趙敏燕,楊嵩頎

(1.東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院,遼寧 大連 116025;2.招商銀行 沈陽(yáng)分行,遼寧 沈陽(yáng) 110003)

我國(guó)反壟斷法對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的規(guī)制及完善①

趙敏燕1,楊嵩頎2

(1.東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院,遼寧 大連 116025;2.招商銀行 沈陽(yáng)分行,遼寧 沈陽(yáng) 110003)

《反壟斷法》頒布以前,對(duì)于行業(yè)協(xié)會(huì)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的規(guī)制長(zhǎng)期處于無(wú)法可依的局面。《反壟斷法》的出臺(tái)雖然改變了這一尷尬局面,將行業(yè)協(xié)會(huì)納入規(guī)制范圍,但有關(guān)規(guī)定比較原則和模糊,并不能實(shí)現(xiàn)對(duì)其限制競(jìng)爭(zhēng)行為的有效規(guī)制。本文針對(duì)《反壟斷法》中有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)的規(guī)定及其不足,提出了一些解決方案,以期為更好的規(guī)制行業(yè)協(xié)會(huì)限制競(jìng)爭(zhēng)的行為提供幫助。

行業(yè)協(xié)會(huì);限制競(jìng)爭(zhēng)行為;反壟斷法;立法完善

一、行業(yè)協(xié)會(huì)限制競(jìng)爭(zhēng)行為與一般聯(lián)合限制競(jìng)爭(zhēng)行為的區(qū)別

行業(yè)協(xié)會(huì)的限制競(jìng)爭(zhēng)行為與一般聯(lián)合限制競(jìng)爭(zhēng)行為相比,其區(qū)別主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

1.行為方式更具隱蔽性

首先,行業(yè)協(xié)會(huì)的限制競(jìng)爭(zhēng)行為往往冠以履行正常職能的名義進(jìn)行,由于其屬于非營(yíng)利性社會(huì)團(tuán)體法人,在非營(yíng)利名義的掩蓋之下,相關(guān)部門(mén)難以察覺(jué)該行為限制競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)機(jī)。其次,行業(yè)協(xié)會(huì)實(shí)施的限制競(jìng)爭(zhēng)行為經(jīng)常和自治權(quán)的行使聯(lián)系在一起,而法律法規(guī)對(duì)于自治權(quán)限的邊界沒(méi)有合理和明確界定,難以辨別行業(yè)協(xié)會(huì)的行為究竟是正當(dāng)行使自治權(quán)的行為,還是限制競(jìng)爭(zhēng)行為。

2.通過(guò)決議的非全體一致性

行業(yè)協(xié)會(huì)大會(huì)一般采取少數(shù)服從多數(shù)原則或特殊議事規(guī)則即 2/3原則來(lái)決定相關(guān)事項(xiàng),行業(yè)協(xié)會(huì)的決議不以全體合意為必要,只要普通多數(shù)通過(guò)即可,且對(duì)未參與表決或反對(duì)者亦有拘束力[1]。由于行業(yè)協(xié)會(huì)通過(guò)決議的非全體一致性,使其有可能對(duì)內(nèi)部成員實(shí)施如內(nèi)部歧視、不正當(dāng)交易限制等行為,其依據(jù)往往是大型企業(yè)脅迫弱小企業(yè)形成的決議。而一般的聯(lián)合限制競(jìng)爭(zhēng)行為是經(jīng)營(yíng)者真實(shí)的共同意思表示的結(jié)果,而非因受他人的脅迫或強(qiáng)制才被迫實(shí)施的行為。

3.行為后果更具危害性

首先,行業(yè)協(xié)會(huì)具有專門(mén)的組織機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu),使其限制競(jìng)爭(zhēng)行為的執(zhí)行效率大幅提升,對(duì)自由競(jìng)爭(zhēng)秩序的危害也會(huì)迅速體現(xiàn);其次,行業(yè)協(xié)會(huì)作為中介組織,其限制競(jìng)爭(zhēng)行為具有更廣泛的輻射性,會(huì)員企業(yè)及其現(xiàn)實(shí)或潛在的交易相對(duì)人等,均有可能受到直接或間接的影響;另外,一般的聯(lián)合限制競(jìng)爭(zhēng)行為不是通過(guò)損害聯(lián)合各方中某一方的利益而單獨(dú)牟利,即聯(lián)合方的利益通常不會(huì)受損,而行業(yè)協(xié)會(huì)的限制競(jìng)爭(zhēng)行為可能造成大企業(yè)獲利不斷,弱小企業(yè)利益最終受損的局面。

