◎ 遲福林 殷仲儀

加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式與“十二五”基本公共服務(wù)均等化的基本目標(biāo)

◎ 遲福林 殷仲儀

推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化是我國(guó)改革發(fā)展新階段為適應(yīng)公共需求變化所做出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略決策。文章就“十二五”期間推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的意義和挑戰(zhàn)進(jìn)行了分析，進(jìn)而提出了“十二五”期間基本公共服務(wù)均等化的基本目標(biāo)。

基本公共服務(wù) 公共服務(wù)均等化 十二五 發(fā)展方式

著力推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，是我國(guó)改革發(fā)展新階段為適應(yīng)公共需求變化所做出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略決策。經(jīng)過(guò)30年的改革開(kāi)放，我國(guó)進(jìn)入以促進(jìn)人的發(fā)展為目標(biāo)的發(fā)展型新階段。人的發(fā)展，既取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，也取決于基本公共服務(wù)保障水平。

無(wú)論從“十一五”改革進(jìn)展來(lái)看，還是從實(shí)現(xiàn)2020年發(fā)展目標(biāo)來(lái)看，“十二五”是推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的最為關(guān)鍵的五年，應(yīng)當(dāng)以城鄉(xiāng)、區(qū)域基本公共服務(wù)均等化和一體化為核心目標(biāo)，以農(nóng)民工市民化為重要突破口，明確將“初步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”作為“十二五”規(guī)劃的約束性目標(biāo)，由此構(gòu)建相應(yīng)的社會(huì)政策體系。

一、加快基本公共服務(wù)均等化，是“十二五”時(shí)期轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的基本前提

“十二五”時(shí)期，我國(guó)將面臨著調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、基本建成全面小康與和諧社會(huì)等重大戰(zhàn)略目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)這些戰(zhàn)略目標(biāo)，加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化都是基本前提。

1．加快基本公共服務(wù)均等化對(duì)“十二五”調(diào)整國(guó)民收入分配格局有重要作用。

“十二五”轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要路徑之一，是調(diào)整國(guó)民收入分配格局、提高勞動(dòng)者報(bào)酬和居民收入占比，縮小收入差距，由此擴(kuò)大內(nèi)需，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)從“投資-出口”驅(qū)動(dòng)向主要靠?jī)?nèi)需驅(qū)動(dòng)的轉(zhuǎn)變。但是，多年來(lái)我國(guó)國(guó)民收入分配格局嚴(yán)重失衡、勞動(dòng)者報(bào)酬和居民收入占比不斷下降，成為我國(guó)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式最突出的矛盾之一。改革開(kāi)放30多年來(lái)，我國(guó)GDP以年均10%左右的速度增長(zhǎng)，財(cái)政收入以年均20%的速度增長(zhǎng)，但勞動(dòng)者報(bào)酬占GDP的比重卻在持續(xù)下降，“九五”期間（1996-2000年）從53.4%下降到51.4%，“十五”期間（2001-2005）從51.5%下降到41.4%。進(jìn)入“十一五”后，這種下降趨勢(shì)仍在持續(xù)，2007年時(shí)就已下降到39.7%。

與此同時(shí)，我國(guó)城鄉(xiāng)、區(qū)域、行業(yè)和不同群體間的收入差距長(zhǎng)期持續(xù)擴(kuò)大，作為消費(fèi)主力軍的中等收入群體規(guī)模偏小，高收入者消費(fèi)飽和甚至出現(xiàn)畸形消費(fèi)，而中低收入者有消費(fèi)需求而無(wú)消費(fèi)能力，或有消費(fèi)能力而不敢消費(fèi)。1978年我國(guó)城鄉(xiāng)人均年收入①分別為343.3元和133.6元，城鄉(xiāng)差距為2.6∶1。2009年，城鄉(xiāng)居民人均收入分別為17174.7元和5153.2元，城鄉(xiāng)差距超過(guò)3.33∶1。2008年上海最低工資標(biāo)準(zhǔn)為1120元，寧夏僅為350元，相差3.2倍;上海城鎮(zhèn)家庭居民人均可支配收入為26674.9元，甘肅為10969.41元，相差2.43倍；上海農(nóng)村居民家庭人均純收入為11440.26元，甘肅為2723.79元，相差4.2倍。全國(guó)收入最高的20%人口的平均收入和收入最低的20%人口的平均收入差距高達(dá)10.7倍，而美國(guó)、俄羅斯、印度和日本分別只有8.4倍、4.5倍、4.9倍和3.4倍。平均工資最高的證券業(yè)的平均工資172123元，金融業(yè)為87670元，航空運(yùn)輸業(yè)為75769元，分別是全國(guó)平均水平的5.9倍、3.0倍和2.6倍。平均工資最低的紡織業(yè)平均工資為16222元。最高與最低行業(yè)平均工資之比為11∶1②。

基本公共服務(wù)具有社會(huì)財(cái)富再分配功能，是分配公共資源的主要渠道。如果把基本公共服務(wù)差距考慮在內(nèi)，城鄉(xiāng)、區(qū)域和不同社會(huì)群體間的收入差距將比目前的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)要大得多。所以，加快基本公共服務(wù)均等化，使全社會(huì)成員更加公平地分享基本公共服務(wù)，是調(diào)整收入分配格局、縮小收入差距，提高最廣大社會(huì)成員的消費(fèi)能力，實(shí)現(xiàn)以國(guó)民收入和人的自身發(fā)展為導(dǎo)向的重要路徑。

