○ 劉永昌

360度績(jī)效考核法在公務(wù)員績(jī)效評(píng)估中的應(yīng)用

○ 劉永昌

公務(wù)員績(jī)效評(píng)估是現(xiàn)代政府管理的前沿課題。但是鑒于公務(wù)員工作性質(zhì)的特殊性，形成了公務(wù)員的績(jī)效考核與工商企業(yè)管理者的績(jī)效考評(píng)的差異性，使在對(duì)公務(wù)員進(jìn)行績(jī)效評(píng)估時(shí)比較棘手，弊端甚多。其中，公務(wù)員績(jī)效評(píng)估主體單一的弊端已經(jīng)顯而易見(jiàn)。

《公務(wù)員考核規(guī)定（試行）》規(guī)定，主管領(lǐng)導(dǎo)在聽(tīng)取群眾和公務(wù)員本人意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)平時(shí)考核情況和個(gè)人總結(jié)，寫(xiě)出評(píng)語(yǔ)，提出考核等次建議和改進(jìn)提高的要求。近年來(lái)，其他的公務(wù)員績(jī)效評(píng)估主體雖然也有一定程度的發(fā)展，但從整體來(lái)說(shuō)還處于一種萌芽狀態(tài)，其他評(píng)估主體的參與意識(shí)、代表性、參與渠道等方面還嚴(yán)重不足，制約了我國(guó)公務(wù)員績(jī)效評(píng)估建設(shè)的科學(xué)化和規(guī)范化。公務(wù)員績(jī)效評(píng)估主體多元化的不足，不僅影響政府績(jī)效和公共服務(wù)水平的提高，而且違背民主治理、公共服務(wù)等新公共精神，不符合我國(guó)政治民主化發(fā)展的趨勢(shì)，最終必將阻礙我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展。

為淡化上級(jí)主管在公務(wù)員績(jī)效評(píng)估過(guò)程中的權(quán)力操縱，增強(qiáng)公務(wù)員績(jī)效評(píng)估的民主性、公平性、全面性、科學(xué)性，保證政府利益相關(guān)者的權(quán)益，使公務(wù)員考績(jī)制度更加完善，現(xiàn)代公務(wù)員績(jī)效評(píng)估制度開(kāi)始摒棄單一型主體評(píng)估模式，提倡實(shí)行多元化評(píng)估主體。本文從360度績(jī)效考核法的角度出發(fā)，分析探討我國(guó)公務(wù)員考核多元化主體的優(yōu)劣，擬將360度考核法引入公務(wù)員評(píng)估的體系。

一、360度績(jī)效評(píng)估法闡釋

360度績(jī)效評(píng)估法即360度反饋評(píng)價(jià)法，也稱(chēng)為全方位反饋評(píng)價(jià)法或多源反饋評(píng)價(jià)法，它是20世紀(jì)80年代由美國(guó)Edwards&Ewen等學(xué)者在一些企業(yè)組織中不斷研究發(fā)展而成。通過(guò)360度績(jī)效評(píng)估，部門(mén)可以從內(nèi)外、上下等多個(gè)角度搜集到盡可能多方面的評(píng)估信息，從而對(duì)職員的績(jī)效進(jìn)行符合實(shí)際的全面的評(píng)估，避免長(zhǎng)期以來(lái)由直線上級(jí)考核所帶來(lái)的誤差和偏見(jiàn)。

由于360度績(jī)效評(píng)估法體現(xiàn)了組織（員工滿(mǎn)意度）調(diào)查、全面績(jī)效管理以及“多元評(píng)估系統(tǒng)”等多個(gè)組織績(jī)效原則，符合“公開(kāi)、公平、公正”的管理精神，是績(jī)效管理和現(xiàn)代人事測(cè)評(píng)方法相結(jié)臺(tái)的產(chǎn)物，因此在短時(shí)間之內(nèi)，成為現(xiàn)代歐美國(guó)家最流行的人才素質(zhì)測(cè)評(píng)方法。

