賈 康 于長革

（財政部財政科學研究所，北京 100142）

轄縣大省“省直管縣”財政改革情況探析
——基于河北省的調(diào)研

賈 康 于長革

（財政部財政科學研究所，北京 100142）

基于調(diào)研，本文勾畫、總結(jié)“省直管縣”財政改革在河北這個“轄縣大省”①在本文中，“轄縣大省”是指以四川、河北、河南等為代表的轄區(qū)面積較大、下轄縣（市）較多的省份。的實施情況、初步成效，并分析改革進程中的主要問題，提出了相關的四點基本判斷，進而提出了深化改革的六條對策建議。

財政體制 省管縣 轄縣大省

在多年局部改革探索的基礎上，財政部于2009年6月22日印發(fā)《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》，明確提出2012年底前，力爭全國除民族自治地區(qū)外全面推進“省直管縣”財政改革。這標志著“省直管縣”財政改革的提速，并有了具體的“時間表”要求。從目前了解的情況來看，這一改革進展和成效都比較明顯，但改革過程中也出現(xiàn)了一些新情況、新問題，特別是以四川、河北、河南等為代表的轄縣大省，在實行“省直管縣”財政改革后，由于省級面對的管理單元增加、管理幅度（半徑）拉長而遇到了一些矛盾。為進一步了解相關情況與問題，我們在河北作了實地調(diào)研。

一、“省直管縣”財政改革的實施情況

2009年3月1日，河北省人民政府印發(fā)《關于實行省直管縣財政體制的通知》，在原來“強縣擴權”改革試點的基礎上，將64個擴權縣（市）和納入省財政直接管理的產(chǎn)糧大縣（市）統(tǒng)一為“省財政直管縣”，實行統(tǒng)一的省財政直接管理體制。今年，“省財政直管縣”又擴充了28個。目前，省財政直接管理的縣級行政區(qū)已達到92個，占全省136個同類行政區(qū)的68%。相關的主要做法和情況如下：

（一）調(diào)整財政收支范圍

實行“省直管縣”財政改革后，在維持省、市、縣分稅制體制框架和規(guī)定范圍內(nèi)的合理既得利益的前提下，重新調(diào)整省、設區(qū)市、直管縣的財政收支范圍，建立了省與設區(qū)市、省與直管縣直接聯(lián)系的財政體制。在財政收入劃分方面，改革后，設區(qū)市原則上不再分享直管縣的財政收入，但保留上年度財政收入分享基數(shù)；各直管縣征收的財政收入（包括稅收和非稅收入）在省與直管縣之間重新做了劃分，并適度向直管縣傾斜，以增強直管縣的財政保障能力。在財政支出劃分方面，按照責權一致原則，財政支出責任界定與財政收入體制相對應，設區(qū)市原則上不再承擔省直管縣相應的支出責任（其應承擔的省直管縣配套資金，以2008年為基數(shù)定額上解省財政，然后由省財政直接補助給省直管縣，繼續(xù)用于相關專項配套或原政策規(guī)定支出）；省財政對直管縣配套資金比例適當高于與其財力水平相當?shù)姆侵惫芸h配套比例；直管縣轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)出口退稅3%部分全部由縣級承擔，設區(qū)市不再負擔。

（二）調(diào)整預決算制度

財政結(jié)算事項，由省財政直接對直管縣辦理，財政預算決算、財政收支統(tǒng)計報表和執(zhí)行分析，由直管縣直接報送省財政廳，并抄報設區(qū)市財政局，設區(qū)市報送省財政廳時將直管縣作為“其中”數(shù)列出。非稅收入管理由直管縣直接向省有關部門申報行政事業(yè)性收費項目和標準，省直接審批到直管縣。直管縣的預算和決算暫仍作為所屬設區(qū)市總預算和決算的組成部分，匯總納入設區(qū)市政府總預算（決算）草案，報同級人民代表大會或其常務委員會審議通過。

