改變農(nóng)村基層民主建設(shè)推進(jìn)緩慢的現(xiàn)狀

寧 杭

(中共江蘇省委黨校?？?江蘇南京 210004)

改變農(nóng)村基層民主建設(shè)推進(jìn)緩慢的現(xiàn)狀

寧 杭

(中共江蘇省委黨校校刊部,江蘇南京 210004)

我國農(nóng)村村民自治組織法實行十多年來,已取得一定成效。但是,農(nóng)村基層民主建設(shè)推進(jìn)緩慢,其癥結(jié)在于農(nóng)村一些干部官本位意識濃厚、權(quán)力過于集中、推進(jìn)農(nóng)村民主建設(shè)的切入點抓得不準(zhǔn)。這些已成為推進(jìn)我國農(nóng)村基層民主建設(shè)觀念和體制障礙,也是延緩農(nóng)村基層民主建設(shè)進(jìn)程的關(guān)鍵所在。

農(nóng)村;基層民主建設(shè);切入點

新中國成立60多年來,我國農(nóng)村基層民主建設(shè)取得了一定的成效。近十多年來,黨中央加大了推進(jìn)農(nóng)村基層民主建設(shè)力度,并在憲法上作為建設(shè)有中國特色社會主義目標(biāo)內(nèi)容之一加以肯定。但這項任務(wù)在農(nóng)村基層落實難度較大,進(jìn)展十分緩慢,大大滯后于突飛猛進(jìn)的經(jīng)濟(jì)建設(shè),更與廣大農(nóng)民強(qiáng)烈要求相差甚遠(yuǎn)。這種局面如不能迅速改變,將極大地影響我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè),挫傷和壓制廣大農(nóng)民建設(shè)新農(nóng)村的積極性、主動性和創(chuàng)造性,影響社會主義現(xiàn)代化新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)的實現(xiàn)。

一、提高農(nóng)村基層干部對推進(jìn)民主建設(shè)的認(rèn)識

中國共產(chǎn)黨的宗旨和奮斗目標(biāo),就是在中國建立民主、文明、強(qiáng)盛的社會主義社會。改革開放30多年來,我國經(jīng)濟(jì)體制改革取得了巨大成功,但政治體制改革滯后,成為我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康發(fā)展的阻力。政治體制改革的核心,就是發(fā)展和擴(kuò)大人民民主,尤其是大力推進(jìn)農(nóng)村基層民主建設(shè)。為此,黨中央和國務(wù)院采取了一系列措施,大力推進(jìn)農(nóng)村基層民主建設(shè),制定了村民自治法,村干部由村民、村黨支部委員由黨員直接選舉產(chǎn)生,引入競爭機(jī)制過半數(shù)當(dāng)選;農(nóng)村基層實行黨代表常任制,發(fā)揮黨代表對基層黨委的監(jiān)管作用;村委會管理實行決策公開、財務(wù)公開、辦事公開、信息公開等,這對加快我國農(nóng)村基層民主建設(shè)發(fā)揮了積極的作用。

但基層組織對基層民主建設(shè)的態(tài)度比較冷,熱情不高,興趣不大。究其原因,首先是思想認(rèn)識不到位,沒有認(rèn)識到加強(qiáng)基層民主建設(shè)是一項關(guān)系到國家興衰、黨是否變質(zhì)的百年大計,跟每個人利益息息相關(guān),而是把它看作軟任務(wù),可做可不做,可多做也可少做。其次,不正確的政績觀直接影響農(nóng)村基層民主建設(shè)進(jìn)程。農(nóng)村基層民主建設(shè)時間長、見效慢,而經(jīng)濟(jì)建設(shè)周期短、見效快,直接影響到自己的升遷,基層干部都熱衷于經(jīng)濟(jì)工作。所以,在基層可以看到,除經(jīng)濟(jì)部門外,黨政部門各個口子也都在忙于招商引資,一切工作都是圍繞保增長、促發(fā)展而展開。農(nóng)村基層民主建設(shè)的任務(wù),根本排不上議事日程。再次,基層組織整天忙于應(yīng)付事務(wù)工作,上面千條線,基層一根針,各種會議、檢查、評比都要在基層落實,許多基層干部根本無精力過問民主建設(shè)工作,使基層民主建設(shè)寫在文件上,停留在口頭上。