360度績(jī)效評(píng)估法目前主要應(yīng)用于工商企業(yè)的人力資源管理,在公務(wù)員績(jī)效評(píng)估中如何運(yùn)用360度績(jī)效評(píng)估尚處于探索階段。作為一種有效的績(jī)效評(píng)估方法，我們應(yīng)該將這種方法引進(jìn)到我國(guó)公務(wù)員績(jī)效評(píng)估當(dāng)中，加以改造發(fā)展成一種新型的國(guó)家公務(wù)員考核方法[1]。

通過(guò)引入360度績(jī)效評(píng)估，評(píng)估主體可以從內(nèi)外、正反、上下等多個(gè)角度搜集到多方面的評(píng)估信息，從而對(duì)公務(wù)員的績(jī)效提出較公正和符合實(shí)際的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果。其中，最為重要的一點(diǎn)是引入社會(huì)公眾對(duì)公務(wù)員整體績(jī)效的評(píng)估，這將從更為廣泛的角度督促公務(wù)員業(yè)績(jī)的完成，使其在完成本職工作的同時(shí)，還要著眼于部門(mén)的整體績(jī)效。

二、我國(guó)公務(wù)員360度績(jī)效評(píng)估法的多元評(píng)估主體

公務(wù)員多元化考核主體可以分為內(nèi)部考核主體和外部考核主體，內(nèi)部考核主體包括被考評(píng)者自己、上級(jí)、同事、下屬；外部考核主體包括服務(wù)對(duì)象、社會(huì)公眾、專(zhuān)家、專(zhuān)業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)等。不同的考核主體具有不同的特點(diǎn)，選擇績(jī)效考核主體首先要對(duì)他們的特點(diǎn)進(jìn)行了解，然后根據(jù)具備考核資質(zhì)的考核者與考核崗位內(nèi)容、考核目的要求進(jìn)行合理安排，更好地達(dá)到績(jī)效評(píng)估的目的。

（一）自我評(píng)估

公務(wù)員的自我評(píng)估是績(jī)效評(píng)估中必要且有效的環(huán)節(jié)，因?yàn)楣珓?wù)員最清楚自己工作的實(shí)際完成情況以及工作中所遇到的問(wèn)題等，通過(guò)自我評(píng)估，公務(wù)員可以更好地全面了解自己，總結(jié)自己工作中好的經(jīng)驗(yàn)方法，分析工作中的失誤和不足，針對(duì)評(píng)估結(jié)果提出具有建設(shè)性的意見(jiàn)，更有利于提高自己的績(jī)效。這種方法的缺點(diǎn)是自我評(píng)價(jià)主體不能客觀地評(píng)價(jià)自己，而往往傾向于高估自己的績(jī)效，因此這種方法只適用于協(xié)助員工自我改善績(jī)效，不足以作為加薪、晉升等方面的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。但通過(guò)提供廣泛的反饋，或采用一些客觀的績(jī)效信息，可以減少這種問(wèn)題。

（二）上級(jí)評(píng)估

上級(jí)通常指被評(píng)估員工的直接主管，他比其他任何人都更了解下屬的工作表現(xiàn)和其工作實(shí)際績(jī)效的完成情況，而且上級(jí)有機(jī)會(huì)與下屬更好地溝通，了解其想法，發(fā)現(xiàn)其潛力，因此在績(jī)效評(píng)估中也最有發(fā)言權(quán)。但是這種評(píng)估方法也存在一定缺點(diǎn)，如上級(jí)可能因個(gè)人喜好而濫用職權(quán)，在評(píng)估中夸大或降低職員的實(shí)際工作表現(xiàn)，影響績(jī)效評(píng)估的客觀性和準(zhǔn)確性；同時(shí)，現(xiàn)代政府部門(mén)的組織結(jié)構(gòu)趨于扁平化，上級(jí)管理幅度加大，阻礙了管理者對(duì)下屬情況的有效和及時(shí)觀察。