2．加快基本公共服務(wù)均等化，是提振全社會(huì)最廣大社會(huì)成員消費(fèi)信心的前提條件。

轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)從投資、出口主導(dǎo)向消費(fèi)主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)我國(guó)從投資出口大國(guó)轉(zhuǎn)變?yōu)橄M(fèi)大國(guó)。走向消費(fèi)大國(guó)的最基本條件，是廣大社會(huì)成員既有錢(qián)消費(fèi)、也有信心消費(fèi)。

由于我國(guó)基本公共服務(wù)供給不足而且差距較大，廣大社會(huì)成員的未來(lái)生活存在諸多不確定或不可知因素，如失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等個(gè)人支出預(yù)期，城鄉(xiāng)社會(huì)保障發(fā)展不平衡，廣大農(nóng)村地區(qū)社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后,基本保障制度覆蓋面比較窄，基金統(tǒng)籌層次低，保障水平不高，尤其是農(nóng)民、農(nóng)民工、被征地農(nóng)民、城市無(wú)業(yè)人員和城鄉(xiāng)殘疾人等群體的社會(huì)保障問(wèn)題比較突出。這些與現(xiàn)代社會(huì)安全網(wǎng)密切相關(guān)的種種因素，使人們對(duì)未來(lái)生活保障信心不足，消費(fèi)意愿降低，儲(chǔ)蓄意愿增強(qiáng)。我國(guó)2009年消費(fèi)率僅為48.6%，其中居民消費(fèi)率僅為35.6%，遠(yuǎn)低于國(guó)際平均水平。巴西、印度和俄羅斯聯(lián)邦2009年消費(fèi)率分別達(dá)到80.9%、67.1%和63.7%，均高出我國(guó)消費(fèi)率15～20個(gè)百分點(diǎn)③。

如果能夠在覆蓋13億人的公共服務(wù)體制建設(shè)上取得重大突破，政府在基本公共服務(wù)領(lǐng)域的投入完全到位，社會(huì)安全網(wǎng)初步建立，將對(duì)穩(wěn)定居民的消費(fèi)預(yù)期起到重要的作用，居民消費(fèi)率有望在“十二五”提高10～15個(gè)百分點(diǎn)，達(dá)到60%左右，成為真正拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的內(nèi)生動(dòng)力。因此，加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程，形成刺激消費(fèi)、尤其是居民消費(fèi)，將是“十二五”期間推進(jìn)我國(guó)從投資出口大國(guó)向消費(fèi)大國(guó)轉(zhuǎn)變的重要目標(biāo)。

3．加快基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程，是加快服務(wù)業(yè)發(fā)展、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的客觀要求。

近年來(lái)，我國(guó)城市化進(jìn)展迅速，從2004年的41.76%快速提高到2009年的46.59%，年均提高近1個(gè)百分點(diǎn)；而服務(wù)業(yè)比重沒(méi)有實(shí)現(xiàn)同步增長(zhǎng)，同期僅從40.4%增長(zhǎng)到42.6%，年均增長(zhǎng)不足0.5個(gè)百分點(diǎn)。城市化與服務(wù)業(yè)發(fā)展的發(fā)展差距，使我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)度依賴于第二產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整滯后。

服務(wù)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。加大對(duì)基本公共服務(wù)的投資，加快教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障、社會(huì)福利、文化體育娛樂(lè)、公共管理和社會(huì)組織等服務(wù)行業(yè)，是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的必由之路。如果未來(lái)5年以基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，把服務(wù)業(yè)比重提高10～15個(gè)百分點(diǎn)，達(dá)到55%～60%，對(duì)于進(jìn)一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。

4．加快基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程，是提高自主創(chuàng)新能力的必由之路。

要提高人力資本投入在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的貢獻(xiàn)率，必須全面提高我國(guó)的人口素質(zhì)。教育、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)，是提高人口素質(zhì)、提高人的創(chuàng)新能力、培育人力資本的基本途徑。所以，建立完善能更好地保障基本公共服務(wù)供給水平和均等化程度的體制機(jī)制，提高人的綜合素質(zhì)，促進(jìn)人的自身發(fā)展，逐步提高人力資本在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的貢獻(xiàn)率，改變我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)人力資本投入貢獻(xiàn)偏弱的格局，促進(jìn)我國(guó)從人力資源大國(guó)走向人力資本強(qiáng)國(guó)，是“十二五”轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本途徑。

5．加快基本公共服務(wù)均等化，是全面小康與和諧社會(huì)建設(shè)的主要路徑。

早在5年前，胡錦濤總書(shū)記就在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部提高構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)能力專題研討班上指出：“公平正義，就是社會(huì)各方面的利益關(guān)系得到妥善協(xié)調(diào)”④。所以，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的根本目標(biāo)，在于保障全體社會(huì)成員在分享發(fā)展成果上的權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平和分配公平。通過(guò)基本公共服務(wù)均等化，促進(jìn)社會(huì)財(cái)富在城鄉(xiāng)、區(qū)域和不同社會(huì)群體間的公平分配，有助于化解利益矛盾，平衡利益關(guān)系。

