章稱，未來(lái)中國(guó)將與印度爆發(fā)水戰(zhàn)，“表明中國(guó)人只關(guān)心自己不在乎別人，對(duì)印度來(lái)說(shuō)，這將是一場(chǎng)人為災(zāi)難”[6]。但直到今天，中國(guó)并未在雅魯藏布江上馬任何水利工程，中國(guó)水利部的官員也多次強(qiáng)調(diào)，盡管中國(guó)北方缺水，但政府不會(huì)以犧牲當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境為代價(jià)，也不會(huì)不顧下游國(guó)家的安全而開(kāi)發(fā)水利資源。但世界輿論總是置若罔聞，惡意揣測(cè)。

(2)日本高調(diào)推進(jìn)“湄公河外交”。與中國(guó)備受指責(zé)和“中國(guó)水威脅論”愈演愈烈相對(duì)應(yīng)的卻是日本有計(jì)劃、有策略、有步驟的步步為營(yíng)。2008年1月16日，首屆日本與湄公河地區(qū)五國(guó)外長(zhǎng)會(huì)議在東京召開(kāi)。日本公布了對(duì)湄公河地區(qū)總額4000萬(wàn)美元的經(jīng)援計(jì)劃，并與老撾、柬埔寨達(dá)成投資協(xié)定。此前，日?qǐng)?bào)《產(chǎn)經(jīng)新聞》于新年第一天便在頭版就此事進(jìn)行預(yù)熱報(bào)道。日本新一輪“湄公河外交”攻勢(shì)高調(diào)展開(kāi)。近年來(lái)，日本不斷加大對(duì)湄公河地區(qū)國(guó)家的外交力度。從2004年起，日本·CLV(柬埔寨、老撾、越南的首字母縮寫)首腦會(huì)談和外長(zhǎng)會(huì)議定期舉行。在2007年1月的“日本·CLV外長(zhǎng)會(huì)議”上，日本決定邀請(qǐng)“CLV”三國(guó)及泰國(guó)、緬甸五國(guó)外長(zhǎng)于東京召開(kāi)“日本·湄公河外長(zhǎng)會(huì)議”。這便是2008年1月16日首屆外長(zhǎng)會(huì)議的由來(lái)。從會(huì)議的內(nèi)容及成果可以看出，日本對(duì)該地區(qū)的主要外交手段是以經(jīng)濟(jì)援助為先導(dǎo)全面推進(jìn)湄公河外交，換取政治影響力。日本在東南亞地區(qū)廣泛采用簽訂“經(jīng)濟(jì)合作伙伴協(xié)定”(EPA)的方式，拓展與各國(guó)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，以謀求建立以日本為主導(dǎo)的地區(qū)經(jīng)濟(jì)秩序。顯然，與湄公河地區(qū)國(guó)家間的關(guān)系也被納入日本的整個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)整合計(jì)劃中。日本還以文化外交發(fā)揮軟實(shí)力。會(huì)議將2009年定為“日本·湄公交流年”，為此，日本將推動(dòng)與該地區(qū)國(guó)家間政治對(duì)話、經(jīng)濟(jì)、文化、青年交流、觀光等活動(dòng)項(xiàng)目。日本表示，支持2009年在越南舉辦“日本·湄公河觀光文化節(jié)”，并準(zhǔn)備在日本也舉辦“湄公文化節(jié)”。*早在2007年1月舉行的“日本·CLV外長(zhǎng)會(huì)議”上，日本就提出“日本·湄公河地區(qū)伙伴關(guān)系計(jì)劃”。該計(jì)劃指出了“伙伴關(guān)系”的三大支柱：一是促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)整合；二是擴(kuò)大日本對(duì)該地區(qū)的投資和貿(mào)易；三是合作解決地區(qū)共通問(wèn)題，形成“共同價(jià)值觀”。同時(shí)還提出了對(duì)應(yīng)的三項(xiàng)措施：一是增加對(duì)湄公河地區(qū)的官方發(fā)展援助(ODA)；二是與柬埔寨和老撾簽訂投資協(xié)定；三是召開(kāi)“日本·湄公河”部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議。事實(shí)上，2008年召開(kāi)的首屆“日本·湄公河地區(qū)外長(zhǎng)會(huì)議”正是該“伙伴關(guān)系計(jì)劃”的具體化。不難看出，日本對(duì)湄公河地區(qū)國(guó)家的整體外交戰(zhàn)略已基本成形。日本在整個(gè)湄公河外交中獨(dú)獨(dú)把六大流域國(guó)中的中國(guó)排除在外，進(jìn)行所謂的五國(guó)外長(zhǎng)會(huì)議，實(shí)際上是將湄公河地區(qū)作為日本實(shí)施亞洲戰(zhàn)略的突破口。日本試圖通過(guò)對(duì)國(guó)際河流流域國(guó)的運(yùn)作，達(dá)到推進(jìn)東亞戰(zhàn)略、增強(qiáng)政治影響力、與中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)、謀求地區(qū)主導(dǎo)權(quán)的目標(biāo)。*中國(guó)在地理上與湄公河地區(qū)國(guó)家毗鄰，中國(guó)云南省是大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的成員之一，因此湄公河開(kāi)發(fā)離不開(kāi)中國(guó)的參與。但日本卻視中國(guó)為與其在該地區(qū)爭(zhēng)奪勢(shì)力范圍的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，頻頻出招牽制中國(guó)，目的是要加強(qiáng)對(duì)東南亞國(guó)家的工作，以期削弱中國(guó)的影響，并在地區(qū)事務(wù)中取得主導(dǎo)地位。參見(jiàn)文獻(xiàn)[7]。

