楊潔

（浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院，杭州 310018）

政治控制、財(cái)政分權(quán)與國(guó)有銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)

楊潔

（浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院，杭州 310018）

本文解釋了因國(guó)有銀行管理層承擔(dān)雙重任務(wù)而導(dǎo)致其道德風(fēng)險(xiǎn)加強(qiáng)，以及財(cái)政分權(quán)和金融集權(quán)的制度安排使得地方政府傾向于過(guò)度利用國(guó)有銀行對(duì)國(guó)有商業(yè)銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)的加強(qiáng)機(jī)理，認(rèn)為要從根本上改變國(guó)有銀行不良資產(chǎn)率高企的現(xiàn)狀，必須逐步取消政府對(duì)其的政治控制權(quán)，并進(jìn)一步完善我國(guó)財(cái)稅體制，促進(jìn)地方政府財(cái)事權(quán)平衡。

政治控制 道德風(fēng)險(xiǎn) 財(cái)政分權(quán) 信貸風(fēng)險(xiǎn)

一、引言

所謂政治控制，是指政治主體（主要表現(xiàn)為國(guó)家）為了實(shí)現(xiàn)共同體共同的價(jià)值目標(biāo)，對(duì)社會(huì)進(jìn)行規(guī)約與調(diào)控的活動(dòng)。在泛政治化的意義上，政治控制包括了對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、文化領(lǐng)域等的控制。俞喬（2009）指出，政府對(duì)公司的政治控制是國(guó)家為維護(hù)某種社會(huì)目的、通過(guò)系統(tǒng)性的行政干預(yù)，影響甚至決定市場(chǎng)主體的資源配置與利益安排。這種經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的政治控制體現(xiàn)在社會(huì)生活的許多方面，對(duì)銀行業(yè)的政治控制則是最為重要的部分。在過(guò)去的40年中，全球銀行業(yè)基于經(jīng)營(yíng)效率的考慮經(jīng)歷了一個(gè)民營(yíng)化及放松政治控制的過(guò)程，但是直至今日政府對(duì)銀行的政治控制程度也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他行業(yè)。

經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放30年的大力發(fā)展，我國(guó)銀行業(yè)無(wú)論在資產(chǎn)規(guī)模還是在管理水平上都有了顯著的提高，以銀行作為金融中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行的融資行為始終是整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)資金運(yùn)轉(zhuǎn)與融通的主要渠道，而國(guó)有商業(yè)銀行更是憑借過(guò)半數(shù)的資產(chǎn)規(guī)模比例和龐大的從業(yè)人數(shù)占據(jù)著我國(guó)金融體系的主體地位，對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展起著舉足輕重的作用。

然而，我國(guó)國(guó)有商業(yè)銀行脫胎于傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，改革開(kāi)放前，在“大一統(tǒng)”的金融體系中表現(xiàn)為國(guó)家壟斷的單一金融產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，帶有濃郁的行政色彩。改革開(kāi)放以后，我國(guó)政府先后對(duì)國(guó)有銀行進(jìn)行了專業(yè)化、商業(yè)化和股份制改革，這一系列的改革措施在很大程度上使國(guó)有商業(yè)銀行的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)不斷擴(kuò)大，商業(yè)性也日益凸顯。但是，我們也應(yīng)該看到，我國(guó)在國(guó)有商業(yè)銀行改革中始終堅(jiān)持了國(guó)家絕對(duì)控股的原則，而且我國(guó)政府仍然要主要依靠銀行體系的力量來(lái)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和維持社會(huì)穩(wěn)定，因而國(guó)有商業(yè)銀行的行政化色彩仍然比較濃厚，不可避免地要受到中央政府和地方政府的行政干預(yù)（吳軍、白云霞，2009）。