（三）調(diào)整轉(zhuǎn)變財政管理方式

省與直管縣之間的各類財政管理事項，原則上由省直接對縣辦理。第一，直接報解財政收入。直管縣人民銀行國庫根據(jù)改革后的財政管理體制，直接向省級報解財政庫款，直接報送有關收入報表。財政資金往來，由省財政直接核定直管縣的稅收留用比例，直接調(diào)度和撥付資金。第二，省對直管縣各類專項補助和專款不再經(jīng)過設區(qū)市，由省財政直接分配下達到直管縣。設區(qū)市原對直管縣的專項補助先上解省財政，然后由省分配下達給直管縣。第三，省財政召開涉及資金分配的會議、發(fā)布的各類文件、指導工作的各類信息，均擴大到直管縣，直管縣財政工作落實情況、重大事項報告、各項信息直接報省財政廳。財政事務性管理工作，如專項業(yè)務工作評先評優(yōu)、財政監(jiān)督、財政系統(tǒng)文明建設、干部培訓等有關工作，直管縣原則上直接對省財政廳。

（四）明確界定債權債務關系

“省直管縣”財政改革后，涉及省、設區(qū)市、直管縣之間的債務問題，區(qū)別情況分類處理。設區(qū)市擔保的向中央和省借款項目，如外國政府貸款、國際金融組織貸款、解決地方金融風險專項借款、國內(nèi)金融組織借款、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)有償使用資金等，由設區(qū)市和直管縣共同認可，明確償還責任后，由直管縣直接向省財政承諾償還；到期不能償還的，由省財政予以追繳或者通過結(jié)算扣款解決。對于責任界定不清，設區(qū)市、直管縣意見不一致的，繼續(xù)由設區(qū)市擔保。設區(qū)市與直管縣之間的債權債務，由設區(qū)市與直管縣自行協(xié)商解決，省財政可以根據(jù)雙方協(xié)議，通過結(jié)算幫助解決。

二、改革的初步成效

從調(diào)研情況看，河北“省直管縣”財政改革在實行一年多的時間里，初步成效已經(jīng)開始顯現(xiàn)，主要表現(xiàn)在四個方面：

（一）縣級財政留成比例和可用財力有所增加

實行新的“省直管縣”財政體制后，市級財政通過財政體制對縣統(tǒng)籌一定比例財力的權限被取消，縣級財政留成比例增加，實力有所增強。與此同時，省對欠發(fā)達縣通過預算內(nèi)專項轉(zhuǎn)移支付方式對各類項目給予支持，使縣級可用財力有所增加。

（二）財政資金撥付快，運轉(zhuǎn)效率提高，縣級財政理財能力和縣域經(jīng)濟活力增強

“省直管縣”改革后，中央和省對各縣的補助資金由省財政直接撥付到縣，減少了市級環(huán)節(jié)，資金運作更加快捷，便于縣級財政部門及時根據(jù)國庫資金存量測算安排各類支出，整個體系的財政資金運行效率得到明顯提高?？h級政府可自主決定過去需要由市批準的事項，實現(xiàn)了“指標下達快、資金調(diào)度快、項目申報快”，與擴權強縣的其它經(jīng)濟社會管理的自主權下放措施一起，進一步激發(fā)了縣域經(jīng)濟的活力。

（三）省級直接調(diào)控能力有所增強

財政省直管縣后，由于加大縣級財政稅收分享比例，同時省財政直接結(jié)算到縣，避免了市級截留的可能，在有效緩解縣級財政困難的同時，省級的調(diào)控能力提高。特別是省級財政對欠發(fā)達縣的大額轉(zhuǎn)移支付，對實施省域內(nèi)公共服務均等化、城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展有很強的促進作用。

（四）縣級財政管理水平得到提升

財政省直管縣后，縣級財政工作得到省級財政更多的指導和幫助，省里的很多會議、培訓活動直接安排到縣級，干部教育培訓力度加大，使縣級工作人員更及時、更全面地了解各種財政信息，對各種財政政策的理解和掌握也更加到位。省財政在預算審查、預算管理、數(shù)據(jù)報送等方面對縣財政的要求較之過去明顯提高，有力地促進了縣級財政管理人員業(yè)務素質(zhì)和工作水平的提升。