6．加快基本公共服務(wù)均等化，是避免“中等收入陷阱”的重要措施。

國(guó)際發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，當(dāng)新興市場(chǎng)國(guó)家突破人均GDP1000美元的“貧困陷阱”后，很快會(huì)走向1000美元至3000美元的“起飛階段”。在人均GDP3000美元左右時(shí)，傳統(tǒng)發(fā)展方式很難調(diào)整，快速發(fā)展中積聚的矛盾集中爆發(fā)，很容易陷入“中等收入陷阱”⑤。遭遇中等收入陷阱的國(guó)家，大都具有以下特點(diǎn)：一是收入差距過(guò)大，中間階層“夾心化”，造成內(nèi)需增長(zhǎng)不振；二是城市化進(jìn)程中形成新的二元結(jié)構(gòu)，貧富差距和社會(huì)安全的缺失激化社會(huì)矛盾；三是教育和人力資本投入不足造成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡和粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

“十二五”期間我國(guó)將進(jìn)入到人均GDP4000～6000美元的關(guān)鍵時(shí)期，能否避免“中等收入陷阱”，市場(chǎng)潛力不是問(wèn)題，龐大的人口基數(shù)使我國(guó)市場(chǎng)潛力巨大。關(guān)鍵在于能否通過(guò)有效保障基本公共服務(wù)供給、加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程來(lái)擴(kuò)大內(nèi)需。日本在人均3000美元左右實(shí)施的“國(guó)民收入倍增計(jì)劃”，加大了收入再分配力度，提高了基本公共服務(wù)均等化程度，很快成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。所以，加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，是防范“中等收入陷阱”的重大舉措。

二、“十二五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化面臨挑戰(zhàn)

雖然“十一五”時(shí)期基本公共服務(wù)均等化取得重大進(jìn)展，但要根據(jù)十七屆三中全會(huì)提出“城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化明顯推進(jìn)”的目標(biāo)，在2020年初步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，仍然面臨許多嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

1．城鄉(xiāng)、區(qū)域及不同群體間的基本公共服務(wù)差距仍然過(guò)大

公共教育差距。以義務(wù)教育辦學(xué)條件城鄉(xiāng)差距為例，在小學(xué)自然儀器達(dá)標(biāo)學(xué)校比例、建網(wǎng)學(xué)校比例、百名學(xué)生擁有計(jì)算機(jī)臺(tái)數(shù)，初中理科實(shí)驗(yàn)儀器達(dá)標(biāo)學(xué)校比例、建網(wǎng)學(xué)校比例等方面，城鄉(xiāng)差距呈現(xiàn)繼續(xù)擴(kuò)大趨勢(shì)。2008年小學(xué)高學(xué)歷教師比例城市為87.96%，農(nóng)村為62.82%，城鄉(xiāng)差距25.14%；初中高學(xué)歷教師比例城市為75.93%，農(nóng)村為42.33%，城鄉(xiāng)差距33.6%；城鄉(xiāng)中學(xué)高級(jí)教師占比差距13.26%，小學(xué)高級(jí)教師占比差距為8.07%⑥。

醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)差距。縣鄉(xiāng)村衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施仍比較落后，城鄉(xiāng)衛(wèi)生差距仍在繼續(xù)擴(kuò)大。2007年農(nóng)村地區(qū)孕產(chǎn)婦死亡率是城市的1.63倍，嬰兒死亡率是城市的2.42倍⑦。2006年5歲以下兒童死亡率城鄉(xiāng)差距為14‰，2008年上升到14.8‰。2009年每千農(nóng)村農(nóng)業(yè)人口醫(yī)生和衛(wèi)生員，全國(guó)平均為1.28人，中東部最高達(dá)到1.50人，西部?jī)H為1.04人，西部?jī)H為東部的65.8%⑧。

養(yǎng)老參保率城鄉(xiāng)差距。2009年，城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)累計(jì)為23550萬(wàn)，而7億多農(nóng)村人口養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)累計(jì)只有8691萬(wàn)。如把統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)常住人口的2.2億農(nóng)民工仍然計(jì)為農(nóng)村人口，全國(guó)城鎮(zhèn)戶籍人口為4億左右，包括農(nóng)民工在內(nèi)的農(nóng)村戶籍人口為9.33億。從城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保的23550萬(wàn)中扣除2647萬(wàn)參保的農(nóng)民工，城鎮(zhèn)戶籍人口養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)相當(dāng)于城鎮(zhèn)戶籍總?cè)丝诘?2%，而參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的2647萬(wàn)農(nóng)民工加上參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的8691萬(wàn)農(nóng)民，只覆蓋農(nóng)村戶籍總?cè)丝诘?2%，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率差距高達(dá)5∶1。

最低生活保障城鄉(xiāng)差距。2009年，全國(guó)城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)227.75元，月人均保障水平172元；農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)100.84元/人、月人均保障水平68元。農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)僅為城市的44.28%；月人均保障水平僅為城市的39.54%。即使把城鎮(zhèn)生活成本比農(nóng)村高的因素考慮在內(nèi)，這個(gè)差距仍顯過(guò)大。