（三）同事評(píng)估

《國(guó)家公務(wù)員法》規(guī)定公務(wù)員考核的標(biāo)準(zhǔn)是德才兼?zhèn)?，即從德、能、勤、?jī)、廉5個(gè)方面對(duì)公務(wù)員進(jìn)行全面評(píng)估。而公務(wù)員的日常行為中所表現(xiàn)出來(lái)的品德、能力等方面，上級(jí)只能觀察到下級(jí)工作表現(xiàn)的小部分，而與被評(píng)估者朝夕相處的同事更清楚其日常行為。因此，同事的評(píng)估可以更為全面地評(píng)價(jià)公務(wù)員品德、能力和績(jī)效等等各方面。但由于同事之間也可能受人情關(guān)系影響而相互包庇，使考核結(jié)果偏離實(shí)際情況。

（四）下屬評(píng)估

下級(jí)可以對(duì)被評(píng)估者的領(lǐng)導(dǎo)、決策、溝通和執(zhí)行等方面能力提供較多的信息，而且下級(jí)考核可以使上級(jí)受到有效監(jiān)督，幫助上級(jí)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)管理才能。但下級(jí)有可能為了討好上級(jí)，做出失實(shí)或夸大上級(jí)的評(píng)估。同時(shí)由下級(jí)對(duì)上級(jí)進(jìn)行績(jī)效考核也可能使上級(jí)在工作中縮手縮腳，影響其工作的正常開(kāi)展。

（五）社會(huì)公眾評(píng)估

政府以為社會(huì)和公民提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)為宗旨，公民對(duì)政府績(jī)效評(píng)估最具有發(fā)言權(quán)。在政府績(jī)效評(píng)估中科學(xué)合理地引入公民參與機(jī)制，讓接受政府服務(wù)的行政相對(duì)人評(píng)價(jià)公務(wù)員績(jī)效具有不可替代的比較優(yōu)勢(shì)，是近年來(lái)各地新興的群眾評(píng)議公務(wù)員績(jī)效的方式。該項(xiàng)評(píng)估主要針對(duì)那些直接與公眾接觸的公務(wù)員的績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，其目的主要在于評(píng)估行政相對(duì)人對(duì)于公務(wù)員服務(wù)的滿(mǎn)意度和服務(wù)效率，如設(shè)計(jì)問(wèn)卷，對(duì)信訪局接待上訪者的態(tài)度、解答上訪者問(wèn)題和解決上訪者困難等方面進(jìn)行公眾滿(mǎn)意度調(diào)查，以此評(píng)估信訪局中相關(guān)公務(wù)員的工作績(jī)效。這種模式以顧客滿(mǎn)意為標(biāo)準(zhǔn)，可以有效提高公務(wù)員的服務(wù)意識(shí)和工作效率，受到了政府部門(mén)和外部公眾的廣泛關(guān)注。

自下而上的評(píng)估模式能夠彌補(bǔ)政府內(nèi)部評(píng)估的不足，但這種評(píng)估仍然面臨一些問(wèn)題，比如公眾缺乏參與意識(shí)、公眾參與的代表性不足、公眾參與的途徑不暢、政府信息不對(duì)稱(chēng)等因素，評(píng)價(jià)結(jié)果往往有失客觀，政府部門(mén)接受度不高，從而導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果也難以得到有效的運(yùn)用。

（六）第三方評(píng)估

第三方評(píng)估的組織機(jī)構(gòu)通常由某一領(lǐng)域的學(xué)術(shù)權(quán)威、公眾、政府官員和辦事人員等組成，在政績(jī)?cè)u(píng)估方面具有很強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性和技術(shù)性，可以克服其他評(píng)估主體自身在判斷、決策以及個(gè)體利益等方面的局限性，使評(píng)估結(jié)果更加客觀公正。他們可以運(yùn)用科學(xué)的統(tǒng)計(jì)方法收集和整理多方信息，了解行政相對(duì)人對(duì)公務(wù)員工作的滿(mǎn)意程度，并積極聽(tīng)取其對(duì)于公務(wù)員的服務(wù)質(zhì)量和效率的反饋意見(jiàn)。因此能增加評(píng)估透明度，更客觀地反映公務(wù)員的全面能力，提高評(píng)估效率。