三、改革進程中存在的主要問題

“省直管縣”財政改革和現(xiàn)行“市管縣”行政體制并存，體制性摩擦在所難免。加之由于河北省行政區(qū)劃方面的特點，即縣級個體規(guī)模偏小而數(shù)量較多，更產(chǎn)生了“轄縣大省”的一些特殊矛盾。據(jù)了解，現(xiàn)行河北“省直管縣”財政改革中主要存在以下問題：

（一）改革后省級財政管理單元的增加和管理半徑的擴大，致使省級財政感覺應對困難

隨著交通運輸條件和信息網(wǎng)絡的發(fā)展，擴大管理幅度（半徑）、減少管理層次的“省直管縣”財政改革總體而言是必要的和可行的，但對于下轄縣（市）數(shù)量較多的河北省來說，目前的改革也確實遇到了與管理幅度相關的困難問題。河北省行政區(qū)劃的一個主要特點就是縣（市）規(guī)模小，數(shù)量多。截至2008年底，全國共有31個省、自治區(qū)、直轄市，283個地級市，1831個縣市（不包括自治縣）。其中，河北省有11個地級市，136個縣（市），數(shù)量約為江蘇省的兩倍、浙江省的三倍。按照現(xiàn)行行政區(qū)劃，如果全國全面實行“省直管縣”，平均一個省級單位面對的管理單元為68.2個，而名列前茅的河北將達到147個。

眾所周知，受人員素質(zhì)、管理復雜性、職權明確度、信息溝通效率等多重因素的制約，每個管理主體的管理半徑與面對的管理單元應是有限的。2009年3月1日，河北省實行“省直管縣”財政改革后，省級財政面對的管理單元從原來的11個驟然增加到103個（其中包括11個設區(qū)市和92個直管縣）。陡增的管理對象數(shù)量和迥異的各縣縣情，對省級財政管理工作提出了嚴峻挑戰(zhàn)，包括如何以省級財力合理滿足各市、縣經(jīng)濟社會均衡發(fā)展的調(diào)控需要，如何保證轉(zhuǎn)移支付資金分配的科學、有效和配套資金的及時到位，如何實現(xiàn)對眾多市、縣財政部門權力的有效監(jiān)管以防止管理“盲區(qū)”的出現(xiàn)，等等。從一年多的運行情況來看，省級財政部門一直面臨著與管理單位數(shù)量激增伴隨的巨大工作壓力，加之“金財工程”在欠發(fā)達的縣相對滯后，省與縣之間文件、報表的傳輸以及業(yè)務的溝通往往不暢。同時，縣級自主權進一步增加，一方面有利于縣根據(jù)自身資源稟賦選擇項目，發(fā)展縣域經(jīng)濟；另一方面，縣也可能搞政績工程、形象工程，造成爭項目、爭優(yōu)惠等相互攀比的不合理行為。為了平衡全局發(fā)展，省級財政對市縣管理對象不得不借助于批量的處理方法，執(zhí)行粗線條的分類指導原則，導致對一些直管縣新出臺的區(qū)域分類指導政策的適用性反而不如過去。在這種情況下，河北省財政廳目前正在研究制定新的管理辦法，擬將一些管理縣（市）級財政的事務性工作再次移交給設區(qū)市代管。

（二）財政“省直管縣”與行政“市管縣”之間的體制性摩擦問題比較突出

在現(xiàn)行的行政“市管縣”體制下，設區(qū)市政府要統(tǒng)籌管理轄區(qū)內(nèi)所有縣（市）的經(jīng)濟社會事務，但實行“省直管縣”財政改革后，設區(qū)市政府已無權運用省直管縣的財力，形成設區(qū)市政府與省直管縣之間體制上的不協(xié)調(diào)。從設區(qū)市來看，直管縣的財政權與設區(qū)市的行政權存在匹配錯位，設區(qū)市履行綜合平衡本地區(qū)發(fā)展的職責，市縣政府領導層認同的一些區(qū)域性政策行動，由于市縣財政的分離與管理權力限制，在落實當中存在體制性矛盾。從直管縣的角度看，縣級財政實行省直接管理后，財力和資金都由省統(tǒng)一對其結(jié)算、撥付，但其它的行政權限如人事任免權卻歸市管，這就必然形成縣級既要向省政府和省財政跑財力、資金、項目、政策，又要向市政府匯報工作、爭取理解和支持，縣級的工作難度增大，面對省市兩個“婆婆”，有些關系不好處理。另外，設區(qū)市許多人大代表來自省財政直管縣，而這些人大代表審議批準的預決算事項卻只是城圈內(nèi)的，與自己所居住的縣無關，從而出現(xiàn)省財政直管縣體制與現(xiàn)行政治體制之間的錯位。