二、我國(guó)《反壟斷法》對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)規(guī)制的相關(guān)規(guī)定及分析

《反壟斷法》是一部經(jīng)濟(jì)大法,它的頒布和實(shí)施,對(duì)保護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng),提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率,維護(hù)消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益,促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展都具有重大的實(shí)踐價(jià)值,在中國(guó)經(jīng)濟(jì)法發(fā)展史上具有里程碑意義[2]。也正是基于對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下自由競(jìng)爭(zhēng)秩序的維護(hù),使得《反壟斷法》對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)限制競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行規(guī)制變得現(xiàn)實(shí)和必要。

我國(guó)反壟斷法一方面肯定了行業(yè)協(xié)會(huì)在維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)秩序方面的積極作用,另一方面對(duì)其限制競(jìng)爭(zhēng)的消極一面予以規(guī)制。

《反壟斷法》第 11條規(guī)定:“行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)行業(yè)自律,引導(dǎo)本行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者依法競(jìng)爭(zhēng),維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序?！痹摋l規(guī)定正式將行業(yè)協(xié)會(huì)納入到其規(guī)制范圍。各國(guó)反壟斷法在將行業(yè)協(xié)會(huì)納入規(guī)制的具體做法上,通常存在兩種模式:其一,通過(guò)“補(bǔ)充標(biāo)準(zhǔn)”將其納入規(guī)制范圍①所謂補(bǔ)充標(biāo)準(zhǔn),是指由于某些主體自身性質(zhì)特殊,如果將其納入經(jīng)營(yíng)者范圍予以一體規(guī)制,可能造成法律適用的不統(tǒng)一或帶來(lái)法律概念的混亂,但它們又會(huì)經(jīng)常成為壟斷行為的主要實(shí)施者,這時(shí),就可以在反壟斷法中設(shè)立補(bǔ)充標(biāo)準(zhǔn),專門(mén)對(duì)這類主體的壟斷行為予以規(guī)定。;其二,通過(guò)“術(shù)語(yǔ)解釋”將其納入規(guī)制范圍。而設(shè)立“補(bǔ)充標(biāo)準(zhǔn)”是將行業(yè)協(xié)會(huì)納入反壟斷法規(guī)制范圍的最直接方法,也是大多數(shù)國(guó)家立法通常采取的方式。我國(guó)《反壟斷法》也是采取這種模式。同時(shí),該條將行業(yè)協(xié)會(huì)保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)秩序的積極作用規(guī)定在反壟斷法總則規(guī)定當(dāng)中,體現(xiàn)立法對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的足夠重視。該條屬于義務(wù)性規(guī)范中的命令性規(guī)范,指明了行業(yè)協(xié)會(huì)的宗旨和目的,要求行業(yè)協(xié)會(huì)在自治基礎(chǔ)上強(qiáng)化自律,概括的規(guī)定了行業(yè)協(xié)會(huì)不得從事任何違反法律法規(guī),限制或者損害市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為。

《反壟斷法》第 16條規(guī)定:“行業(yè)協(xié)會(huì)不得組織本行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者從事本章禁止的壟斷行為。”該條為《反壟斷法》規(guī)制行業(yè)協(xié)會(huì)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的核心條款。首先,該條規(guī)定表明了行業(yè)協(xié)會(huì)實(shí)施限制競(jìng)爭(zhēng)行為的方式,但規(guī)定的比較籠統(tǒng)和原則。該條所稱的 “組織”一詞,應(yīng)當(dāng)做廣義上的理解,既可以表現(xiàn)為行業(yè)協(xié)會(huì)召開(kāi)成員大會(huì),通過(guò)或作出含有限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的決議和決定;也可以表現(xiàn)為由行業(yè)協(xié)會(huì)內(nèi)部有權(quán)的組織機(jī)構(gòu)形成一個(gè)決議,而后由其成員實(shí)施;還可以表現(xiàn)為行業(yè)協(xié)會(huì)制定了含有競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的章程或規(guī)章,甚至是提出的建議。其次,該條所稱的“本章禁止的壟斷行為”是指《反壟斷法》第 2章禁止經(jīng)營(yíng)者達(dá)成壟斷協(xié)議所規(guī)定的一系列行為。《反壟斷法》第 13條、14條對(duì)壟斷協(xié)議做了一般性的規(guī)定,并列舉了一些典型的壟斷協(xié)議;同時(shí),第 15條規(guī)定了協(xié)議的豁免條款,但是《反壟斷法》并未明確第 15條的豁免規(guī)定是否適用行業(yè)協(xié)會(huì)的情形。