在目前中國(guó)銀行業(yè)的經(jīng)營(yíng)模式下，不良貸款率是衡量銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)大小的重要指標(biāo)，不良資產(chǎn)越多、不良貸款率越高，說(shuō)明銀行的信貸風(fēng)險(xiǎn)水平越高。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)漸進(jìn)改革過(guò)程中，政府出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展或者社會(huì)穩(wěn)定的需要而對(duì)銀行實(shí)行指令性貸款，這是導(dǎo)致其不良資產(chǎn)巨額上升的一個(gè)重要原因。周小川（2004）的統(tǒng)計(jì)推斷是，“國(guó)有商業(yè)銀行的不良貸款中，約有30%不良貸款是由于受到各級(jí)政府干預(yù)，包括中央和地方政府的干預(yù)形成的；約10%的不良貸款是由于國(guó)內(nèi)法律環(huán)境不到位、法制觀念薄弱以及一些地區(qū)執(zhí)法力度較弱所導(dǎo)致；約有10%的不良貸款是政府通過(guò)關(guān)停并轉(zhuǎn)部分企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整所形成；20%的不良貸款是由于國(guó)有銀行自身信貸經(jīng)營(yíng)不善所造成的”。從中我們可以看出，除了30%的直接行政干預(yù)性不良貸款外，還有50%是準(zhǔn)政府的國(guó)有企業(yè)、司法部門(mén)和國(guó)家經(jīng)濟(jì)決策（產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整）部門(mén)造成的，因此，直接以及間接的行政干預(yù)造成了80%的國(guó)有銀行不良貸款。

而自從1994年銀行商業(yè)化改革起，事實(shí)上國(guó)有商業(yè)銀行受到的來(lái)自中央政府的干預(yù)已經(jīng)越來(lái)越少，他們所受到的干預(yù)主要是來(lái)自地方政府。轉(zhuǎn)軌以來(lái)，由于財(cái)政分權(quán)化和金融集權(quán)化改革，造成了中央——地方政府在金融穩(wěn)定目標(biāo)上激勵(lì)不兼容和責(zé)任不對(duì)稱，從而使得地方政府對(duì)國(guó)有商業(yè)銀行存在“過(guò)度放牧”的激勵(lì)。

接下來(lái)，本文將從政府對(duì)銀行的政治控制方式和目標(biāo)入手，結(jié)合財(cái)政分權(quán)以及金融集權(quán)改革對(duì)地方政府的影響，著重解釋國(guó)有銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)上升的內(nèi)在機(jī)理，并給出簡(jiǎn)短的結(jié)論及政策建議。

二、國(guó)有商業(yè)銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)的制度性根源

（一）政治控制條件下銀行管理層的道德風(fēng)險(xiǎn)

因國(guó)有商業(yè)銀行的國(guó)家主要控股的性質(zhì)，政府實(shí)際上是作為全民所有制的代表人，扮演著銀行的實(shí)際所有者角色。在國(guó)有商業(yè)銀行股份制改革之后，政府一般不干預(yù)銀行的日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和決策，經(jīng)營(yíng)權(quán)統(tǒng)歸銀行管理層所有，但政府仍然保持著對(duì)國(guó)有銀行的政治控制。這主要是基于政府作為一個(gè)國(guó)家的統(tǒng)治者和銀行股東的雙重身份，其目標(biāo)也是雙重的：一方面要求國(guó)有銀行承擔(dān)保值增值的使命，以利潤(rùn)最大化為盈利性目標(biāo)；另一方面要求國(guó)有銀行作為國(guó)家推行產(chǎn)業(yè)政策的工具，實(shí)現(xiàn)包括社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、就業(yè)增加等社會(huì)政治目標(biāo)。從而，政府的雙重目標(biāo)決定了國(guó)有銀行的管理層往往需要完成除利潤(rùn)最大化這個(gè)經(jīng)濟(jì)任務(wù)之外的其他任務(wù)，即為實(shí)現(xiàn)某種社會(huì)目標(biāo)而要求銀行承擔(dān)的一定的政策性任務(wù)，包括承擔(dān)國(guó)有企業(yè)改革成本、扶貧貸款、針對(duì)下崗職工的小額擔(dān)保貸款、助學(xué)貸款等。

政府為了獲得對(duì)銀行業(yè)的廣泛政治控制，從而激勵(lì)國(guó)有銀行實(shí)現(xiàn)其要求的社會(huì)政治目標(biāo)，需要付出巨大的經(jīng)濟(jì)代價(jià)，主要表現(xiàn)在財(cái)政補(bǔ)貼上。財(cái)政補(bǔ)貼以多種形式體現(xiàn)，例如，核銷不良資產(chǎn)、補(bǔ)充資本金、政策性補(bǔ)償、上繳利潤(rùn)扣除、稅收減免、資產(chǎn)擔(dān)保等顯性及隱性補(bǔ)貼。這些特征也非常符合我國(guó)國(guó)有銀行商業(yè)化改革后的實(shí)際情況（俞喬等，2008）。