（三）設區(qū)市與直管縣之間“爭收爭利”現(xiàn)象日益顯現(xiàn)

“省直管縣”財政改革之前，市域內(nèi)按區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的格局推進，內(nèi)部競爭易于通過管理而相對弱化、隱形化。而改革后，設區(qū)市與省直管縣在財政上屬于平行關系，由過去共同追求區(qū)域利益最大化的“父子”關系轉(zhuǎn)變?yōu)樽非髠€體利益最大化的競爭者關系，市、縣政府間競爭開始明顯化。在現(xiàn)實生活中，設區(qū)市從自身利益出發(fā)，自然選擇將財力更多地投向市自身，發(fā)展城區(qū)經(jīng)濟，培植本級財源，設區(qū)市與直管縣之間“爭收爭利”現(xiàn)象日益顯現(xiàn)。此外，市與縣的關系疏遠后，一些市縣幫扶結(jié)對開發(fā)的園區(qū)、項目，由于財政管理關系的變更，最終導致不了了之的結(jié)局。

（四）市域內(nèi)的跨區(qū)域公共產(chǎn)品提供出現(xiàn)矛盾

按照“省直管縣”財政體制的統(tǒng)一支出劃分原則，設區(qū)市不得要求直管縣分擔本屬市事權范圍內(nèi)的支出責任，即取消了設區(qū)市集中縣財力的權利。這有利于避免“市刮縣”行為，但是也容易造成跨縣的某些經(jīng)費支出難以統(tǒng)籌到位。上級出臺的一些支出政策要求市級財政配套，然而“省直管縣”財政體制已使市、縣財政處于分立狀態(tài)，市級承擔的區(qū)域性公共管理事務與公共產(chǎn)品供給，如涉及多個縣的抗旱排澇、衛(wèi)生防疫、科技推廣、水利建設、環(huán)境保護等，在跨區(qū)域協(xié)調(diào)上容易出現(xiàn)新的矛盾。

（五）縣級工作人員對省級機關有“距離感”

改革后，直管縣財政部門工作人員要直接“跑廳”，往往開始的感覺是“差著輩兒了”，不熟悉，有拘束感和距離感。省廳業(yè)務處的同志也確有“忙不過來”之感，從而對眾多直管縣“跑廳”公務人員的接待交談，也不能夠像原來對待設區(qū)市那樣細致周全。這方面的問題也引出了不少不滿意的反映。

四、基本判斷

對于上述轄縣大省在“省直管縣”財政改革過程中暴露出來的困難和問題，需要予以正確分析和認識。世界上沒有完善無缺的事物和不存在矛盾摩擦的過渡。作為新的探索與嘗試，省直管縣改革在實施過程中不會一帆風順，出現(xiàn)一些新的矛盾和問題，甚至遇到一些阻力，是屬于意料之中的情況。在調(diào)研和座談中，通過與省、市、縣各級同志的交流，我們有如下幾點基本判斷：

（一）地方同志一般都能理解省直管縣改革是深化財政改革和配套改革的客觀需要，是大勢所趨，大方向不會變，迄今并未發(fā)現(xiàn)前瞻視野中的“硬障礙”