《反壟斷法》第 46條第 3款規(guī)定:“行業(yè)協(xié)會(huì)違反本法規(guī)定,組織本行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者達(dá)成壟斷協(xié)議的,反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以處五十萬(wàn)元以下的罰款;情節(jié)嚴(yán)重的,社會(huì)團(tuán)體登記管理機(jī)關(guān)可以依法撤銷登記。”本條針對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的法律責(zé)任和處罰措施作出了明確規(guī)定,對(duì)于有效規(guī)制行業(yè)協(xié)會(huì)具有不可或缺的重要意義?？梢钥闯?我國(guó)對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任存在兩種形式,即罰款和撤銷登記。

三、反壟斷法對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)限制競(jìng)爭(zhēng)行為規(guī)制存在的不足

(一)關(guān)于行業(yè)協(xié)會(huì)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單

我國(guó)《反壟斷法》沒(méi)有未采取日本《禁止壟斷法》的立法模式通過(guò)專章規(guī)定對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)限制競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行規(guī)制,而是重點(diǎn)限制行業(yè)協(xié)會(huì)組織本行業(yè)經(jīng)營(yíng)者達(dá)成壟斷協(xié)議的行為?！斗磯艛喾ā返?2章將行業(yè)協(xié)會(huì)限制競(jìng)爭(zhēng)的行為界定為經(jīng)營(yíng)者之間、經(jīng)營(yíng)者與交易相對(duì)人之間達(dá)成壟斷協(xié)議,并將界定經(jīng)營(yíng)者壟斷行為的行為類型和判斷標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)用到行業(yè)協(xié)會(huì)的規(guī)制中。這種簡(jiǎn)單的規(guī)定既沒(méi)有為界定行業(yè)協(xié)會(huì)限制競(jìng)爭(zhēng)行為提供直觀的參照依據(jù),也沒(méi)有針對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)特殊地位提供實(shí)質(zhì)的判斷標(biāo)準(zhǔn)。目前,行業(yè)協(xié)會(huì)通過(guò)組織成員達(dá)成壟斷協(xié)議、設(shè)立市場(chǎng)進(jìn)入障礙以限制特定市場(chǎng)上競(jìng)爭(zhēng)者數(shù)量,肆意對(duì)成員企業(yè)的生產(chǎn)或銷售活動(dòng)進(jìn)行干擾或限制,以及要求或者強(qiáng)迫成員企業(yè)實(shí)施濫用市場(chǎng)支配地位等不當(dāng)行為。當(dāng)這些情形實(shí)際發(fā)生時(shí),將很難根據(jù)《反壟斷法》第16條對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)作出規(guī)制,這不得不說(shuō)是《反壟斷法》規(guī)定出現(xiàn)的漏洞。此外,對(duì)于行業(yè)協(xié)會(huì)的限制競(jìng)爭(zhēng)行為,是否需要在特定情況下考慮其合理性,并且設(shè)置特別的處理規(guī)則,在我國(guó)《反壟斷法》的規(guī)定當(dāng)中沒(méi)有體現(xiàn)。從第 13條、14條、15條三個(gè)條文不難發(fā)現(xiàn),我國(guó)《反壟斷法》對(duì)于壟斷協(xié)議適用的是合理原則。但是第16條的規(guī)定表明行業(yè)協(xié)會(huì)形成的壟斷協(xié)議是一律禁止的,似乎適用的是本身違法原則。在這里,第 15條的豁免條款是不是覆蓋行業(yè)協(xié)會(huì)的行為,《反壟斷法》沒(méi)有明確。這將不利于對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的規(guī)制。

(二)行業(yè)協(xié)會(huì)法律責(zé)任規(guī)定的不足

如前文所述,我國(guó)《反壟斷法》第 46條第3款對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任做了規(guī)定,即罰款和撤銷登記。其不足之處主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