國(guó)有商業(yè)銀行在轉(zhuǎn)型中，受利潤(rùn)最大化與金融支持雙重目標(biāo)約束，必然生成不符合市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)原則的理論呆賬。多項(xiàng)任務(wù)的存在又在一定程度上助長(zhǎng)了國(guó)有銀行管理層的道德風(fēng)險(xiǎn)：銀行管理層完全可以將由于承擔(dān)盈利性任務(wù)而導(dǎo)致的投資、經(jīng)營(yíng)失敗甚至為獲取個(gè)人利益而導(dǎo)致的虧損外部化，解釋為是因?yàn)槌袚?dān)了一定的政策性任務(wù)而導(dǎo)致的虧損；在信息不對(duì)稱的情況下，由于政府（股東）難以對(duì)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，分不清楚這兩種虧損產(chǎn)生原因的差別，只好都給予補(bǔ)貼，這將會(huì)導(dǎo)致銀行管理者產(chǎn)生無(wú)論是什么原因?qū)е碌你y行虧損，政府事后總會(huì)通過(guò)中央銀行注資、不良資產(chǎn)剝離等手段予以沖抵的適應(yīng)性預(yù)期。既然存在這種穩(wěn)定預(yù)期，且國(guó)有銀行自主風(fēng)險(xiǎn)管理無(wú)論對(duì)銀行管理層還是對(duì)銀行機(jī)構(gòu)自身都意味著帶來(lái)負(fù)效用的努力，因此國(guó)有銀行不可能具備自主風(fēng)險(xiǎn)管理的積極性，事實(shí)上總是會(huì)由中央政府來(lái)承擔(dān)最后的損失，而收益卻可以內(nèi)部化，由銀行管理層及機(jī)構(gòu)本身獲得。在此情形下，國(guó)有銀行管理層的道德風(fēng)險(xiǎn)必定會(huì)被加強(qiáng)，從而使得他們對(duì)風(fēng)險(xiǎn)不敏感，風(fēng)險(xiǎn)偏好過(guò)高，表現(xiàn)在日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中違背商業(yè)銀行必須謹(jǐn)慎經(jīng)營(yíng)的原則，不計(jì)成本或者為了爭(zhēng)取更多的預(yù)期利潤(rùn)而冒過(guò)度的風(fēng)險(xiǎn)，放貸沖動(dòng)強(qiáng)烈。由于商業(yè)銀行是經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的特殊企業(yè)，是風(fēng)險(xiǎn)的管理者，假如商業(yè)銀行沒(méi)有內(nèi)在動(dòng)力防范風(fēng)險(xiǎn)，而是具有投機(jī)和過(guò)度放貸的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)，則不良貸款率不斷增高也在所難免。

（二）地方政府對(duì)國(guó)有銀行的過(guò)度利用

實(shí)際上在新時(shí)期，隨著市場(chǎng)化改革的逐漸深入，以政治控制為目的的中央政府行政干預(yù)行為已經(jīng)越來(lái)越少，國(guó)有銀行在相當(dāng)大的程度上已經(jīng)改變了“計(jì)劃工具”的性質(zhì)和行為。但是來(lái)自地方政府的“交易式干預(yù)”融資方式卻成了新時(shí)期下國(guó)有銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的重要來(lái)源，典型方式是公司化運(yùn)作的地方政府貸款。

公司化運(yùn)作的地方政府貸款主要是指貸款主體為政府性公司，貸款用途基本為公益性項(xiàng)目，貸款由地方政府提供或變相提供擔(dān)保的貸款金額大、期限長(zhǎng)的一種貸款。所謂的政府性公司，即地方政府投融資平臺(tái)，實(shí)際上廣泛包括地方政府組建的不同類型的城投公司、城建公司等不同類型的公司，這些公司通過(guò)地方政府劃撥土地等資產(chǎn)組建一個(gè)資產(chǎn)和現(xiàn)金流大致可以達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，必要時(shí)再輔之以財(cái)政補(bǔ)貼等作為還款承諾。