(3)湄公河委員會(huì)。實(shí)際上，早在1995年下游四國(guó)(除了中國(guó)和緬甸)就已經(jīng)成立湄公河委員會(huì)(MRC),1999年更是簽訂了《湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)定》，我國(guó)作為此河流的發(fā)源國(guó)，反而陷入被動(dòng)。水利部和外交部等中央政府部門一直焦灼于是否加入MRC，也一直在回避加入MRC。下游國(guó)想通過(guò)MRC拉中國(guó)一起制定相關(guān)協(xié)議，實(shí)際上是想用“國(guó)際規(guī)則”來(lái)限制我國(guó)合理開(kāi)發(fā)利用西部水資源。如果加入，勢(shì)必要作出很多的妥協(xié)，因?yàn)橛螒蛞?guī)則已經(jīng)形成，只能使中國(guó)境內(nèi)的流域開(kāi)發(fā)融入全流域總體規(guī)劃中。加入MRC就意味著境內(nèi)瀾滄江流域的開(kāi)發(fā)將或多或少地受到該協(xié)定的約束，而且我國(guó)對(duì)于加入MRC后將承擔(dān)的國(guó)際義務(wù)和擁有的權(quán)利不清。同時(shí)我國(guó)自身過(guò)去對(duì)國(guó)際河流大多按內(nèi)河處理，很少有國(guó)際角度的研究，研究基礎(chǔ)薄弱，關(guān)鍵數(shù)據(jù)缺乏且不統(tǒng)一，甚至連最基本的流域面積、多年平均出境水量水質(zhì)等都沒(méi)有公開(kāi)的權(quán)威數(shù)據(jù)，我國(guó)外交部門無(wú)法與境外國(guó)家進(jìn)行實(shí)質(zhì)性談判。最后境內(nèi)對(duì)于瀾滄江流域沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一、完整的規(guī)劃方案，基本依靠自由經(jīng)濟(jì)體制，沒(méi)有長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃，不知道我國(guó)的根本利益所在，不利于用外交談判維護(hù)國(guó)家利益，也不知開(kāi)發(fā)目標(biāo)沖突時(shí)的取舍。[8]但如果不加入，由于下游國(guó)家已經(jīng)連成一線，我國(guó)勢(shì)必以寡敵眾，任何水利行動(dòng)都會(huì)遭到下游各國(guó)的一致反對(duì)，我國(guó)對(duì)于瀾滄江的開(kāi)發(fā)幾乎不可能，水資源的利用也會(huì)處處掣肘，成為下游規(guī)制上游的典型。*由于我國(guó)國(guó)家保密的規(guī)定，不得與MRC間進(jìn)行任何非官方的交往，不得不經(jīng)外交部門同意和MRC直接聯(lián)系交換材料。由于缺乏信息交流，湄公河流域的下游國(guó)家對(duì)于我國(guó)境內(nèi)的開(kāi)發(fā)和環(huán)境污染情況猜疑和誤解較多，而每當(dāng)我國(guó)參加MRC年會(huì)時(shí)，沒(méi)有表決權(quán)、發(fā)言權(quán)，往往受到下游國(guó)家的圍攻，外交上十分被動(dòng)。參見(jiàn)文獻(xiàn)[8]。實(shí)際上，最好的方式是在MRC之外重新建立一個(gè)流域組織*中、緬、老、泰、柬、越六國(guó)的區(qū)域稱為大湄公河次區(qū)域(Greater Mekong Subregion，簡(jiǎn)稱GMS)，目前我國(guó)很有可能會(huì)利用GMS，確立大湄公河次區(qū)域的經(jīng)濟(jì)合作體制，以制衡MRC。，制定上游的游戲規(guī)則，再促使下游國(guó)家參加，這樣我國(guó)就處于主動(dòng)的態(tài)勢(shì)?？上RC經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展已經(jīng)日趨成熟強(qiáng)大，時(shí)機(jī)已經(jīng)錯(cuò)過(guò)，我國(guó)又長(zhǎng)期在少數(shù)問(wèn)題上采取謹(jǐn)慎的“謀定而后動(dòng)”的穩(wěn)健型外交，往往陷于被動(dòng)挨打的局面。