除上述原因外,還有兩個關(guān)鍵的問題。一是某些農(nóng)村基層干部的封建意識、官本位思想較濃。他們習(xí)慣于發(fā)號施令,一切由自己說了算,壓制和打擊不同政見者;二是民主意識缺乏,“私利”膨脹?！皺?quán)利”是權(quán)與利的合成,權(quán)是為利服務(wù)的,無權(quán)將失“利”。發(fā)揚民主就是還政于民,由人民群眾當(dāng)家作主,基層干部一切活動都將在人民監(jiān)督下進(jìn)行,為所欲為的謀私利行為將被嚴(yán)格禁止。有些人當(dāng)干部根本不是為人民服務(wù),造福一方,而是為了多貪多占。推進(jìn)農(nóng)村基層民主建設(shè),必然會觸動既得利益者的“私利”。因此,他們對推進(jìn)農(nóng)村基層民主建設(shè)工程明擁暗抗,成為阻力和障礙。

以史為鑒,可以知興替。在長期革命戰(zhàn)爭中,我黨一直注重培育和發(fā)揚民主的優(yōu)良傳統(tǒng)和作風(fēng)。毛澤東把發(fā)展政治民主、經(jīng)濟(jì)民主、軍事民主作為軍隊建設(shè)的根本任務(wù),作為以弱勝強(qiáng)、奪取革命勝利的法寶之一;把發(fā)揚民主作為治國平天下、國不變色、黨不變質(zhì)的唯一路徑。推進(jìn)農(nóng)村基層民主建設(shè),當(dāng)前首要的問題是要統(tǒng)一全黨思想,提高干部認(rèn)識水平,徹底清除封建主義、官僚主義等不健康意識,為大力推進(jìn)農(nóng)村基層民主建設(shè)奠定扎實的思想基礎(chǔ)。

二、找準(zhǔn)推進(jìn)農(nóng)村基層民主建設(shè)的切入點

我國是人民民主國家,人民群眾是國家和社會的主人。建立人民民主社會是社會文明的標(biāo)志,是社會主義的本質(zhì)要求。民主有兩種含義:一是指人民群眾參政議政;二是公權(quán)力公開和透明。毛澤東同志多次強(qiáng)調(diào),我們的權(quán)力是人民給的,發(fā)揚民主就是還政于民,由人民行使國家權(quán)力,其目的就是團(tuán)結(jié)全體人民同心同德、為社會主義而努力奮斗。

民主是一個政治概念,針對集中而言,民主跟政府有密切關(guān)系,沒有公權(quán)力的地方,也就無所謂民主,只能是無政府主義的狀態(tài)。加強(qiáng)農(nóng)村基層民主建設(shè)應(yīng)從何入手,必須找準(zhǔn)切入點。在以往所發(fā)文件中,把村民自治作為核心內(nèi)容,強(qiáng)調(diào)村民對村級事務(wù)實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。十多年的實踐證明,實現(xiàn)村民自治是推進(jìn)農(nóng)村基層民主建設(shè)的重要方面,對調(diào)動村民的生產(chǎn)積極性起到了重要作用。但是,農(nóng)村基層民主建設(shè)效果不明顯,進(jìn)程步履艱難,并沒有達(dá)到預(yù)期的效果,究其原因,就是切入點沒有找準(zhǔn)。我們認(rèn)為推進(jìn)農(nóng)村基層民主建設(shè)的切入點應(yīng)放在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級,而不是村級自治。理由如下:

其一,鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國政權(quán)的最基層單位,具備推進(jìn)民主建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)

我國現(xiàn)代化建設(shè)、政權(quán)建設(shè)、精神文明建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)任務(wù),都要歸口到鄉(xiāng)鎮(zhèn)并通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)落到實處。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級雖處于政權(quán)的最基礎(chǔ),但擁有行政、人事、司法、財政、規(guī)劃、公共管理等職能。這些職能賦予基層官員相應(yīng)的決策權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán),是推進(jìn)農(nóng)村基層民主建設(shè)的基礎(chǔ)。沒有這樣的物質(zhì)條件和社會政治環(huán)境,農(nóng)村基層民主建設(shè)根本行不通。

行政村是村民自治組織,不是政權(quán)機(jī)構(gòu),沒有工作機(jī)構(gòu)和人員編制,它在政府和群眾間只起到上傳下達(dá)的作用。在經(jīng)濟(jì)上,多數(shù)村級經(jīng)濟(jì)以農(nóng)業(yè)為主,財政收入很微薄(除富裕村外)。村級行政組織力量薄弱,村干部也只有幾個人,他們的收入主要靠自食其力和一些微薄的補(bǔ)貼。村級機(jī)構(gòu)雖有發(fā)展規(guī)劃,但重大決策還主要掌控在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部手里,沒有自主發(fā)展的能力。

