聊城市引黃灌區(qū)水費收繳存在的問題及對策

賈國華,逯根堂,宋秀宏

(1.山東省聊城市水利局,山東 聊城 252061;2.山東省聊城市河道工程管理處,山東聊城 252061)

聊城市位于山東省西部,冀魯豫三省交界處,轄 6縣 1市 1區(qū)。截止 2008年底,聊城市總?cè)丝?581萬人,其中農(nóng)業(yè)人口 477萬人,占 82%,全市耕地面積 848.6萬畝,是個典型的農(nóng)業(yè)大市。聊城市屬于嚴(yán)重缺水地區(qū),全市當(dāng)?shù)厮Y源總量為 11.86億m3,人均占有水資源量 204m3,分別為全國和省人均的 10%和 60%,水資源緊缺已成為全市經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展的制約因素。聊城市現(xiàn)有大型引黃灌區(qū)四處,分別是位山、彭樓、陶城鋪和郭口,設(shè)計引水能力 345.5m3/s,有效控制灌溉面積 737萬畝(位山 507萬畝、彭樓 120萬畝、陶城鋪 77萬畝、郭口 33萬畝),年均引黃水量 10.43億m3,占全部水利工程供水量的 55%以上。作為直接服務(wù)于工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)濟建設(shè)和改善生態(tài)環(huán)境的重要基礎(chǔ)設(shè)施,引黃灌區(qū)在全市社會和經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)程中占有重要地位。

1 灌區(qū)水費收繳現(xiàn)狀

1.1 灌區(qū)管理體制

目前,全市灌區(qū)渠系按行政隸屬關(guān)系實行分級管理,分級負(fù)責(zé),專業(yè)管理與群眾管理相結(jié)合的灌溉管理體制。灌溉用水實行水權(quán)集中調(diào)配、任務(wù)分解、層層對口、結(jié)算到戶的管理辦法。

1.2 水量計量方法

根據(jù)聊城市“十年九旱”、“春旱接夏旱,夏旱連秋旱,澇災(zāi)大部分出現(xiàn)在夏末秋初”的自然特點,全年一般實施 4次灌溉,即兩次春灌、一次初夏灌和一次秋灌。用水計量采取的方式為:一是灌區(qū)根據(jù)各縣(市區(qū))或鄉(xiāng)(鎮(zhèn))用水需求,科學(xué)制定用水計劃和調(diào)水方案,實行訂單供水、按畝配水。二是推行“流量包段、責(zé)任到所”的管理辦法,嚴(yán)格控制分水口門啟閉權(quán),確保水量統(tǒng)一調(diào)度。三是在全面實現(xiàn)計量供水、按量收費到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基礎(chǔ)上,積極推進(jìn)計量供水,按量收費到村試點,不斷縮小計量收費單元。

1.3 現(xiàn)行灌溉水價政策

1.3.1 供水水價的構(gòu)成

引黃水費計收的費用分為三項,分別為水費、清淤費和池區(qū)補助糧,簡稱“三水費用”?！叭M用”按照終端水價的要求,實行總量控制,由水量推算灌溉畝次,按終端水價計算市縣鄉(xiāng)總收費額。市級工程的費用,水費按水量水價計收,清淤費按工程量計收,池區(qū)補助糧按補助標(biāo)準(zhǔn)計收?！叭M用”以市(縣)減負(fù)辦統(tǒng)一印制的農(nóng)民負(fù)擔(dān)卡形式下達(dá),這一措施實現(xiàn)了水費計收全程監(jiān)督,防止了搭車和加碼。

1.3.2 供水水價審批程序

農(nóng)業(yè)灌溉水價的審批按供水工程隸屬關(guān)系,實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級審批、政府定價。具體程序是:由供水單位根據(jù)供水生產(chǎn)需要,在做好充分市場調(diào)研的基礎(chǔ)上,提出水價定價、調(diào)整、初步方案,報上級水行政主管部門和物價主管部門審核同意后,由同級人民政府批準(zhǔn),供水單位組織實施。

1.3.3 水費計收管理

“三水費用”收繳一直沿用行政事業(yè)性收費方式,市、縣、鄉(xiāng)政府按減負(fù)辦審定的數(shù)額以文件的形式逐級下達(dá)。鄉(xiāng)級政府收齊后,將市、縣兩級水費上交縣水務(wù)局,縣水務(wù)局再將市級水費上交市級專管機構(gòu)。水費的使用也一直沿用預(yù)算外資金管理方式,實行國庫集中收付。全部水費的開支在財政部門的嚴(yán)格控制和審計部門的嚴(yán)格監(jiān)督下進(jìn)行,防止了挪用和違紀(jì)違規(guī)事件發(fā)生。

2 存在問題分析

聊城市農(nóng)業(yè)灌溉經(jīng)過幾十年的發(fā)展,取得了很大的進(jìn)步,農(nóng)業(yè)灌溉基礎(chǔ)設(shè)施條件有了很大改善,管理體制改革不斷深化,但是隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展,要使農(nóng)業(yè)灌溉工作再邁上新的臺階,當(dāng)前存在的水費收繳問題需要引起重視。

2.1 水資源供需矛盾突出,灌區(qū)引水條件惡化

近年來黃河來水量較少,分配我市的引黃量指標(biāo)也逐年減少。并且隨著黃河調(diào)水調(diào)沙的實施,市引黃閘前河槽槽底普遍下切了 1.2～1.5m,引水條件惡化,致使引水成本加大。