來(lái)自銀監(jiān)會(huì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：到2009年6月末，全國(guó)各省、區(qū)、直轄市合計(jì)設(shè)立8221家平臺(tái)公司，其中縣級(jí)平臺(tái)高達(dá)4907家。2009年末地方政府融資平臺(tái)貸款余額為7.38萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)70.4%，占一般貸款余額的20.4%，全年新增貸款3.05萬(wàn)億元，占全部新增一般貸款的34.5%。而2010年伊始，伴隨著房地產(chǎn)新政調(diào)控，上下游產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)有弱化跡象，地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)正在凸顯，2009年近乎天量的信貸投放所帶來(lái)的“后遺癥”開(kāi)始顯現(xiàn)出來(lái)。地方政府投融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)被認(rèn)定為當(dāng)前銀行業(yè)面臨的三大風(fēng)險(xiǎn)之首，成為制約未來(lái)銀行發(fā)展重大隱患。

1994年實(shí)行分稅制以后，中央政府?dāng)U大了地方政府的經(jīng)濟(jì)管理事權(quán)，地方政府不僅要提供足夠的地方性公共產(chǎn)品和服務(wù)來(lái)滿足當(dāng)?shù)孛癖姷男枰?，還要積極發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)。這就賦予了地方政府更多的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，導(dǎo)致地方政府為了發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)而與本地企業(yè)達(dá)成一致利益，直接參與到企業(yè)投融資和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中去，積極為其爭(zhēng)取銀行貸款，形成對(duì)銀行特別是國(guó)有銀行基層單位信貸配置進(jìn)行干預(yù)的激勵(lì)。陸磊、李世宏（2004）也指出，地方政府因區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)穩(wěn)定的雙重職能，天然具有干預(yù)國(guó)有銀行信貸配置的沖動(dòng)。

同時(shí)在另一方面，金融集權(quán)化的制度安排導(dǎo)致國(guó)有商業(yè)銀行對(duì)于地方政府而言是一種典型的公地，地方政府存在“過(guò)度放牧”的激勵(lì)，這種激勵(lì)由于國(guó)有商業(yè)銀行機(jī)構(gòu)的地方化傾向（國(guó)有銀行基層單位的行政級(jí)別比地方政府低，其業(yè)務(wù)發(fā)展、員工福利以及在當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)地位等在許多方面也還要仰仗于地方政府的支持）和司法地方化傾向等制度安排得以順利實(shí)現(xiàn)。因此，地方政府有很強(qiáng)的動(dòng)機(jī)去干預(yù)金融機(jī)構(gòu)，要求其向自己轄區(qū)的國(guó)有企業(yè)提供貸款，而這些貸款所形成的呆壞帳等損失的成本以及商業(yè)銀行倒閉的負(fù)外部性卻大多是由中央政府完全承擔(dān)；但與此同時(shí)，由此帶來(lái)的貸款收益等利益卻可以內(nèi)部化。這無(wú)疑助長(zhǎng)了地方政府及其支持下的地方企業(yè)對(duì)國(guó)有銀行肆意掠奪和濫用銀行貸款的激勵(lì)，形成了典型意義上的“公地悲劇”。