第三方評(píng)估的優(yōu)點(diǎn)是評(píng)估主體有績(jī)效考評(píng)方面的學(xué)術(shù)理論和技術(shù)經(jīng)驗(yàn)方面的優(yōu)勢(shì)，且獨(dú)立于被考評(píng)者，較易做到公正客觀；強(qiáng)調(diào)第三方的介入，將對(duì)公務(wù)員的考評(píng)置于整個(gè)社會(huì)的監(jiān)督之下，可以防止考核中的不正之風(fēng)；同時(shí)第三方評(píng)估也就可以獲得更為廣泛的群眾基礎(chǔ)，獲得公眾的認(rèn)同。其缺點(diǎn)是外部專(zhuān)家可能對(duì)有些公務(wù)員的具體業(yè)務(wù)不太熟悉，且第三方評(píng)估可能成本較高。

三、我國(guó)公務(wù)員評(píng)估引入360度績(jī)效考核法的路徑選擇

（一）設(shè)立科學(xué)的考核指標(biāo)

要對(duì)公務(wù)員績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，首先必須要明確被評(píng)估人的責(zé)權(quán)利，對(duì)被評(píng)估人做好崗位分析，然后據(jù)此設(shè)定具體的定量和定性的考核指標(biāo)。例如，可以將公務(wù)員能、績(jī)的指標(biāo)多設(shè)定為定量的，而將德、勤、廉等方面的評(píng)估多設(shè)定為定性指標(biāo)。同時(shí)在評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)過(guò)程中，要改變盲目追求GDP的傾向，而是以民生為重、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合指標(biāo)為參照系，把社會(huì)、民生、廉政建設(shè)和行政效率等非經(jīng)濟(jì)指標(biāo)納入公務(wù)員績(jī)效評(píng)估。此外，公務(wù)員評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定應(yīng)注意要便于評(píng)估主體理解和使用[2]。

（二）設(shè)立專(zhuān)門(mén)的考核機(jī)構(gòu)

建議規(guī)模較大、規(guī)格較高的政府部門(mén)設(shè)立專(zhuān)職的考核機(jī)構(gòu)，指導(dǎo)下級(jí)部門(mén)開(kāi)展公務(wù)員績(jī)效評(píng)估工作?？己藱C(jī)構(gòu)要對(duì)下級(jí)的考核工作進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)和復(fù)議答復(fù)。人員較少的基層單位應(yīng)安排人員兼職負(fù)責(zé)本單位的考核工作。

（三）界定評(píng)估主體的范圍

引入多元主體參與評(píng)估，可以提高政府績(jī)效評(píng)估的信度和效度，使政府的績(jī)效更好地體現(xiàn)公共意志。所有政策參與主體，包括公眾、企業(yè)、非政府組織、媒體、民意代表、專(zhuān)業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)都可以成為公眾的組成部分，但現(xiàn)實(shí)中所有的評(píng)估主體都要參與進(jìn)來(lái)是有一定困難的，且成本較大，所以評(píng)估主體的選擇必須既符合客觀、公正的原則，又必須符合成本、效率的原則，如哪些評(píng)估過(guò)程需要引入多元評(píng)估主體、選擇哪些主體、選擇多少主體參加評(píng)估更加科學(xué)合理？都需要認(rèn)真設(shè)計(jì)。

（四）設(shè)定好各評(píng)估主體的權(quán)重

根據(jù)政府部門(mén)崗位的特點(diǎn)、考核的內(nèi)容和目的，對(duì)不同考評(píng)主體設(shè)置不同的權(quán)重，權(quán)重的大小應(yīng)由上下級(jí)、同事、客戶(hù)及專(zhuān)家在具體評(píng)估中的重要性來(lái)確定。大致可設(shè)定這樣的原則：德、勤、廉方面的考核應(yīng)以直接服務(wù)對(duì)象和普通群眾的評(píng)估意見(jiàn)為重；而能、績(jī)方面的考核則應(yīng)以主管領(lǐng)導(dǎo)的評(píng)估意見(jiàn)為重；同事的評(píng)估意見(jiàn)在各類(lèi)考核內(nèi)容的權(quán)重則可以比較均勻。