1.行政處罰上限過(guò)低。對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)行政罰款的上限規(guī)定僅為 50萬(wàn)元,與企業(yè)可能獲得的高額壟斷利益和可能對(duì)消費(fèi)者造成的損失相比,《反壟斷法》規(guī)定的違法成本上限對(duì)于行業(yè)協(xié)會(huì)而言顯得過(guò)輕,無(wú)法對(duì)其產(chǎn)生強(qiáng)有力的威懾和強(qiáng)制作用。可以說(shuō),過(guò)低的違法成本客觀上增加了行業(yè)協(xié)會(huì)實(shí)施限制競(jìng)爭(zhēng)行為的機(jī)率。

2.民事責(zé)任規(guī)定的疏漏。《反壟斷法》第50條規(guī)定:“經(jīng)營(yíng)者實(shí)施壟斷行為,給他人造成損失的,依法承擔(dān)民事責(zé)任。”可見(jiàn),承擔(dān)民事責(zé)任的主體并不包括行業(yè)協(xié)會(huì)。而根據(jù)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)法責(zé)權(quán)利相一致的原則,行業(yè)協(xié)會(huì)的行為若對(duì)其他經(jīng)營(yíng)者的權(quán)益造成實(shí)質(zhì)損害,承擔(dān)相應(yīng)民事賠償責(zé)任是非常必要的。

3.刑事責(zé)任的空白?！斗磯艛喾ā凡捎昧恕爸?jǐn)慎刑罰”的指導(dǎo)思想,僅僅將嚴(yán)重的妨害反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)行公務(wù)行為予以刑事制裁。而市場(chǎng)主體實(shí)施的違法壟斷行為卻并不構(gòu)成犯罪,這與多數(shù)國(guó)家反壟斷法刑事化趨勢(shì)顯然不一致[3]。事實(shí)上,對(duì)于嚴(yán)重?fù)p害自由競(jìng)爭(zhēng)秩序,侵害社會(huì)公共利益的壟斷行為設(shè)置刑事責(zé)任是非常必要的。

4.撤銷登記責(zé)任適用存在障礙。《反壟斷法》沒(méi)有將解散行業(yè)協(xié)會(huì)的權(quán)利賦予反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)或者司法機(jī)關(guān),根據(jù) 46條之規(guī)定,反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)為行業(yè)協(xié)會(huì)限制競(jìng)爭(zhēng)行為情節(jié)嚴(yán)重的,可以向社會(huì)團(tuán)體登記管理機(jī)關(guān)提出撤銷登記的建議,由社會(huì)登記管理機(jī)關(guān)履行撤銷登記程序。這樣顯然不利于執(zhí)法機(jī)構(gòu)的專業(yè)化和獨(dú)立性,將嚴(yán)重影響對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行規(guī)制的效率。

(三)缺乏統(tǒng)一的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)

在《反壟斷法》頒布之前,我國(guó)沒(méi)有專門(mén)的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu),相關(guān)的工作基本上是由國(guó)家工商總局、國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部以及各行業(yè)監(jiān)管組織等來(lái)實(shí)施的。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)各司其職,交叉縱橫,執(zhí)法權(quán)分散。因此,“關(guān)于反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的規(guī)定也成為這次《反壟斷法》制定過(guò)程中最為敏感、爭(zhēng)論最為激烈的問(wèn)題之一,最終以設(shè)立反壟斷委員會(huì)這樣一個(gè)不具有執(zhí)法權(quán)的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)平衡了各方利益,暫時(shí)平息了爭(zhēng)論”[4]。目前,我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)事實(shí)上已形成“三足鼎立”的局面①三大執(zhí)法機(jī)構(gòu)包括:由國(guó)家工商總局組建成立的反壟斷與反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法局,由商務(wù)部組建的反壟斷局,以及國(guó)家發(fā)改委內(nèi)設(shè)的價(jià)格監(jiān)督檢查司。,其存在的問(wèn)題仍然不容忽視,最主要體現(xiàn)為三大執(zhí)法機(jī)構(gòu)能否很好的協(xié)調(diào)。行業(yè)協(xié)會(huì)限制競(jìng)爭(zhēng)行為形式復(fù)雜,種類繁多,容易造成三部門(mén)發(fā)生管轄權(quán)的重疊,產(chǎn)生職權(quán)沖突。因此,需要三部門(mén)間形成良好溝通與配合,需要國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)更好地履行協(xié)調(diào)職能。但反壟斷委員會(huì)作為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),缺乏權(quán)威性,能否充分履行協(xié)調(diào)職責(zé),令人擔(dān)憂。