從上文的分析我們可以看出，由于財(cái)政分權(quán)化改革和金融集權(quán)化的制度安排，地方政府天然有著對(duì)國(guó)有銀行“搭便車”和過(guò)度利用的激勵(lì)，具有干預(yù)國(guó)有銀行信貸配置的沖動(dòng)。吳永球、陳仲常、陳永麗（2006）通過(guò)對(duì)最近五年的宏觀金融統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的分析也表明了當(dāng)前我國(guó)信貸資金分配的市場(chǎng)化程度較低，非市場(chǎng)因素在影響信貸資金的分配中仍占主導(dǎo)作用，而地方政府公司化運(yùn)作的“交易式干預(yù)”的融資方式則構(gòu)成了非市場(chǎng)因素的重要元素。與此同時(shí)，鑒于雙重任務(wù)的承擔(dān)對(duì)銀行管理層所造成的風(fēng)險(xiǎn)偏好增大的影響，加之銀行凈利差收窄以及資金運(yùn)用壓力，銀行也不得不積極做大貸款規(guī)模，期望“以量補(bǔ)價(jià)”，以達(dá)到銀行收入水平和利潤(rùn)規(guī)模平穩(wěn)增長(zhǎng)的目的，所以銀行管理層信貸投放沖動(dòng)明顯，信貸風(fēng)險(xiǎn)控制力度減小。在這種背景下，銀行管理層和地方政府易產(chǎn)生勾結(jié)傾向，銀行會(huì)放松對(duì)政府性公司貸款的風(fēng)險(xiǎn)控制與管理，甚至不惜降低貸款條件和降低貸款利率，從而造成了銀行貸款收益減小與風(fēng)險(xiǎn)失衡，導(dǎo)致信貸風(fēng)險(xiǎn)上升。

三、結(jié)論

目前，以國(guó)有商業(yè)銀行為代表的間接金融仍然是我國(guó)民間投資的主要融資渠道，國(guó)有商業(yè)銀行改革在整個(gè)金融體制變遷的進(jìn)程中也倍受矚目，而信貸業(yè)務(wù)作為國(guó)有商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)的主要資產(chǎn)業(yè)務(wù)和收入來(lái)源，其發(fā)展、管理與風(fēng)險(xiǎn)控制又是其中最值得關(guān)注的部分。從2008年11月中國(guó)實(shí)施積極財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策來(lái)應(yīng)對(duì)金融危機(jī)以來(lái)，信貸投放的增長(zhǎng)異常迅猛，2009年全年的信貸投放高達(dá)9.59萬(wàn)億，較2008年增長(zhǎng)95.3%。此番如此快速的信貸增長(zhǎng)，對(duì)銀行業(yè)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)形成了顯著的壓力。

國(guó)有商業(yè)銀行不良資產(chǎn)產(chǎn)生的制度性根源決定了對(duì)中國(guó)國(guó)有商業(yè)銀行不良資產(chǎn)問(wèn)題的處置不能簡(jiǎn)單借鑒發(fā)達(dá)主義國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)。本文強(qiáng)調(diào)了國(guó)有銀行管理層因承擔(dān)除盈利性任務(wù)之外的政策性任務(wù)而導(dǎo)致的道德風(fēng)險(xiǎn)以及財(cái)政分權(quán)化改革和金融集權(quán)化對(duì)地方政府過(guò)度利用國(guó)有銀行的激勵(lì)作用，并在此基礎(chǔ)上提出如下政策建議：

第一，淡化國(guó)有商業(yè)銀行的國(guó)有背景，逐步取消政府對(duì)其的政治控制權(quán)。這主要體現(xiàn)在如何快速私有化國(guó)有銀行，以及私有化如何可以使其未來(lái)的活動(dòng)免受政府干預(yù)之上。譬如，為了增加國(guó)有銀行未來(lái)再進(jìn)行國(guó)有化的政治代價(jià)，股份制改革之后的國(guó)有商業(yè)銀行股份銷售范圍應(yīng)該盡可能分散；為了降低將來(lái)再進(jìn)行國(guó)有化的風(fēng)險(xiǎn)，政府應(yīng)該將銀行的一些壞賬轉(zhuǎn)移到自己的賬目上。

第二，完善財(cái)稅體制，平衡地方政府事權(quán)和財(cái)權(quán)；積極推動(dòng)對(duì)地方政府激勵(lì)約束機(jī)制的改革，通過(guò)允許地方政府發(fā)行市政債券等方式降低地方政府對(duì)外融資的依賴性。

總之，要想從根本上改變國(guó)有商業(yè)銀行不良貸款率高企的現(xiàn)狀，除了要對(duì)國(guó)有銀行的公司治理領(lǐng)域進(jìn)行改革外，逐步取消政府對(duì)其的政治控制權(quán)，并進(jìn)一步完善我國(guó)財(cái)稅體制，促進(jìn)地方政府財(cái)事權(quán)平衡是一個(gè)極為重要的條件。

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【責(zé)任編輯 寇明風(fēng)】

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1672-9544（2010）11-0044-04