2．基本公共服務(wù)財(cái)政支出占比仍然偏低

“十一五”基本公共服務(wù)財(cái)政支出規(guī)模不斷增加，但基本公共服務(wù)財(cái)政支出比重仍然明顯偏低。

公共教育支出。我國(guó)的財(cái)政性教育投入總量仍然不足。根據(jù)世界銀行的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2003年公共教育經(jīng)費(fèi)占GDP的平均比重，經(jīng)合組織國(guó)家為5.5%，發(fā)展中國(guó)家為4.2%，世界平均水平為4.7%，我國(guó)2008年僅為3.4%⑨。

衛(wèi)生醫(yī)療投入。盡管政府預(yù)算衛(wèi)生支出占衛(wèi)生總費(fèi)用的比例逐年增加，政府開(kāi)始承擔(dān)越來(lái)越大的衛(wèi)生醫(yī)療支出責(zé)任，但政府的衛(wèi)生支出仍然不足。政府衛(wèi)生支出占政府總支出的比重，2006年我國(guó)為9.9%，在世界排名第107位；世界上這一比重超過(guò)20%的有四個(gè)國(guó)家；介于10%～20%的有101個(gè)國(guó)家，美國(guó)占比為19.3%，德國(guó)占比17.9%，坦桑尼亞占比為13.7%。人均政府衛(wèi)生支出，2006年我國(guó)為38美元；在世界排名第133位，不僅與歐洲一些國(guó)家，如盧森堡（5912美元）、挪威（5241美元）、丹麥（4677美元）相去甚遠(yuǎn)，甚至低于一些非洲國(guó)家，如赤道幾內(nèi)亞（353美元）、南非（163美元）⑩。

基本社會(huì)保障支出。2006～2009年，我國(guó)社會(huì)保障支出占中央財(cái)政支出比重保持穩(wěn)定上升態(tài)勢(shì)，但上升速度有限，四年累計(jì)增長(zhǎng)僅為1.5個(gè)百分點(diǎn)，2009年僅為21.61%，而波蘭、烏克蘭、俄羅斯等轉(zhuǎn)軌國(guó)家的社會(huì)保障支出占比分別為44.82%、44.08%和31.13%，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)我國(guó)?。

公共就業(yè)服務(wù)支出。我國(guó)公共就業(yè)支出2009年為506億元，占當(dāng)年GDP的0.15%。與國(guó)際水平相比遠(yuǎn)遠(yuǎn)偏低。2003年，在經(jīng)合組織26個(gè)成員國(guó)中，勞動(dòng)力市場(chǎng)公共支出占GDP比重超過(guò)3%的國(guó)家有5個(gè)，包括丹麥（4.42%），德國(guó)（3.46%）、比利時(shí)（3.75%）、芬蘭（3.01%）和荷蘭（3.89%）；占GDP比例在1%-3%之間的國(guó)家有11個(gè)，包括法國(guó)（2.75%）、瑞典（2.51%）、西班牙（2.19%）和澳大利亞（1.13%）；占GDP比例在0.5～1%之間的國(guó)家有5個(gè)，包括美國(guó)（0.68%）、日本（0.79%）和英國(guó)（0.93%）?。

基本住房保障支出。2009年，我國(guó)內(nèi)地基本保障住房財(cái)政支出550.56億，占GDP比重0.16%，而我國(guó)香港2006/07財(cái)年保障性住房財(cái)政支出為147億港元，占財(cái)政支出比重高達(dá)6%。

3．基本公共服務(wù)制度缺失、不統(tǒng)一和不銜接等問(wèn)題仍然突出

農(nóng)民工基本公共服務(wù)制度在相當(dāng)大的程度上仍然處于缺失狀態(tài)。保障農(nóng)民工公平分享城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)，根本出路是將其全面納入城市基本公共服務(wù)體系。但農(nóng)民工的基本公共服務(wù)供給問(wèn)題既涉及地區(qū)協(xié)調(diào)，又涉及城鄉(xiāng)對(duì)接，迫切需要一個(gè)整體性制度安排。2006年國(guó)務(wù)院《關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》，在政策層面有明顯成效，但沒(méi)有觸及農(nóng)民工難以享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)的制度根源。

農(nóng)村工傷、生育、失業(yè)保險(xiǎn)和住房保障等基本公共服務(wù)基本缺失。就養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和社會(huì)救助而言，城市社會(huì)保障體系已相當(dāng)齊全，而農(nóng)村社會(huì)保障體系總體不健全，保障項(xiàng)目較少，工傷、生育和失業(yè)保險(xiǎn)制度至今尚未在農(nóng)村建立，住房保障也僅限于危房改造。

醫(yī)療保險(xiǎn)體制城鄉(xiāng)對(duì)接難。當(dāng)前城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民不同社會(huì)群體的醫(yī)療保障制度，都是過(guò)渡性的制度安排。新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)性質(zhì)不相同、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、費(fèi)率不統(tǒng)一、缺乏對(duì)接口等矛盾，將成為制約醫(yī)保制度效率最大化不可逾越的制度性障礙。