四、完善反壟斷法對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)限制競(jìng)爭(zhēng)行為規(guī)制的具體建議

(一)完善關(guān)于行業(yè)協(xié)會(huì)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的規(guī)定

行業(yè)協(xié)會(huì)限制競(jìng)爭(zhēng)的行為方式與一般聯(lián)合限制競(jìng)爭(zhēng)的行為相比,更為復(fù)雜、隱蔽,影響范圍更廣,危害更大。因此,應(yīng)當(dāng)對(duì)其做出有針對(duì)性的特殊規(guī)定。

首先,應(yīng)在《反壟斷法》中將行業(yè)協(xié)會(huì)限制競(jìng)爭(zhēng)的行為同一般的限制競(jìng)爭(zhēng)行為區(qū)別開(kāi)來(lái)?？偟牧⒎w例上可以借鑒日本《禁止壟斷法》,即對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)設(shè)立專章予以規(guī)制,將其為一種特殊主體單獨(dú)列明,同規(guī)制經(jīng)營(yíng)者達(dá)成壟斷協(xié)議一樣,對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的表現(xiàn)形式采用列舉式加概括式并用的立法模式,同時(shí)還須附上兜底性條款,如可以規(guī)定“行業(yè)協(xié)會(huì)不得實(shí)施可能對(duì)競(jìng)爭(zhēng)造成實(shí)質(zhì)損害的行為”。

其次,細(xì)化行業(yè)協(xié)會(huì)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。各國(guó)反壟斷法對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)限制競(jìng)爭(zhēng)的行為,通常會(huì)區(qū)分不同情況而適用本身違法原則②本身違法原則指,又稱當(dāng)然違法原則,指某些行為對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的損害明確、穩(wěn)定,一般不因其他因素的影響而有實(shí)質(zhì)性變化,對(duì)其違法性的判斷、認(rèn)定無(wú)需加以證明,只要這種特定行為已經(jīng)發(fā)生,其本身就構(gòu)成違法。本身違法原則體現(xiàn)法律的可預(yù)測(cè)性,既為企業(yè)提供了一個(gè)明確的合法性標(biāo)準(zhǔn),也簡(jiǎn)化了適用反壟斷法的手續(xù),縮短了對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的認(rèn)定過(guò)程,大大降低了監(jiān)督成本,節(jié)約了司法資源。和合理原則進(jìn)行確認(rèn)。我國(guó)《反壟斷法》并未指明認(rèn)定行業(yè)協(xié)會(huì)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的依據(jù)究竟是本身違法原則還是合理原則。因此,反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)盡快明確認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),以便實(shí)踐中更好的認(rèn)定相關(guān)行為違法與否。根據(jù)國(guó)際上通行做法以及結(jié)合我國(guó)國(guó)情,采用合理原則與本身違法原則相結(jié)合的方法加以認(rèn)定更為可取。

另外,《反壟斷法》還可以在引導(dǎo)、鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會(huì)制定競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則方面做出規(guī)定。行業(yè)協(xié)會(huì)的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則,是指“那些規(guī)范企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)的行為,以抵制競(jìng)爭(zhēng)中有悖正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)原則或有效的效能競(jìng)爭(zhēng)原則的行為,并鼓勵(lì)在競(jìng)爭(zhēng)形成符合這些原則的行為的規(guī)定?！盵5]各國(guó)對(duì)有益于競(jìng)爭(zhēng)的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則都是持鼓勵(lì)態(tài)度的,如德國(guó)《反限制競(jìng)爭(zhēng)法》第 4章專門(mén)規(guī)定了競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則,其第 24條規(guī)定:“經(jīng)濟(jì)聯(lián)合會(huì)和企業(yè)聯(lián)合會(huì)可以為其領(lǐng)域制定競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則?！?/p>

(二)建立完善的行業(yè)協(xié)會(huì)法律責(zé)任體系

《反壟斷法》要實(shí)現(xiàn)對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)限制競(jìng)爭(zhēng)行的有效規(guī)制,必須提高其為違法行為所支付的代價(jià)。過(guò)低的違法成本就是對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的一種變向放縱。因此,建立完善而有效的法律責(zé)任體系是十分必要的。具體而言:

1.行政責(zé)任規(guī)定的完善。首先,應(yīng)當(dāng)提高罰款額度的上限,加大處罰力度,以真正威懾行業(yè)協(xié)會(huì)限制競(jìng)爭(zhēng)的沖動(dòng),起到足夠的警示作用。行業(yè)協(xié)會(huì)限制競(jìng)爭(zhēng)的目的主要在于保證其會(huì)員獲得高額違法利潤(rùn)。當(dāng)行業(yè)協(xié)會(huì)及其成員企業(yè)因違法行為而付出的代價(jià)高于其可能獲得的違法利潤(rùn)時(shí),其在實(shí)施違法行為之前必將有所顧忌和考慮,有可能會(huì)打消其追求違法利益的念頭。當(dāng)行業(yè)協(xié)會(huì)自有資金不足以承擔(dān)高額罰款時(shí),可以由在限制競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)中獲益的企業(yè)與之共同承擔(dān)。同時(shí),行政罰款額度應(yīng)當(dāng)與 “寬恕制度”①所謂寬恕制度,也稱告發(fā)制度,最早由美國(guó)反托拉斯法實(shí)施機(jī)構(gòu)提出。該制度在攻破牢不可破的限制競(jìng)爭(zhēng)協(xié)議中發(fā)揮了巨大的作用。2007年韓國(guó)就運(yùn)用該制度成功地一舉破獲了保險(xiǎn)行業(yè)價(jià)格聯(lián)盟的大案。相配合。我國(guó)《反壟斷法》當(dāng)中借鑒了國(guó)外的寬恕制度,該法第 46條規(guī)定:“經(jīng)營(yíng)者主動(dòng)向反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)報(bào)告達(dá)成壟斷協(xié)議的有關(guān)情況并提供重要證據(jù)的,反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以酌情減輕或者免除對(duì)該經(jīng)營(yíng)者的處罰?！边@樣的規(guī)定有利于分化瓦解違法者聯(lián)盟,提高司法效率。其次,保障執(zhí)法機(jī)關(guān)的專業(yè)化和獨(dú)立性是當(dāng)今世界各國(guó)反壟斷法執(zhí)法機(jī)構(gòu)發(fā)展的主要趨勢(shì)。而在一些發(fā)達(dá)國(guó)家的反壟斷法中,通常將解散行業(yè)協(xié)會(huì)的權(quán)利直接賦予反壟斷執(zhí)法者或者法院。例如,日本《禁止壟斷法》就規(guī)定,法院宣告解散行業(yè)協(xié)會(huì)的,該解散不受其他法律規(guī)定的限制,僅需法院就可達(dá)到解散的效果。因此,我國(guó)《反壟斷法》應(yīng)規(guī)定直接由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)履行對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)撤銷登記的程序,這將有利于司法效率的提高。

2.民事責(zé)任規(guī)定的完善。首先,應(yīng)當(dāng)明確行業(yè)協(xié)會(huì)能夠成為承擔(dān)民事責(zé)任的主體,并允許受害人通過(guò)提起損害賠償訴訟獲得相應(yīng)賠償。有觀點(diǎn)認(rèn)為:受害人應(yīng)當(dāng)獲得數(shù)額相對(duì)較高的賠償,如三倍賠償?shù)哪Ｊ?通過(guò)鼓勵(lì)與支持私人訴訟制定的發(fā)展來(lái)緩解反壟斷法執(zhí)法機(jī)構(gòu)的工作壓力[6]。此種觀點(diǎn)卻有合理之處,但民事?lián)p害賠償責(zé)任數(shù)額不宜過(guò)高。一方面,行業(yè)協(xié)會(huì)作為非營(yíng)利性的社團(tuán)法人,自有資金數(shù)量有限。賠償責(zé)任往往由在違法行為中獲益的企業(yè)承擔(dān),而當(dāng)部分企業(yè)同時(shí)承擔(dān)行政罰款和民事賠償責(zé)任時(shí),如果賠償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高,將導(dǎo)致其資金嚴(yán)重緊缺,競(jìng)爭(zhēng)力降低進(jìn)而產(chǎn)生退出市場(chǎng)的可能,市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者數(shù)量勢(shì)必減少,最終將不利于競(jìng)爭(zhēng)局面的穩(wěn)定;另一方面,過(guò)高的賠償標(biāo)準(zhǔn)可能使素質(zhì)較低的經(jīng)營(yíng)者出于對(duì)不當(dāng)利益的追求而濫用訴權(quán),必將導(dǎo)致違法案件數(shù)量大量增加,司法機(jī)關(guān)難以應(yīng)付的尷尬局面;最后,成員企業(yè)極可能由于賠償數(shù)額太高而不會(huì)主動(dòng)地揭發(fā)行業(yè)協(xié)會(huì)限制競(jìng)爭(zhēng)的行為,這將不利于《反壟斷法》中寬恕制度的執(zhí)行。