實現(xiàn)村民自治是擴(kuò)大農(nóng)村基層民主建設(shè)的一項重大舉措,對調(diào)動村民積極性具有重大意義。但是,村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)比較而言,加快推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主建設(shè),顯得尤為迫切和重要。眾所周知,民主與權(quán)力是一對矛盾,他們之間是對立統(tǒng)一關(guān)系,相輔相成。沒有權(quán)力的保障,民主不可能推開,只是空談;相反,沒有高度民主為基礎(chǔ),權(quán)力就會走向腐敗,成為欺壓民眾的工具。擴(kuò)大或推進(jìn)農(nóng)村基層民主建設(shè),首先要從有權(quán)力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級抓起,這樣才能抓住問題的關(guān)鍵。

其二,村級組織和村干部現(xiàn)狀難于承擔(dān)起推進(jìn)農(nóng)村基層民主建設(shè)的重任

村級自治組織陷于雙重身份的糾纏。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要求村級組織扮演基層政權(quán)代理機(jī)構(gòu)的角色,承擔(dān)起國家行政權(quán)力延伸的功能,而村民則期望通過選舉產(chǎn)生的村干部能夠成為全體村民利益的代言人。從現(xiàn)實情況看,村干部要扮演鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力延伸的角色、村民代言人的角色以及個人和家庭利益承擔(dān)者三重角色。當(dāng)三重角色不一致時,就不可避免地發(fā)生沖突和矛盾。集三種角色于一身的村干部就陷于角色困境而不能自拔。在現(xiàn)實生活中,三種角色的同一性是相對的,不一致是絕對的。村干部從實質(zhì)上說是農(nóng)民,不是國家干部,他既要為村民利益服務(wù),更要為自己和家庭生存而努力。當(dāng)村干部認(rèn)為自己所取得的經(jīng)濟(jì)收入不能滿足家庭生活所需時,他們就可能不擇手段地侵占集體財產(chǎn)?？梢?村干部處于國家行政管理系統(tǒng)和農(nóng)村社區(qū)自治系統(tǒng)的中介位置,既是兩個系統(tǒng)利益一致的集合點,又是這個系統(tǒng)利益沖突的觸發(fā)點,民主建設(shè)的意識也就難在村干部頭腦中扎根。再說,“黨政二元結(jié)構(gòu)”存在,也使村民自治組織難于獨立地開展工作。村自治組織按照民意行事,但村黨支部受鄉(xiāng)黨委領(lǐng)導(dǎo)。這種自治權(quán)與黨權(quán)并存的二元結(jié)構(gòu),常因話語指向不一致產(chǎn)生對立和責(zé)任的沖突。

因此,“在傳統(tǒng)社會影響深遠(yuǎn)的農(nóng)村實施現(xiàn)代民主制度面臨著種種困境,其中主要表現(xiàn)為角色困境、利益困境、權(quán)利困境、道德困境。這些困境無異構(gòu)成了現(xiàn)實中中國農(nóng)村基層自治的觀念或制度性障礙”[1]。把推進(jìn)農(nóng)村基層民主建設(shè)的落腳點由村級組織轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn),這是突破目前農(nóng)村基層民主建設(shè)困境的關(guān)鍵所在。

三、干部制度要適應(yīng)推進(jìn)農(nóng)村基層民主建設(shè)的需要

長期以來,由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力來源于上級的任命而不是基層民眾的選舉,他們只對上負(fù)責(zé)而不對民眾負(fù)責(zé)。下級干部只要對上級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)照好,即使庸官,無所作為,照樣能保住官位。干部任命制另一個弊端是跑官、賣官現(xiàn)象十分普遍。跑官、賣官是封建時代固有的現(xiàn)象,是官僚體制下滋生的毒瘤,在當(dāng)今時代依然能夠生存和發(fā)展,不能不說我們的政治體制存在著很多的缺陷。如果在縣以下各級黨政部門實行公推公選制,群眾監(jiān)督機(jī)制,被推選的干部在思想上就形成一個為選民負(fù)責(zé)的意識;如果不認(rèn)真為選民辦實事,對選民負(fù)責(zé),就隨時會被選民罷免,這樣,被推選上的干部就不需要去找上級領(lǐng)導(dǎo)作靠山。如此,行賄、受賄現(xiàn)象就會得到一定程度的遏制,黨風(fēng)、政風(fēng)就會得到好轉(zhuǎn)。