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的“城鄉(xiāng)對(duì)接”將成為難以回避的難題。到2015年，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)有可能基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋。隨著城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)之間對(duì)接將逐步成為一個(gè)難以回避的問(wèn)題。目前已有一些地方開(kāi)始探索農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的對(duì)接（如江蘇吳江市?），但全國(guó)范圍內(nèi)的試點(diǎn)仍需要加強(qiáng)研究、盡快推出。

基本公共服務(wù)統(tǒng)籌層次不高，無(wú)障礙轉(zhuǎn)續(xù)困難重重。社會(huì)保障社會(huì)化水平的標(biāo)志是統(tǒng)籌層次。統(tǒng)籌層次越高，可進(jìn)行余缺調(diào)劑的空間越大，社會(huì)保障的覆蓋面也就越大，風(fēng)險(xiǎn)也就分散到更大范圍。但全國(guó)只有北京、上海等少數(shù)省市實(shí)現(xiàn)了真正意義上的省級(jí)統(tǒng)籌，大部分省份仍是市縣統(tǒng)籌。隨著“未富先老”的人口老齡化問(wèn)題日趨緊迫，逐步提高社會(huì)保障統(tǒng)籌層次、建立開(kāi)放性、可“升級(jí)”的社會(huì)保障籌資模式，成為基本公共服務(wù)均等化面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

三、“十二五”基本公共服務(wù)均等化的基本目標(biāo)

根據(jù)“十二五”加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式等重大戰(zhàn)略對(duì)基本公共服務(wù)均等化的客觀要求，根據(jù)繼續(xù)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化面臨的各種挑戰(zhàn)，“十二五”時(shí)期加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，應(yīng)依據(jù)調(diào)整發(fā)展導(dǎo)向、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、建設(shè)全面小康與和諧社會(huì)的客觀要求，以發(fā)展方式轉(zhuǎn)型為基本導(dǎo)向，以適應(yīng)公共需求變化趨勢(shì)、全面小康與和諧社會(huì)建設(shè)為根本目標(biāo)，以體制創(chuàng)新與制度完善為主要路徑，以穩(wěn)定可靠的物質(zhì)保障和動(dòng)態(tài)增進(jìn)機(jī)制為基本原則，以公共教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生、基本社會(huì)保障、公共就業(yè)服務(wù)和基本住房保障為重點(diǎn)領(lǐng)域；形成全國(guó)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)體制，初步實(shí)現(xiàn)全國(guó)城鄉(xiāng)、區(qū)域和不同社會(huì)群體間的基本公共服務(wù)均等化。

（一）總體目標(biāo)

1．完善體系、對(duì)接制度、提高水平、縮小差距

“十二五”應(yīng)按照“完善體系、對(duì)接制度、提高水平、縮小差距”的總體思路，加快城鄉(xiāng)、區(qū)域、不同群體間的基本公共服務(wù)制度的統(tǒng)一和對(duì)接；加快農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的試點(diǎn)范圍，使農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋全國(guó)農(nóng)村，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度對(duì)接創(chuàng)造條件；加快推進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域和社會(huì)群體基本公共服務(wù)一體化，使城鄉(xiāng)、區(qū)域和不同社會(huì)群體間的基本公共服務(wù)水平差距顯著縮小。

2．抓住重點(diǎn)，讓“農(nóng)民工”成為歷史

以農(nóng)民工在享受基本公共服務(wù)上的市民化為重點(diǎn)，完善有利于促進(jìn)農(nóng)民工市民化的政策體系，使作為產(chǎn)業(yè)隊(duì)伍主體的農(nóng)民工在享受基本公共服務(wù)上，能夠真正從農(nóng)民轉(zhuǎn)變成市民，確?！笆濉睍r(shí)期確立農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工一樣公平享受基本公共服務(wù)的制度安排，盡快讓“農(nóng)民工”成為歷史詞匯。

3．提高基本公共服務(wù)投入標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整投入結(jié)構(gòu)，縮小投入差距

繼續(xù)加大對(duì)基本公共服務(wù)財(cái)政投入力度。爭(zhēng)取到2015年，國(guó)家財(cái)政用于基本公共服務(wù)的支出比重不低于50%，用于基本公共服務(wù)的財(cái)政支出占GDP比重不低于10%；公共教育、公共衛(wèi)生與基本醫(yī)療、社會(huì)保障、公共就業(yè)和基本住房保障等各項(xiàng)基本公共服務(wù)制度實(shí)現(xiàn)全覆蓋。

控制基本公共服務(wù)財(cái)政投入差距。以省為單位，以常住人口（包括戶籍和非戶籍常住人口）為核算依據(jù)，全國(guó)各地區(qū)基本公共服務(wù)人均財(cái)政支出差距控制在100%～150%以內(nèi)、水平差距控制在45%～50%以內(nèi)，使城鄉(xiāng)、區(qū)域、各收入階層的居民都能享受到水平大致相當(dāng)、質(zhì)量大體均等的公共教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、基本社會(huì)保障、公共就業(yè)服務(wù)和基本住房保障。

（二）具體目標(biāo)