4.敏感的全球環(huán)境問(wèn)題的連帶影響

2005年2月16日《京都議定書》正式生效，已經(jīng)有156個(gè)國(guó)家批準(zhǔn)和通過(guò)了這項(xiàng)協(xié)議。隨著2009年“哥本哈根氣候變化峰會(huì)”的召開(kāi)和電影《2012》的熱播，全球變暖和環(huán)境危機(jī)真真切切地成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。中國(guó)在這場(chǎng)全球變暖的浩劫中難以幸免，水資源匱乏成為多米諾骨牌效應(yīng)的第一個(gè)。對(duì)于中國(guó)而言，近年極端氣候事件似乎來(lái)得太多、太快了些：從2006年的川渝干旱到2007年的淮河水患，再到2008年的南方冰災(zāi)和2009年的北方大旱，令人毫無(wú)喘息之機(jī)。根據(jù)《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》，中國(guó)是最易受氣候變化影響的國(guó)家之一，其災(zāi)域之廣、災(zāi)種之多、災(zāi)情之重、受災(zāi)人口之眾，在世界范圍內(nèi)都少見(jiàn)。隨著全球氣候變化程度不斷加劇，未來(lái)中國(guó)還將面臨更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，而在氣候?yàn)?zāi)難面前最脆弱的當(dāng)屬水資源。2010年春天，中國(guó)西南5省市區(qū)遭受了歷史罕見(jiàn)的大旱。從干旱到大旱，再到特大干旱，旱魔以驚人的速度無(wú)情地肆虐起來(lái)。人畜飲水困難，農(nóng)作物全面枯死，連機(jī)場(chǎng)的跑道都出現(xiàn)破損。全球氣候變暖也同樣改變了飲用水和農(nóng)業(yè)用水的可利用量——已經(jīng)處于干旱的地區(qū)將變得更加干旱，海平面上升促使咸水流入淡水層，人類大量燃燒化石燃料導(dǎo)致的全球氣候變化使冰川消融加劇。這對(duì)于本來(lái)就日益嚴(yán)峻的水資源短缺問(wèn)題無(wú)疑是雪上加霜。在這種非常時(shí)期，我國(guó)境內(nèi)國(guó)際河流卻基本處于待開(kāi)發(fā)狀態(tài)。我國(guó)國(guó)際河流開(kāi)發(fā)嚴(yán)重滯后，原因是多方面的，但至少有兩條原因必須被提到：一是投入不夠，缺少技術(shù)資金支持；二是我國(guó)國(guó)際河流大多數(shù)處在上游，開(kāi)發(fā)難度較大。要開(kāi)發(fā)就要解決爭(zhēng)端，而目前卻隨氣候的變化、水資源的匱乏而更加艱難。