另外,對農(nóng)村違紀(jì)和違法犯罪干部的處分失之過寬。有的只是黨紀(jì)、政紀(jì)處分,甚至移地當(dāng)官或升職。如此做法,就會助長一些農(nóng)村干部囂張氣焰,使民主成為民眾可望而不可求的奢望。當(dāng)前,在農(nóng)村基層中壓制和打擊民主現(xiàn)象十分普遍。普通老百姓沒有發(fā)言權(quán)、知情權(quán),干部損害農(nóng)民切身利益的現(xiàn)象屢見不鮮,老百姓只能忍聲吞氣。有的人對基層干部腐敗現(xiàn)象提出批評,或者向上級機(jī)關(guān)舉報,就要受到干部打擊報復(fù),甚至安全都不保。我們的舉報和信訪制度有一個弊端,即轉(zhuǎn)回制度,你舉報到市,市批到縣,縣批轉(zhuǎn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn),接辦人員如果是某干部的好友或親戚,舉報信息很容易轉(zhuǎn)到被舉報人手中,于是,打擊報復(fù)的事就不可避免地發(fā)生。

我國現(xiàn)行干部選用制度,雖有民主推薦、筆試、政審、面試等環(huán)節(jié),但信息并不公開,只有少數(shù)人知情,這樣產(chǎn)生的干部仍然只對上負(fù)責(zé),不可能按民主程序為民辦事。因此,必須實行公推公選的直接民選制度,引入優(yōu)勝劣汰競爭機(jī)制。

第一,廣大民眾直接選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)(包括村委會)一級領(lǐng)導(dǎo)人。群眾把自己信任或得到絕大多數(shù)人擁護(hù)的人推薦到領(lǐng)導(dǎo)崗位,為當(dāng)?shù)厝罕娗猩砝娣?wù),這是人民當(dāng)家作主、行使社會管理權(quán)力的集中表現(xiàn),是社會主義民主的最本質(zhì)、最核心的部分。這種直接選擇在國內(nèi)外都有成功先例。在我國民主革命時期各抗日根據(jù)地,鄉(xiāng)鎮(zhèn)(村)長都是由民眾直接選舉產(chǎn)生。其辦法是在每一位被選人背后放一個竹筒,民眾投誰票,就把豆子放在誰的竹筒里,然后當(dāng)場開點豆子數(shù),得豆最多的人當(dāng)選。被推選出來的干部真能以身作則,嚴(yán)格要求自己,兢兢業(yè)業(yè)、任勞任怨地為老百姓服務(wù)。中共黨的七大中央委員會候選人名單,先由各代表團(tuán)提出,然后由會議主席團(tuán)集中大多數(shù)代表團(tuán)提出的候選人作為初選名單,再由代表團(tuán)審議。經(jīng)過幾上幾下反復(fù)審議,最后形成大家公認(rèn)的候選人名單。近幾年來,不少地方試點的成功經(jīng)驗,也證明了直接選舉的重要意義。

第二,引入競爭機(jī)制,實行差額選舉。有政治權(quán)利的公民都可報名參選,參選人不限于本地干部,外鄉(xiāng)鎮(zhèn)、外縣人都可以報名。經(jīng)過筆試、面試、政審后確定入圍人名單。選舉當(dāng)天由入圍者發(fā)表演講,由民眾代表、專家和領(lǐng)導(dǎo)組成的評審組進(jìn)行評議,確定正式候選人交群眾投票選舉。通過這種形式選拔出來的干部,就會得到大家的信任和支持。競爭機(jī)制使有才華的人脫穎而出,解決了庸人長期占位不下的問題。只有競爭,才能打破干部鐵飯碗、終身制,淘汰一些不合格的干部。

第三,實行嚴(yán)格的干部任期制。當(dāng)選干部在任期內(nèi)不能隨意變動,確保責(zé)任目標(biāo)如期實現(xiàn)。干部實行任期制,鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部任期一般為3年,在同一崗位上可連任兩屆。部門負(fù)責(zé)人要定期輪崗。為培養(yǎng)全面發(fā)展人才,要不斷地將高學(xué)歷、素質(zhì)優(yōu)的年輕人放到基層鍛煉,作為后備干部使用。

第四,加強(qiáng)對干部的培訓(xùn)教育。政治路線確定后,領(lǐng)導(dǎo)干部是決定的因素。推進(jìn)農(nóng)村基層民主建設(shè),關(guān)鍵是培養(yǎng)和造就千百萬具有民主意識、群眾觀念、公仆意識的干部,使之成為基層民主建設(shè)的積極推動者和實踐者。因此,要通過各種專業(yè)培訓(xùn),尤其是民主與法制知識的培訓(xùn),不斷提高干部的理論水平、知識水平、民主意識和工作能力。