我們接觸到的地方各級財政部門同志，大都能夠把握省直管縣改革的全局意義，理解其現(xiàn)實的必要性與前瞻的必然性，形成了“大道理管小道理”的思維和對“扁平化”改革的認同。如果我們充分領會中央已先后兩次寫入全會文件的關于“減少行政層級”和“有條件的地方，可以實行省直管縣的（行政）體制”的要求，以及廣東等地已開始的把財政省直管縣向行政省直管縣延伸的動態(tài)，那么更可以確立對財政省直管縣改革大方向的認同?？陀^地說，在調(diào)研中我們并沒有聽到任何“前瞻”視野上感覺今后會“過不去”的“硬障礙”。

（二）河北所代表的轄縣大省所遇到的某些矛盾和問題，具有一定的特殊性

由于歷史原因，河北130多個縣中只有約20%人口規(guī)模超過40萬，約80%的縣人口規(guī)模在40萬人以下，山區(qū)縣更小。省財政部門向下直接面對八、九倍于原來數(shù)量的管理單位，感覺工作量陡然上升、調(diào)控“鞭長莫及”等等，與這一“技術性”特點有較大關系。對此問題，其實原先在改革思路探討時就有所估計，但不論是“把小縣適當歸并”，還是“把大省劃小”，都是高度敏感的行政改革問題，在財政改革過渡中尚難以直接地全面涉及。

（三）現(xiàn)階段反映較強烈的問題許多是過渡過程中階段性和磨合性的，可逐步消化

比如直管縣工作人員對省級的“距離感”，隨著熟識程度的提高會逐步得到改善。省級工作部門面對管理單位數(shù)量的陡增，如何合理而熟練地利用電視電話會議等方式，以及推進工作流程再造以發(fā)掘提高辦事效率的潛力，尚需要一個摸索與總結(jié)經(jīng)驗的磨合過程。

（四）有必要及時分析“省直管縣”改革中出現(xiàn)的新矛盾和新問題，分類研討尋求“標本兼治”、有利過渡的應對措施

目前表現(xiàn)出來的矛盾摩擦等新問題，雖然各地具體情況需要具體分析，但總體而言既然沒有發(fā)現(xiàn)向前看顯然無法克服的“硬障礙”，那么就可以在肯定改革大方向的前提下，集中精力及時分析目前出現(xiàn)的新矛盾、新問題，并分類排隊研討，尋求“標本兼治”、從帶有“混沌”特征的現(xiàn)狀逐步過渡到改革目標狀態(tài)的可行路徑和措施，知難而進，迎難而上，進一步將“省直管縣”財政改革推向深入。

五、應對措施與政策建議

（一）酌情漸進調(diào)整縣級行政區(qū)劃

針對以四川、河北、河南等省為代表的轄縣大省在實施“省直管縣”財政改革過程中遇到的管理半徑難題，最根本的解決辦法是酌情調(diào)整這些省份的縣級行政區(qū)劃，減少縣（市）數(shù)量，擴大縣（市）規(guī)模，以降低“省直管縣”財政體制下的管理對象總量，直至合理、可控范圍之內(nèi)。這一事項相當敏感，需周密考量，從長計議，漸進推行。具體調(diào)整思路為：一是適當合并部分幅員較小的縣，減少縣級行政區(qū)數(shù)量，調(diào)減縣域管理規(guī)模。二是酌情將一部分縣（市）升格為省轄市。有些縣（市）區(qū)位分布合理，經(jīng)濟實力較強，城市化水平高，可考慮升格為地級市，由省直轄，同時按照“地域相鄰，經(jīng)濟互補”的原則將一兩個縣并入該市，使其成為市轄區(qū)。至于省級行政區(qū)的調(diào)整，更需等待全局條件的成熟和必要的機遇。

（二）與設區(qū)市中心地帶毗連的縣，一般不應劃為省直管，要注意給市必要的（或預留的）未來發(fā)展空間

為了給設區(qū)市留下必要的發(fā)展空間，設區(qū)市周邊的縣（市）一般不要確定為省直管縣，而應在條件成熟時改為市轄區(qū)，以擴大中心城市規(guī)模，充分發(fā)揮中心城市的輻射帶動作用。目前，對于條件已具備的某些近郊縣（市）可盡快操作，改設市轄區(qū)，即借鑒浙江等地經(jīng)驗，撤縣設區(qū)，改變市縣同城、近城格局，減少縣（市）數(shù)量。