1．逐步建立起公共教育服務(wù)均衡發(fā)展的體制機(jī)制

按照《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020年）》的具體要求，逐步建立全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一預(yù)算撥付、統(tǒng)一監(jiān)管的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，消除重點(diǎn)學(xué)校與非重點(diǎn)學(xué)校差別；2015年前應(yīng)將高中教育、中等職業(yè)教育和學(xué)前教育逐步納入義務(wù)教育范疇，基本消除城鄉(xiāng)、區(qū)域義務(wù)教育辦學(xué)條件和教學(xué)質(zhì)量的差距。

實(shí)現(xiàn)公共教育標(biāo)準(zhǔn)和管理省級(jí)統(tǒng)一。建立省市自治區(qū)范圍內(nèi)統(tǒng)一的義務(wù)教育管理體制，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一劃撥經(jīng)費(fèi)，統(tǒng)一配置師資和辦學(xué)條件。在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)縣和不同社會(huì)群體公共教育制度、最低標(biāo)準(zhǔn)和財(cái)政保障機(jī)制一體化。

進(jìn)一步加大公共教育財(cái)政投入力度。財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP比重應(yīng)由2008年的3.48%提高4%；力爭(zhēng)2015年提高到5%左右。全國(guó)統(tǒng)一公共教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)的撥付標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)算撥付制度和程序、經(jīng)費(fèi)使用監(jiān)管，基本消除城鄉(xiāng)、不同地區(qū)、重點(diǎn)學(xué)校與非重點(diǎn)學(xué)校的財(cái)政經(jīng)費(fèi)撥付差別。

顯著擴(kuò)大義務(wù)教育范圍?！笆濉睍r(shí)期應(yīng)將學(xué)前教育、高中教育和職業(yè)教育納入到義務(wù)教育的范圍，保障義務(wù)教育入學(xué)率，提高職業(yè)教育入學(xué)率。到2015年，學(xué)前三年毛入園率達(dá)到95%以上，小學(xué)適齡兒童入學(xué)率、初中毛入學(xué)率、初中三年保留率保持100%，高中階段教育（包括中等職業(yè)教育）的毛入學(xué)率達(dá)到90%以上。

顯著縮小公共教育差距。在義務(wù)教育全免費(fèi)的基礎(chǔ)上，建立義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)籌集、師資配備、辦學(xué)條件城鄉(xiāng)一體化的管理體制，將城鄉(xiāng)生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)的差距控制在35%以內(nèi)，發(fā)達(dá)地區(qū)和落后地區(qū)生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)差距控制在45%以內(nèi)。

2．初步建立起比較完善的公共醫(yī)療衛(wèi)生均等化的體制機(jī)制

加快完善公共醫(yī)療衛(wèi)生制度。到2015年，應(yīng)基本建立比較規(guī)范的公立醫(yī)院管理制度，把各級(jí)政府對(duì)新型農(nóng)村合作醫(yī)療的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高到250元，參合農(nóng)民繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)相應(yīng)提高，以便進(jìn)一步提高新農(nóng)合的保障水平，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生站逐步改造成規(guī)范化的、城鄉(xiāng)銜接的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)。建立完善的城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)“小病在社區(qū)，防病在社區(qū)，健康在社區(qū)”的目標(biāo)。

加大公共醫(yī)療衛(wèi)生財(cái)政投入力度。統(tǒng)一規(guī)劃布局全國(guó)范圍內(nèi)公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一城鄉(xiāng)公共醫(yī)療衛(wèi)生財(cái)政經(jīng)費(fèi)的撥付標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)算撥付制度、撥付程序和經(jīng)費(fèi)使用監(jiān)管。到2015年，全國(guó)人均公共醫(yī)療衛(wèi)生支出從2008年的206.5元提高到500元，人均衛(wèi)生總費(fèi)用從2008年的1094.5元提高到1500元。

提高公共醫(yī)療衛(wèi)生覆蓋面。不斷提高服務(wù)水平，為城市居民提供安全、方便、價(jià)廉的公共衛(wèi)生服務(wù)和基本醫(yī)療服務(wù)。全面解決農(nóng)村公共衛(wèi)生和農(nóng)民看病就醫(yī)問(wèn)題，新型農(nóng)村合作醫(yī)療參保率達(dá)到并保持在99%以上。城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋全省城鎮(zhèn)非就業(yè)居民，全面解決國(guó)有困難企業(yè)職工和退休人員、非公經(jīng)濟(jì)組織從業(yè)人員及靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工等群體的參保問(wèn)題。

縮小公共醫(yī)療衛(wèi)生城鄉(xiāng)差距。2015年，城鄉(xiāng)人均公共醫(yī)療衛(wèi)生支出差距應(yīng)控制在30%以內(nèi)，發(fā)達(dá)地區(qū)與落后地區(qū)人均衛(wèi)生財(cái)政支出差距控制在50%以內(nèi)。城鄉(xiāng)每千人口醫(yī)生數(shù)、每千人口護(hù)士數(shù)、每千人口病床數(shù)、每萬(wàn)人口衛(wèi)生監(jiān)督人員數(shù)及每萬(wàn)人口藥品監(jiān)督人員數(shù)等指標(biāo)的城鄉(xiāng)差距控制在40%以內(nèi)，城鄉(xiāng)嬰兒死亡率與孕產(chǎn)婦死亡率的差距控制在30%以內(nèi)。