第五,民眾應(yīng)該擁有真正意義上的對干部的監(jiān)督和罷免權(quán)力。民眾沒有行之有效的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和罷免權(quán),直接選舉就沒有任何意義,只能走過場、搞形式。民眾有了這三個權(quán)力,才能產(chǎn)生威懾力量,使干部不敢怠慢、廉潔奉公,全心全意地為民眾服務(wù)。

四、提高村民參政議政的民主意識

農(nóng)民是我國農(nóng)村基層民主建設(shè)的主體,是行使民主管理、實施當(dāng)家作主的主人。沒有農(nóng)民群體的積極參與,任何民主建設(shè)工程都寸步難行,甚至毫無意義。當(dāng)前,我國村民的素養(yǎng),從推進(jìn)農(nóng)村基層民主建設(shè)的要求來看還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)。主要表現(xiàn)在村民的民主意識淡薄,法制意識不強(qiáng),村民的文化素養(yǎng)整體偏低,參政議政的主體意識不夠,村民參政議政的綜合素質(zhì)不高。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計,在我國4.9億農(nóng)村勞動力中,高中以下文化程度占90%。其中,文盲占相當(dāng)大比例。村民政治參與水平的高低,是衡量農(nóng)村基層民主建設(shè)的標(biāo)尺之一,但從目前來看,“無論是從政治參與與目標(biāo)、參與形式、參與范圍還是參與程度,村民的政治參與都是低層次、不成熟的”[2]。這種狀況如不迅速有效地改變,農(nóng)村基層民主建設(shè)很難落到實處。要讓廣大農(nóng)民積極、主動、自覺地參與到民主建設(shè)中來,成為該工程的主力軍,最有效的辦法是在民眾中普及民主意識、民主建設(shè)和知識教育。

第一,制定民主知識普及教育中長期規(guī)劃。民主意識的提高、民主知識的普及,需要有一個循序漸進(jìn)的過程。各級黨委和宣傳部門應(yīng)針對實際情況,有的放矢地施教,這是一項功在當(dāng)代、利在千秋的大事,具有重大的現(xiàn)實意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。各級黨委要把這項工作列入議事日程,做到組織落實、工作計劃落實、措施落實。

第二,培訓(xùn)民主建設(shè)宣講員。各地黨政部門要抽調(diào)文化水平高、民主與法制知識豐富、宣講能力強(qiáng)的機(jī)關(guān)干部、中小學(xué)教師到黨校、行政學(xué)院進(jìn)行短期培訓(xùn),組成民主建設(shè)講師團(tuán)。在農(nóng)閑季節(jié),分別到農(nóng)村基層向農(nóng)民進(jìn)行民主知識宣講,提高農(nóng)民的民主意識、參政議政的積極性、主動性。

第三,采取切實有效措施,把民主建設(shè)普及教育落到實處。首先,要編寫好基層民主建設(shè)讀本?；鶎用裰鹘ㄔO(shè)讀本必須通俗易懂,具有很強(qiáng)的可讀性;其次,運用各種新聞媒體進(jìn)行直觀、現(xiàn)場的宣傳活動,做到家喻戶曉、老幼皆知;各級政府應(yīng)撥出一定的經(jīng)費,?？顚Ｓ?支持農(nóng)村基層民主建設(shè)宣講工作。

第四,加強(qiáng)對農(nóng)村基層民主建設(shè)普及教育的督查工作。近20多年來,我們的一些黨政部門養(yǎng)成形式主義的工作作風(fēng),只滿足于發(fā)發(fā)文件,由領(lǐng)導(dǎo)人出面作作報告就算完成了任務(wù)。工作是否落到實處、效果如何,很少有人問津,群眾對此很反感?；鶎用裰鹘ㄔO(shè)普及教育,應(yīng)當(dāng)專人專管,責(zé)任到人,誰布置誰就承擔(dān)督查之責(zé)。農(nóng)村基層民主建設(shè)普及教育工作做好了,農(nóng)村基層民主建設(shè)就等于完成了一大半的任務(wù)。□

[1]李建華,邢斌.目前中國農(nóng)村基層自治面臨的政治倫理困境[J].學(xué)習(xí)論壇,2009(11).

[2]葉媛秀,古小明.政治社會學(xué)視野中的村民素養(yǎng)與村民政治參與關(guān)系略論[J].求實,2009(11).

責(zé)任編輯:黃 杰

D422.6

A

1004-1605(2010)12-0082-04

寧杭(1957-),男,安徽固鎮(zhèn)人,中共江蘇省委黨校?？扛苯淌?主要研究方向為政治學(xué)與“三農(nóng)問題”。