3.刑事責(zé)任規(guī)定的完善?！斗磯艛喾ā返?2條規(guī)定:“對(duì)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)依法實(shí)施的審查和調(diào)查,拒絕提供有關(guān)材料、信息,或者提供虛假材料、信息,或者隱匿、銷毀、轉(zhuǎn)移證據(jù),或者有其他拒絕、阻礙調(diào)查行為的,由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)責(zé)令改正,對(duì)個(gè)人可以處二萬(wàn)元以下的罰款,對(duì)單位可以處二十萬(wàn)元以下的罰款;情節(jié)嚴(yán)重的,對(duì)個(gè)人處二萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下的罰款,對(duì)單位處二十萬(wàn)元以上一百萬(wàn)元以下的罰款;構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任。”該條規(guī)定僅適用于嚴(yán)重妨害反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)行公務(wù)行為,而非針對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)行為本身。

因此,應(yīng)當(dāng)對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的刑事責(zé)任做進(jìn)一步細(xì)化的規(guī)定,如明確限制競(jìng)爭(zhēng)行為刑事責(zé)任的具體類型、量刑標(biāo)準(zhǔn),承擔(dān)方式等,增強(qiáng)《反壟斷法》的可操作性。同時(shí),還應(yīng)當(dāng)增加有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)及其成員企業(yè)的責(zé)任人員的刑事責(zé)任的規(guī)定。考慮到限制競(jìng)爭(zhēng)行為可能造成的危害后果,對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)采取雙罰制是較為合理的,即不僅追究行業(yè)協(xié)會(huì)法律責(zé)任,還要追究行業(yè)協(xié)會(huì)及其成員企業(yè)中有關(guān)責(zé)任人員的刑事責(zé)任。

(三)加強(qiáng)執(zhí)法力度并擴(kuò)大執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)限

要實(shí)現(xiàn)對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的有效規(guī)制,勢(shì)必要加強(qiáng)《反壟斷法》的執(zhí)法力度,必須要保證執(zhí)法機(jī)構(gòu)在設(shè)置上的獨(dú)立性和權(quán)威性。《反壟斷法》從正式實(shí)施至今已經(jīng)兩年有余,反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)已基本形成“花落三家”的局面。雖然各執(zhí)法機(jī)構(gòu)紛紛制定相關(guān)方案和規(guī)則劃分彼此權(quán)限,以求協(xié)調(diào)一致。但無(wú)論如何,沒(méi)有統(tǒng)一的執(zhí)法機(jī)關(guān),將導(dǎo)致處罰標(biāo)準(zhǔn)和尺度不一致,法律責(zé)任競(jìng)合和執(zhí)法競(jìng)合的出現(xiàn)也勢(shì)必會(huì)加重行政相對(duì)方的負(fù)擔(dān),進(jìn)而將影響《反壟斷法》的權(quán)威性。因此,未來(lái)我國(guó)應(yīng)當(dāng)逐步建立起獨(dú)立、統(tǒng)一、有權(quán)威的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)。實(shí)現(xiàn)這一目的的重要途徑就是賦予執(zhí)法機(jī)構(gòu)足夠的執(zhí)法權(quán)限。

首先,賦予反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)以發(fā)布禁令權(quán),即責(zé)令停止違法行為的權(quán)力。對(duì)于正在進(jìn)行的壟斷行為,責(zé)令立即停止極為必要,可以降低壟斷行為產(chǎn)生的危害,體現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)法對(duì)自由競(jìng)爭(zhēng)的保護(hù),同時(shí)體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)法對(duì)社會(huì)公共利益的維護(hù)。運(yùn)用合理原則對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)行為違法與否的認(rèn)定往往需要較長(zhǎng)時(shí)間,賦予反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)責(zé)令停止違法行為的權(quán)力,可以將違法行為制止在萌芽狀態(tài),盡可能減輕其行為所造成的危害后果。