（三）在轉(zhuǎn)變政府職能基礎上進一步明確省、市、縣政府間的職責權限

在推行“省直管縣”財政體制、擴大縣級政府經(jīng)濟管理職權的同時，應按照市場經(jīng)濟體制和科學發(fā)展觀的要求，積極轉(zhuǎn)變政府職能，通過深化省以下體制改革和完善相應的制度約束機制，使省、市、縣各級政府應承擔的公共責權落到實處。

1.省級政府要切實負起責任、認真履行好縣級財政的直接管理職能，決不應在擴權的同時將與省相應的職責下移，強加給縣級政府，以避免造成縣級政府的事權過重和行為扭曲。

2.設區(qū)市政府責權的確定應注意克服以下兩種不良傾向：既要防止過分強調(diào)地級市財政的作用，阻礙“省直管縣”改革進程；又要防止過早地排斥地級市財政的應有作用，“一刀切”式地不考慮過渡銜接問題而走向另一個極端，導致監(jiān)管缺位和“管理空白”。在目前推行“省直管縣”體制的情況下，設區(qū)市政府需要發(fā)揮自己在省、縣之間的橋梁和紐帶作用，切實處理好以下三項職能銜接：一是業(yè)務指導職能的銜接?！笆≈惫芸h”后，盡管市對縣財政資金撥付結(jié)算關系不復存在，但財政工作中一些具體的業(yè)務還必須接受市級財政指導，財政改革中的許多工作還必須在省市的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下進行。二是督促檢查職能的發(fā)揮?！笆≈惫芸h”后由于省級管理半徑加大，一段時間內(nèi)尚不可能事事直接插到縣一級，許多督促檢查工作還必須由市級財政來完成。當前，市級財政尤其要把防范“省直管縣”后可能產(chǎn)生的縣級財政風險，作為行使督促檢查職能的一項重要內(nèi)容。三是報表匯總職能的銜接。一段時間內(nèi)，縣級財政預算、財政決算、財政收支旬報、工資月報以及省財政要求報送的其他報表、資料等，仍需市財政局統(tǒng)一編制和匯總，以便于省廳匯總和省對縣考核，也便于為市委、市政府決策提供依據(jù)。

3.縣級政府和財政應注重加強基礎建設，努力提高自身管理水平?！笆≈惫芸h”后，縣級政府作為改革的受益者，很容易出現(xiàn)理念沖動，對利益實惠期望值過高，以為實行“省直管縣”主要是一種優(yōu)厚的待遇，甚至將“省管縣”片面地理解為“省養(yǎng)縣”，產(chǎn)生“建設省出錢、經(jīng)費省供足、工資省統(tǒng)發(fā)”等省財政“一包到底”的誤解。在“省直管縣”體制下，隨著財政自主權擴大，縣級政府要加快推進各項管理改革，以適應財政省直接管理的需要。一是積極推進國庫集中支付、部門預算、政府采購等財政改革，加強“金財”工程的建設和運用，增強預算執(zhí)行、財政運行的規(guī)范性和透明度。二是加強以縣級財政為主體的考核與評價工作，設定科學合理的考核體系，切實增強縣級財政的責任意識、問責機制和自主理財能力。三是積極推進“鄉(xiāng)財縣管”和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革，改進和提高基層財政管理水平。四是省市兩級要加大對縣級和鄉(xiāng)級財政工作人員的培訓力度，增強依法理財意識，提高財政干部業(yè)務能力，提升科學化、精細化管理水平

（四）充分發(fā)揮設區(qū)市在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的帶動作用

“省直管縣”財政改革雖然對市縣利益格局作了重新調(diào)整，使縣域經(jīng)濟的發(fā)展與市級財政的關聯(lián)度減弱，但由于市縣經(jīng)濟聯(lián)系千絲萬縷，區(qū)域中心城市的中心地位客觀存在，市對縣仍然會產(chǎn)生區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的幅射、帶動與協(xié)調(diào)作用。因此，市財政要積極作為，繼續(xù)發(fā)揮中心城市的核心、龍頭和支撐作用。