3．初步建立起比較完善的基本社會(huì)保障服務(wù)均等化的體制機(jī)制

“十二五”時(shí)期應(yīng)力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)最低生活保障、醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障的全國(guó)統(tǒng)籌，到2015年，建立包括最低生活保障、基本養(yǎng)老、失業(yè)、工傷、生育保險(xiǎn)在內(nèi)的現(xiàn)代社會(huì)保障體系，覆蓋全民，制度統(tǒng)一，社保賬戶可自由跨區(qū)域轉(zhuǎn)移，城鄉(xiāng)、地區(qū)間基本社會(huì)保障人均財(cái)政支出差距分別控制在50%、40%以內(nèi)。

建立完善的社會(huì)保障體制。一是全面建立養(yǎng)老保險(xiǎn)體制，逐步探索城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)與新農(nóng)保制度的統(tǒng)一和對(duì)接。二是推進(jìn)醫(yī)療保險(xiǎn)體制“三網(wǎng)合一”和“三險(xiǎn)合一”，爭(zhēng)取“十二五”末期實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度“三合為一”。三是顯著縮小城鄉(xiāng)最低生活保障水平差距。四是建立完善的社會(huì)保障賬戶和流動(dòng)人口社會(huì)保障賬戶管理辦法，使基本社會(huì)保障體系與流動(dòng)人口特點(diǎn)相適應(yīng)，實(shí)現(xiàn)社保賬戶便捷異地轉(zhuǎn)移。

加大基本社會(huì)保障的財(cái)政投入。統(tǒng)一規(guī)劃布局全國(guó)范圍內(nèi)社會(huì)保障基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一城鄉(xiāng)社會(huì)保障財(cái)政經(jīng)費(fèi)的撥付標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)算撥付制度、撥付程序和經(jīng)費(fèi)使用監(jiān)管。加大財(cái)政投入力度，到了2015年，使全國(guó)人均社會(huì)保障支出從2008年的908元提高到2000元；使全國(guó)范圍內(nèi)社會(huì)保障帳戶虧空基本消除，并實(shí)現(xiàn)略有盈余。

提高基本社會(huì)保障的覆蓋面?；旧鐣?huì)保障實(shí)現(xiàn)應(yīng)保應(yīng)盡，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)參保率均達(dá)到90%。一是最低生活保障制度覆蓋所有低收入群體，并且隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高逐步調(diào)整最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。二是醫(yī)療保障在“三險(xiǎn)合一”后，覆蓋所有的社會(huì)成員。三是養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋全民。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率達(dá)到95%。

縮小基本社會(huì)保障城鄉(xiāng)、區(qū)域差距。新增社會(huì)保障財(cái)政支出向農(nóng)村和欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，城鄉(xiāng)人均社會(huì)保障支出差距控制在50%以內(nèi)，地區(qū)人均社會(huì)保障財(cái)政支出差距控制在40%以內(nèi)。

4．初步建立起完善的公共就業(yè)服務(wù)均等化的體制機(jī)制

建立城鄉(xiāng)一體化的公共就業(yè)服務(wù)體系、職業(yè)技能開(kāi)發(fā)體系、勞動(dòng)力市場(chǎng)信息網(wǎng)絡(luò)體系和就業(yè)援助制度，使城鄉(xiāng)、地區(qū)和不同群體的勞動(dòng)者都能夠獲得基本而有保障的公共就業(yè)服務(wù)，消除“零就業(yè)家庭”現(xiàn)象，重點(diǎn)保障失地農(nóng)民和貧困人口就業(yè)，高級(jí)工以上高技能人才占技能勞動(dòng)者比例達(dá)到20%，城鄉(xiāng)、地區(qū)間人均公共就業(yè)服務(wù)財(cái)政支出的差距控制在20%以內(nèi)。

完善公共就業(yè)服務(wù)體制。全面消除農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的制度性障礙。各地區(qū)分別建立公共就業(yè)服務(wù)的最低標(biāo)準(zhǔn)，將農(nóng)村勞動(dòng)力納入城鎮(zhèn)公共就業(yè)服務(wù)體系，實(shí)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一經(jīng)費(fèi)撥付，建立起覆蓋城鄉(xiāng)全體勞動(dòng)者的新型勞動(dòng)就業(yè)憑證管理制度，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)和失業(yè)登記管理辦法。

加大公共就業(yè)服務(wù)財(cái)政投入力度。到2015年，人均就業(yè)保障財(cái)政支出從2008年的53元提高至150元，公共就業(yè)服務(wù)支出占財(cái)政支出比重提高到0.5%；統(tǒng)一整合配置就業(yè)保障財(cái)政資源，新增就業(yè)保障財(cái)政投入向農(nóng)村、非戶籍常住人口比例較大的區(qū)縣和欠發(fā)達(dá)區(qū)縣傾斜，城鄉(xiāng)人均就業(yè)服務(wù)財(cái)政支出差距控制在30%以內(nèi)，以常住人口（包括戶籍和非戶籍常住人口）計(jì)算的區(qū)縣間人均就業(yè)保障財(cái)政支出差距、技能培訓(xùn)普及率差距和就業(yè)援助率差距基本消除。