5.低碳時(shí)代

著有《氣候變化的政治》的倫敦政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院前院長(zhǎng)安東尼·吉登斯稱，哥本哈根大會(huì)盡管已落下帷幕，但它只是個(gè)起點(diǎn)，人類將走上“始于哥本哈根的路”，各國(guó)的內(nèi)在、自發(fā)和自愿的行動(dòng)比一份協(xié)議更加重要。從政府層面上看，中國(guó)此次承諾到2020年單位GDP碳排放在2005年基礎(chǔ)上減排40%～45%，并把這一指標(biāo)納入強(qiáng)制性的國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展綱要中。可以看出，中國(guó)政府已經(jīng)在減少溫室氣體排放上作出遠(yuǎn)景規(guī)劃，也表明中國(guó)政府愿與國(guó)際社會(huì)一道在減排和遏制全球氣候改變的事業(yè)中共同努力的決心。中國(guó)在低碳時(shí)代的最大任務(wù)仍然是千方百計(jì)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，在發(fā)展中解決碳排放問(wèn)題，在發(fā)展中切實(shí)實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)。這是中國(guó)政府面臨的最實(shí)際的問(wèn)題，是個(gè)近乎于兩難選擇的命題。所有的難題都指向發(fā)展清潔能源產(chǎn)業(yè)，大型水電項(xiàng)目是發(fā)展清潔能源最常見(jiàn)的項(xiàng)目類型。修建大壩的迫切以及一旦大壩申請(qǐng)核證減排量就有可能獲得的相應(yīng)的補(bǔ)償，各國(guó)對(duì)于水能的爭(zhēng)搶將使得原本復(fù)雜的國(guó)際河流爭(zhēng)端變得更加尖銳。

三、中國(guó)國(guó)際河流爭(zhēng)端之求解途徑

國(guó)際河流問(wèn)題如同全球氣候問(wèn)題一樣，本應(yīng)是超越主權(quán)的話題，與之相關(guān)的必須是全球或區(qū)域意義上的綠色經(jīng)濟(jì)、綠色意識(shí)、綠色政治。但它必須由一個(gè)個(gè)主權(quán)國(guó)家作出妥協(xié)甚至犧牲，因?yàn)椴煌膰?guó)家有著不同的個(gè)體利益，有著不同的訴求。這當(dāng)然是一個(gè)博弈的過(guò)程，但更是一個(gè)呈現(xiàn)各主權(quán)國(guó)家實(shí)力、技術(shù)、智慧、氣度與遠(yuǎn)見(jiàn)的最佳窗口。就某一條國(guó)際河流來(lái)說(shuō)，相關(guān)國(guó)家之間圍繞其資源、能源、生態(tài)等的討論、博弈將會(huì)隨著全球氣候變化而更加具體和激烈。

我國(guó)國(guó)際河流的開(kāi)發(fā)和利用一直比較落后甚至很多是空白，一旦涉足，必將面對(duì)諸多爭(zhēng)端以及被動(dòng)因素。很多人認(rèn)為中國(guó)更主動(dòng)、更積極地有所作為，會(huì)引發(fā)更多的“中國(guó)威脅論”，但筆者認(rèn)為“運(yùn)用國(guó)力，維護(hù)利益”的提法是符合世界普世價(jià)值的，容易得到國(guó)際支持。這就是為什么奧巴馬在2009年聯(lián)合國(guó)大會(huì)上講，“同各位一樣，我的職責(zé)是采取符合本國(guó)和本國(guó)人民利益的行動(dòng)，我絕不為捍衛(wèi)這些利益而道歉”。他的講話受到了與會(huì)者的歡迎而不是反對(duì)。[9]中國(guó)崛起已經(jīng)成為一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，我國(guó)應(yīng)該有膽識(shí)和魄力去承擔(dān)更大的國(guó)際擔(dān)當(dāng)，維護(hù)自身的利益，尤其是關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的利益。