（五）做好各考核主體的選拔培訓(xùn)工作

為順利實(shí)施360度績(jī)效考評(píng)，必須營(yíng)造一個(gè)推行360度績(jī)效評(píng)估的好環(huán)境，做好考核政策的前期宣傳?？己酥笜?biāo)和權(quán)重設(shè)定好后，剩下的就是考評(píng)人如何使用的問(wèn)題了。首先，考核小組成員的挑選必須堅(jiān)持公開(kāi)、公正的原則，盡量避免感情因素的影響，而且小組成員每年要有所調(diào)整；在實(shí)施考評(píng)前，必須通過(guò)積極宣傳和組織針對(duì)各類(lèi)評(píng)估人的專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，培訓(xùn)考核人的實(shí)際考核操作能力，使各類(lèi)評(píng)估人都能充分理解指標(biāo)和考評(píng)方法，提高考核者的能力和素質(zhì)，進(jìn)而提高評(píng)估的效率。

（六）確保各類(lèi)評(píng)估信息的可靠性和及時(shí)性

要重點(diǎn)考慮怎么保證直接服務(wù)對(duì)象和普通群眾評(píng)估意見(jiàn)收集的可靠性和及時(shí)性。直接服務(wù)對(duì)象考評(píng)信息的收集，對(duì)于從事窗口服務(wù)的非領(lǐng)導(dǎo)行政人員考核信息的收集可以通過(guò)類(lèi)似于銀行窗口的“顧客按鍵評(píng)價(jià)系統(tǒng)”，直接服務(wù)對(duì)象在現(xiàn)場(chǎng)就可以通過(guò)按鍵發(fā)出“滿(mǎn)意”、“不滿(mǎn)意”、“非常滿(mǎn)意”等可用作考核的信息；對(duì)于非窗口服務(wù)的非領(lǐng)導(dǎo)行政人員的考核信息可以通過(guò)提出要求由直接服務(wù)對(duì)象回簽的“行政服務(wù)意見(jiàn)反饋表”來(lái)收集。由于普通群眾這類(lèi)評(píng)估人并沒(méi)有直接和被評(píng)估人發(fā)生業(yè)務(wù)，其評(píng)估意見(jiàn)主要集中在非領(lǐng)導(dǎo)行政人員的社會(huì)公德、工作作風(fēng)和廉潔自律的評(píng)定，可以通過(guò)各級(jí)政府的電子政務(wù)網(wǎng)站或者設(shè)立信箱來(lái)收集。

（七）做好評(píng)估工作的過(guò)程監(jiān)督

績(jī)效評(píng)估的成功與否，最重要的在于保證評(píng)估工作的客觀公正。要做到這點(diǎn)，在設(shè)置科學(xué)的評(píng)估體系、宣傳培訓(xùn)相關(guān)人員和暢通信息收集渠道外，還要高度重視評(píng)估執(zhí)行的過(guò)程,必須確保整個(gè)過(guò)程是公正真實(shí)的。對(duì)收集到的公務(wù)員評(píng)估信息，尤其是匿名信息要由專(zhuān)門(mén)人員分析調(diào)查其真實(shí)性和可信度，以防有人因私利私怨利用匿名之便行捏造之舉，給評(píng)估工作帶來(lái)干擾和障礙。

[1]李彥婭、劉典文：《公共行政本土化的幾點(diǎn)思考》，《理論探索》2008年第5期。

[2]王海：《試論科學(xué)發(fā)展觀蘊(yùn)含的方法論》，《理論探索》2010年第2期。

（作者單位 中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院）

（責(zé)任編輯 崔光勝）