提高公共就業(yè)服務(wù)覆蓋面。進(jìn)一步增加就業(yè)崗位，特別是農(nóng)民工就業(yè)，把農(nóng)民工納入到城鎮(zhèn)就業(yè)體系，加大失業(yè)社會(huì)保障力度。到了2015年，力爭(zhēng)使在城鎮(zhèn)務(wù)工3年以上的農(nóng)民工的失業(yè)保險(xiǎn)參保率達(dá)到100%。

縮小公共就業(yè)服務(wù)差距。公共就業(yè)服務(wù)人均財(cái)政支出的城鄉(xiāng)差距控制在30%以內(nèi)，地區(qū)差距控制在40%以內(nèi)。

5．初步建立起相對(duì)完善的城鄉(xiāng)基本住房保障服務(wù)均等化的體制機(jī)制

到了2015年，建立起覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本住房保障體系，使城鄉(xiāng)中低收入家庭均能享受到基本住房保障。

完善基本住房保障體制。以省市自治區(qū)為單位，統(tǒng)一區(qū)域內(nèi)住房保障政策、制度和管理體制，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本住房保障一體化。尤其是適應(yīng)城市化的基本趨勢(shì)，要把新增城市人口的基本住房保障作為重要的制度建設(shè)目標(biāo)。

加大城鄉(xiāng)基本住房保障投入。明確規(guī)定土地出讓凈收益用于廉租住房保障資金的比例不得低于20%。到了2015年，全國(guó)人均住房保障財(cái)政支出從2009年的42元提高到100元。

提高城鄉(xiāng)基本住房保障覆蓋面。一是城鎮(zhèn)廉租住房保障率提高到100%，農(nóng)村危房改造率達(dá)到100%。二是將收入在當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€的200%以內(nèi)、人均住房建筑面積10平方米以下的家庭100%納入廉租住房保障體系。三是將廉租住房建設(shè)比重?cái)U(kuò)大到40%以上。

縮小基本住房保障差距。以省市自治區(qū)為單位，統(tǒng)一整合配置區(qū)域內(nèi)住房保障財(cái)政資源，縮小住房保障服務(wù)水平差距。新增住房保障財(cái)政投入繼續(xù)向農(nóng)村、非戶籍常住人口比例較大和欠發(fā)達(dá)的區(qū)縣傾斜，城鄉(xiāng)人均住房保障財(cái)政支出差距控制在30%以內(nèi)；?。ㄊ凶灾螀^(qū)）內(nèi)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的人均住房保障財(cái)政支出水平不低于本?。ㄊ凶灾螀^(qū)）平均水平的30%。

注釋：

①城鎮(zhèn)居民人均收入為城鎮(zhèn)居民可支配收入；農(nóng)村居民人均收入為農(nóng)村居民純收入。

②見(jiàn)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，2009年9月26日。

③見(jiàn)《國(guó)際統(tǒng)計(jì)年鑒2010》。

④胡錦濤．在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部提高構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)能力專題研討班上的講話．新華網(wǎng),2005,06,27．

⑤在經(jīng)濟(jì)學(xué)中增長(zhǎng)陷阱有三類:低收入陷阱、中等收入陷阱和高收入陷阱．低收入陷阱又稱為“貧困陷阱”,是指處于貧困狀態(tài)的國(guó)家由于貧困而不斷地再生產(chǎn)出貧困，長(zhǎng)期處于貧困的惡性循環(huán)中而不能自拔。典型的國(guó)家包括老撾、埃塞俄比亞．現(xiàn)在處于中等收入陷阱的典型國(guó)家是泰國(guó)、馬來(lái)西亞,這些國(guó)家有FDI,有地域優(yōu)勢(shì)(靠海),但是這些因素不足以讓它們達(dá)到高收入。處于高收入陷阱的典型國(guó)家有文萊,科威特,沙特阿拉伯,這些國(guó)家有自然資源的優(yōu)勢(shì)。

⑥《全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展簡(jiǎn)明統(tǒng)計(jì)分析2007》和《中國(guó)教育統(tǒng)計(jì)年鑒2008》。

⑦衛(wèi)生部．農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生存在四大問(wèn)題．財(cái)經(jīng)網(wǎng),2009,12,5．

⑧《中國(guó)衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)提要2010》。

⑨根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)摘要2010》計(jì)算。

⑩根據(jù)《2009中國(guó)衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)年鑒》整理。

?根據(jù)《國(guó)際統(tǒng)計(jì)年鑒2010》整理。

?劉燕斌等．公共財(cái)政對(duì)就業(yè)經(jīng)費(fèi)投入比較研究．中國(guó)勞動(dòng),2007,06．

?《吳江市農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)接軌城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施意見(jiàn)》問(wèn)答．吳江日?qǐng)?bào),2009,08,17．

The Transition of Development Pattern and the Objectives of Public Services Equalization during the 12th Five-Year Plan Period

Chi Fulin, Yin Zhongyi

Promoting the equalization of public services is a significant strategy in the new phase of China’s reform and development, in order to adapt to the new changes of general demands. This paper analyzes the significance, challenges and objectives of promoting public services equalization during the 12th five-year plan period.

public services; public services equalization; 12th five-year plan; development pattern

F812．0

遲福林，中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院院長(zhǎng)，研究員。殷仲儀，中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院常務(wù)副院長(zhǎng)，研究員。

（責(zé)任編輯：盧小文）