對(duì)于國(guó)際河流的爭(zhēng)端應(yīng)該勇于面對(duì)，加以解決，而非回避。傳統(tǒng)的方法主要是外交手段，包括簽訂國(guó)際條約、參加流域組織機(jī)構(gòu)；第三者介入的手段包括調(diào)解、斡旋，借助國(guó)際組織調(diào)和評(píng)判；法律的手段包括依照國(guó)際慣例、國(guó)際水法，依靠國(guó)際法庭、國(guó)際仲裁庭等；其實(shí)，還應(yīng)該重視市場(chǎng)交易的手段。我國(guó)國(guó)內(nèi)早就有了浙江東陽(yáng)—義烏水權(quán)交易的成功實(shí)踐。國(guó)際河流的水資源及相應(yīng)的生態(tài)整體資源等完全可以在流域國(guó)之間進(jìn)行有償?shù)慕灰缀头峙?，根?jù)對(duì)國(guó)際河流流域水量的貢獻(xiàn)度、周圍生活人口的需水量等，進(jìn)行流域整體綜合開(kāi)發(fā)和管理，將水問(wèn)題和流域其他資源一起進(jìn)行多目標(biāo)權(quán)衡協(xié)調(diào)交易。計(jì)算可利用水量，評(píng)估其經(jīng)濟(jì)價(jià)值，將其作為商品推向市場(chǎng)，各受益方可以通過(guò)水市場(chǎng)進(jìn)行水權(quán)交易，在取得公平合理利用的同時(shí)，提高水資源利用效率，也使各國(guó)取得互補(bǔ)開(kāi)發(fā)的最大綜合效益，做到真正的“共享”。所謂“公平”，著名俄羅斯作家安·蘭德認(rèn)為，“人們都知道公平二字，但不知道什么是公平，公平其實(shí)就是交易的粉飾。什么是交易，兩個(gè)需要的交換方式就是交易。什么是需要，本能利益的需求就是需要”。[10]在國(guó)際河流初始水權(quán)得到明確界定的情況下，水權(quán)交易將會(huì)出現(xiàn)，并將提高水權(quán)配置效益。這也不失為一條解決國(guó)際河流爭(zhēng)端的途徑。

[1]WOLF A T.Conflict and cooperation along international waterways[J].Water Policy,1998,1(2)：251-252.

[2]李 錚.論國(guó)際水道非航行使用爭(zhēng)端避免與解決機(jī)制[C]//中國(guó)環(huán)境資源法學(xué)研討會(huì).2003年中國(guó)環(huán)境資源法學(xué)研討會(huì)論文集. 青島：中國(guó)海洋大學(xué)出版社，2003：37-39.

[3]孫家駒.人、自然、社會(huì)關(guān)系的世紀(jì)性思考[J].北京大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2005(1)：113-119.

[4]水源中國(guó)印度間的安全難題[EB/OL].(2009-08-10)[2010-03-12].http://laiba.tianya.cn/laiba/CommMsgs?cmm=27320&tid=2693111212356446400&ref=commmsgs-pre-topic.

[5]聯(lián)合國(guó)報(bào)告：中國(guó)上游建系列水庫(kù)湄公河未來(lái)生態(tài)將受威脅[EB/OL].(2009-05-22)[2010-03-07].http://news.tgnet.cn/Detail/200905226452512533/.

[6]印度制造中印水紛爭(zhēng)話題爭(zhēng)奪水資源[EB/OL].(2009-08-20)[2010-02-28].http://news.sina.com.cn/c/sd/2009-08-20/095518475082.shtml.

[7]樊小菊.日本高調(diào)推進(jìn)“湄公河外交”[J].國(guó)際資料信息,2008(4):12-14.

[8]何大明，馮 彥.國(guó)際河流跨境水資源合理利用與協(xié)調(diào)管理[M].北京：科學(xué)出版社，2006：147-149.

[9]閻學(xué)通.外交戰(zhàn)略：中國(guó)可以有更多的國(guó)際擔(dān)當(dāng)[N].國(guó)際先驅(qū)導(dǎo)報(bào)，2009-12-30(4).

[10]百度百科.公平[EB/OL].[2010-02-28].http://baike.baidu.com/view/530421.htm.

PreliminarystudiesontroubleindisputesettlementofinternationalriversofChina

HUANG Ya-ping1,2

(1.School of Law, Wuhan Univ., Wuhan 430072, China; 2.School of Law, Hohai Univ., Nanjing 210098, China)

The water resources of international rivers break the basin countries’ territorial integrity and closeness through natural cross-border. For any river basin country, the disputes of international rivers are inevitable, complex and diverse. How to deal with and solve them are both a game process among sovereign states and a cooperation process of multi-channel parallel. The paper discussed the situations of utilizing and protecting international rivers of China, and put forward the various ways to settle the disputes on the international rivers.

disputes of international rivers; water resources; China; Mekong River

1671-7041(2010)04-0055-05

D993.3

A*

2010-03-29

黃雅屏(1981-)，女，南京人，博士研究生，講師;E-mailclarehyp1@126.com