1.明確帶動原則。圍繞提升市縣經(jīng)濟競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力，應突出“經(jīng)濟區(qū)域”和“中心帶動”原則，打破行政區(qū)劃界限，按照區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在要求進行合理規(guī)劃，優(yōu)化經(jīng)濟布局，發(fā)揮中心城市的輻射和帶動作用，通過資金、信息、人才的流動來帶動縣域發(fā)展；突出“兩通關聯(lián)”和“雙重協(xié)調(diào)”原則，既要發(fā)揮商品流通和交通網(wǎng)絡對形成高效合理的空間布局和發(fā)展結(jié)構(gòu)的引導作用，又要綜合發(fā)揮政府調(diào)控和市場調(diào)節(jié)的資源配置雙重調(diào)節(jié)作用，協(xié)調(diào)市縣不同主體的發(fā)展利益。

2.轉(zhuǎn)變帶動方式。在市場經(jīng)濟條件下，中心城市的經(jīng)濟區(qū)域大小并不是取決于行政區(qū)域的大小，而是取決于城市的經(jīng)濟輻射面與吸引力的大小，各種經(jīng)濟活動也主要不是靠行政力量來組織的，而是靠內(nèi)在經(jīng)濟聯(lián)系來形成的。因此，設區(qū)市要注重以經(jīng)濟手段來管理經(jīng)濟。省、市、縣級財政都要尊重市管縣體制下伴隨的經(jīng)濟聯(lián)系，通過財稅支持來強化中心城市的聚集功能，增強其發(fā)展實力、輻射能力和區(qū)域服務能力，合理地傾斜支持縣域經(jīng)濟提升活力，帶動城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展。

3.培育帶動機制與環(huán)境。當務之急是要抓緊研究構(gòu)建都市經(jīng)濟圈和合理功能區(qū)的財稅政策，充分考慮“產(chǎn)業(yè)發(fā)展、交通接軌、農(nóng)業(yè)服務、資源共享、旅游加盟”等因素，推動中心城市與周邊縣市的互動、互聯(lián)、互補、互利發(fā)展，加快形成規(guī)劃統(tǒng)籌、信息同享、市場同體、產(chǎn)業(yè)同鏈、科技同興、環(huán)保同行的一體化格局，在互動中培育帶動機制、強化帶動環(huán)境。

（五）狠抓財政信息化建設

目前，欠發(fā)達縣財政部門的信息化建設水平一般還較低，大部分沒有設立信息中心，沒有機房，各縣區(qū)的部門預算編制仍然是手工利用EXCEL編制，在管理方式、管理水平、管理效率等方面與“省直管縣”財政體制的要求存在差距。因此，要從硬件、軟件、人員技能培訓方面加快“金財工程”建設，以便在較短的時間內(nèi)提高省與縣之間信息溝通的效率。

（六）通過試點逐步推進“省直管縣”從財政向行政的過渡

對于目前“省直管縣”財政改革中存在的財政直管而行政未直管所引發(fā)的體制摩擦問題，我們認為，應注意總結(jié)學習浙江等地長時期“市縣行政不同級而財政同級”積累的經(jīng)驗，減少摩擦和不愉快因素。如人大代表的名額分配和區(qū)域代表性，應當實事求是地做出合理化調(diào)整。當然，解決上述問題的根本出路還是在于今后“省直管縣”從財政向行政的過渡。下轄縣（市）較多的省份，應以可能的縣級行政區(qū)劃調(diào)整為切入點，積極研討、適時推行“省直管縣”的行政改革。起步階段可先選擇經(jīng)濟較發(fā)達的縣（市）率先試點，給縣級政府較充分的經(jīng)濟社會事務管理權限，享受與設區(qū)市相同的人權、事權和財權，然后在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎上逐步擴大范圍，設計可行的漸進方案，最終完成“省直管縣”從財政向行政的過渡。

F832.1

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1672-9544（2010）11-0004-05

【責任編輯 連家明】