其次,進(jìn)一步擴(kuò)大反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)申報(bào)核準(zhǔn)權(quán)的適用范圍?！斗磯艛喾ā返?4章中規(guī)定了反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的申報(bào)核準(zhǔn)權(quán),但其適用情形過(guò)于狹窄,現(xiàn)在僅針對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中進(jìn)行核準(zhǔn),申報(bào)對(duì)象也僅限于經(jīng)營(yíng)者。因此,應(yīng)當(dāng)賦予反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)內(nèi)容更為豐富、涵蓋范圍更廣的核準(zhǔn)權(quán),使其對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)有關(guān)限制競(jìng)爭(zhēng)的決議、制定標(biāo)準(zhǔn)化等行為的申報(bào),同樣具有核準(zhǔn)決定的權(quán)力,通過(guò)事前監(jiān)督以預(yù)防行業(yè)協(xié)會(huì)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的發(fā)生。

最后,擴(kuò)大執(zhí)法機(jī)構(gòu)處罰權(quán)的范圍。對(duì)此,可以參考借鑒我國(guó)民事訴訟立法中民事執(zhí)行程序的最新規(guī)定。具體而言,反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)行使處罰權(quán),不僅適用于行業(yè)協(xié)會(huì)限制競(jìng)爭(zhēng)的行為,還應(yīng)當(dāng)適用于行業(yè)協(xié)會(huì)針對(duì)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)查處工作不予配合的行為。如行業(yè)協(xié)會(huì)有拒不提供相關(guān)資料和數(shù)據(jù)、故意隱瞞或銷毀相關(guān)證據(jù)等行為,可以先對(duì)其進(jìn)行說(shuō)服與教育,如其仍拒不悔改,則可對(duì)其處于罰款。若仍舊不予配合,可以對(duì)相關(guān)責(zé)任人員予以拘留。

(四)加快制定實(shí)施細(xì)則的步伐

《反壟斷法》這部籌備醞釀達(dá) 14年之久的法律,從其誕生伊始就被人們寄予厚望。從具體內(nèi)容上來(lái)看,該法確是一部粗線條法律,許多國(guó)際機(jī)構(gòu)和國(guó)內(nèi)行業(yè)機(jī)構(gòu)至今對(duì)這部法律仍感到茫然。主要原因在于整部法律雖有 57條規(guī)定,但其中存在大量的原則性規(guī)定和較為抽象的倡導(dǎo)性規(guī)定。此外,《反壟斷法》是一部帶有強(qiáng)制性制裁措施的法律,具有較強(qiáng)的專業(yè)性,涉及政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)等多門(mén)學(xué)科。試想一部原則性、專業(yè)性極強(qiáng)的法律,至今尚未出臺(tái)系統(tǒng)的實(shí)施細(xì)則,除 2008年 8月 4日國(guó)務(wù)院制定的《國(guó)務(wù)院關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》外,尚未出臺(tái)其他的相關(guān)配套法律。這種 “單薄”的現(xiàn)狀難怪讓人感到迷茫,《反壟斷法》的實(shí)際適用效果也大打折扣。因此,為了更好的規(guī)制行業(yè)協(xié)會(huì)的限制競(jìng)爭(zhēng)行為,為了使《反壟斷法》更好的體現(xiàn)其 “經(jīng)濟(jì)憲法”的地位,為了更充分地發(fā)揮《反壟斷法》對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自由競(jìng)爭(zhēng)秩序所起到的保駕護(hù)航作用,我國(guó)的反壟斷委員會(huì)和相關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)可謂任重而道遠(yuǎn)。相信,隨著《反壟斷法》實(shí)施細(xì)則和相關(guān)配套法律的出臺(tái),我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)秩序必將迎來(lái)生機(jī)盎然的明天。

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(責(zé)任編輯:蘭桂杰)

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:1008-4096(2010)05-0079-05

2010-04-06

趙敏燕 (1963-),女,遼寧營(yíng)口人,副教授,主要從事經(jīng)濟(jì)法研究。E-mail:zmy0304@sina.com