2.2 水費收繳管理粗放,經(jīng)濟杠桿作用沒有充分發(fā)揮

灌區(qū)現(xiàn)在實行的分級管理體制,用水管理及水費收繳只能管理到縣(市區(qū)),縣(市區(qū))管理到鄉(xiāng),水費計收任務(wù)需層層分解,造成了灌區(qū)水費收繳管理粗放。灌區(qū)水價不能適時調(diào)整,實收供水價格偏低,不能反映水的真實價格。由于水價較低,也造成了有的用水戶節(jié)水意識不濃,造成不必要的水資源浪費。

2.3 群眾對水費收取工作認(rèn)識程度不夠,產(chǎn)生抵觸情緒

近年來,國家實施的一系列強農(nóng)惠農(nóng)政策免除農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅等之后,又加大種糧補貼、良種補貼、農(nóng)機具購置補貼和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補貼,農(nóng)業(yè)水費成為面向農(nóng)民唯一的合法經(jīng)營性收費。盡管農(nóng)業(yè)水費是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的必需成本,但是農(nóng)民始終認(rèn)為別的都在補錢,水費是收錢,抵觸情緒較大。

2.4 供水計量到鄉(xiāng)鎮(zhèn),按畝次終端水價征收難度大

現(xiàn)有終端水價計收按畝次計收,計量和收取具體操作過程中存在很大難度。農(nóng)業(yè)灌溉面積和灌溉次數(shù)精確統(tǒng)計十分困難。灌溉季節(jié)渠灌和井灌同時進(jìn)行,用水管理及實灌畝次統(tǒng)計工作量大面廣,準(zhǔn)確統(tǒng)計每次引黃灌溉面積需要大量的水管人員。這部分人員的報酬需從農(nóng)民用水的水費中追加收取,勢必增加畝次水費。按畝次計費是按量的初級階段,但是田間配套工程不配套,即便是按畝次終端水價征收水費難度也很大。

2.5 引水補源區(qū)水費收繳存在困難

在一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi),村與村甚至戶與戶之間的用水量可以說懸殊非常大,靠近渠上游的引水條件較好,畝次用水量大,且用水次數(shù)多,如果按畝次限價足額征收水費的話,這些村莊承擔(dān)不起。尤其是處于干渠末稍且末級渠系狀況較差的村莊,每年只使用一次或幾次明水,或者這些村只能使用灌區(qū)尾水或補源形成的水,收取水費難度更大。

3 對策和建議

3.1 拓寬投融資渠道,加大末級渠系改造力度

不斷加大財政投入,全面推進(jìn)以大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造為主的灌溉工程建設(shè)。堅持骨干工程和田間工程同步推進(jìn),完善量水設(shè)施,加大節(jié)水工程措施,提高水利用系數(shù),為逐步按計量收費、按畝次收費創(chuàng)造條件。

3.2 轉(zhuǎn)變水費觀念,規(guī)范收費行為

供水管理單位已不再是單純社會公益性事業(yè),而是融服務(wù)與經(jīng)營為一體的社會產(chǎn)業(yè),體制上同財政也將完全脫鉤,因此,繳納水費是受益群眾的基本義務(wù)。要規(guī)范收費行為,每年灌區(qū)與用水單位簽訂用水合同,實行合同制管理,明確雙方的權(quán)利和義務(wù),明確水費收繳及供用水管理的方法,用合同規(guī)范供用水雙方行為,以促進(jìn)水費征收順利開展。

3.3 積極探索切實可行的水費征收模式

水費征收應(yīng)當(dāng)堅持“有償用水、節(jié)約用水和誰受益誰承擔(dān)”的原則,以既能減輕灌區(qū)農(nóng)民負(fù)擔(dān)又能確保灌區(qū)管理和工程養(yǎng)護(hù)經(jīng)費需要為目標(biāo),實行“按方計量、定額管理、總量控制、超額加價”的辦法。這樣可以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),有效緩解灌區(qū)水費收取難、工程養(yǎng)維資金不足的矛盾,還可以逐步培養(yǎng)群眾形成“用水繳費”和“節(jié)約用水”的意識,促進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)。

3.4 積極推進(jìn)農(nóng)民用水戶參與灌溉管理

在用水戶協(xié)會試點工作開展良好的基礎(chǔ)上,爭取上級業(yè)務(wù)部門和各級政府的大力支持。在群眾基礎(chǔ)好、田間工程配套相對齊全地方,盡可能建立一些高起點、高標(biāo)準(zhǔn)、制度明確、管理規(guī)范的用水戶協(xié)會。不斷完善灌區(qū)長期實現(xiàn)的“專管與群管結(jié)合”的管理方式,組建農(nóng)民用水合作組織加強田間灌溉工程的民主管理。

3.5 對引黃區(qū)和補源區(qū)出臺不同的水價政策

全市的地形為西高東低,一個灌區(qū)內(nèi)的海撥高度有的甚至相差十幾米,一些渠道不得不逆坡送水。高亢地帶要實現(xiàn)河水澆地,需要干渠“高水位,大流量、速灌速?！笔剿退?但受黃河小浪底水庫調(diào)水調(diào)沙影響,引水時間和引水?dāng)?shù)量受限制,多數(shù)時間灌區(qū)引水只能是小流量、低水位,致使一些村莊采取井渠結(jié)合灌溉。為使用水條件較差的村莊農(nóng)作物用上水,灌區(qū)管理單位投入了大量的資金幫助這些村興建了一些水利設(shè)施,在非灌溉季節(jié)實施引黃河水補源,以便于旱時抽取地下水,保證了農(nóng)作物的豐產(chǎn)豐收。但這些年來,用水條件差的農(nóng)民對交納水費有意見,需對引黃區(qū)和補源區(qū)出臺不同的水價政策。