王曉莉

近年來，我國(guó)食品安全事件頻繁發(fā)生，形成社會(huì)的不安定因素不僅給國(guó)內(nèi)消費(fèi)者帶來了危害，也給我國(guó)的食品國(guó)際貿(mào)易帶來不利的影響。2008年1月30日日本從中國(guó)進(jìn)口的水餃在食用后發(fā)生中毒事件，引起了中國(guó)和日本的政府及人民高度關(guān)注。2008年8月，人造“新鮮紅棗”流入烏魯木齊市場(chǎng)，消費(fèi)者過量食用，造成血小板減少，釀成急性大出血等直接身體危害。2009年1月22日，三鹿“三聚氰胺奶粉”更將食品安全的矛頭指向了企業(yè)。食品安全作為社會(huì)公共安全的重要組成部分，關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)計(jì)民生，到底誰應(yīng)對(duì)其負(fù)責(zé)？本文帶著這個(gè)問題，探討了歐盟、日本、美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家和我國(guó)在食品安全中企業(yè)責(zé)任的相關(guān)法規(guī)，期望能為我國(guó)食品安全改革提供建議和借鑒。

1 歐盟食品安全法規(guī)中責(zé)任的規(guī)定

作為世界上最為先進(jìn)的國(guó)家的聯(lián)盟，歐盟在食品安全中已經(jīng)建立了較為完善的法律法規(guī)體系，它的一些做法為世界上其他國(guó)家提供了參考和借鑒，由此引領(lǐng)了世界各國(guó)食品安全改革的方向。

歐盟在食品安全中倡導(dǎo)的是“從農(nóng)田到餐桌”的全過程控制，強(qiáng)調(diào)食品安全的可追溯性及消費(fèi)者的知情權(quán)和食品安全政策的透明度。作為公共管理的重要方面，食品安全是考驗(yàn)歐盟政府執(zhí)政能力的重要方面，充分發(fā)揮企業(yè)的權(quán)利和義務(wù)也是歐盟食品安全立法的重要內(nèi)容。在標(biāo)志著歐盟近代食品安全改革基本法的178/2002（EC）法規(guī)中對(duì)食品和飼料經(jīng)營(yíng)者的責(zé)任主要包括4個(gè)方面的內(nèi)容：

（1）對(duì)于其懷疑有問題的食品或飼料，應(yīng)立即通知主管機(jī)構(gòu)，如果產(chǎn)品已經(jīng)到達(dá)消費(fèi)者手中，應(yīng)立即召回，并告知召回的原因。

（2）有責(zé)任傳遞食品和飼料安全的相關(guān)信息，建立完善的追溯體系。

（3）在食品和飼料存在風(fēng)險(xiǎn)的情況下，應(yīng)向主管機(jī)構(gòu)通報(bào)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)措施，并與主管機(jī)構(gòu)合作，減少食品安全風(fēng)險(xiǎn)。

（4）應(yīng)與主管機(jī)構(gòu)合作，避免食品和飼料可能或者已經(jīng)引起的風(fēng)險(xiǎn)。

從這幾方面也體現(xiàn)了歐盟“從農(nóng)田到餐桌”的管理理念，而對(duì)于企業(yè)做出食品安全責(zé)任的同時(shí)也強(qiáng)調(diào)了“主管機(jī)構(gòu)”在食品安全中的責(zé)任，歐盟在178/2002（EC）法規(guī)中同時(shí)成立了負(fù)責(zé)食品安全評(píng)估和管理的獨(dú)立機(jī)構(gòu)——?dú)W洲食品安全局（EFSA），同時(shí)規(guī)定了EFSA相應(yīng)的責(zé)任。也就是說，歐盟對(duì)企業(yè)食品安全責(zé)任是與政府的責(zé)任相輔相成的，只有政府與企業(yè)相輔相成，才能實(shí)現(xiàn)食品安全的有效管理。

在178/2002（EC）法規(guī)的框架性要求下，歐盟在其他食品安全的法規(guī)中也提出了企業(yè)在食品安全中可操作性的要求。例如在歐洲議會(huì)及理事會(huì)2004年4月29日頒布的關(guān)于食品衛(wèi)生852/2004/EC號(hào)法規(guī)中，第2章就食品生產(chǎn)、加工和銷售的所有階段的企業(yè)應(yīng)對(duì)自身經(jīng)營(yíng)的食品安全負(fù)責(zé)，包括進(jìn)行食品安全知識(shí)的培訓(xùn)、采取食品安全控制措施（如建立HACCP體系）、應(yīng)按照主管機(jī)構(gòu)的要求進(jìn)行注冊(cè)和批準(zhǔn)等。與此同時(shí)，也規(guī)定了主管機(jī)構(gòu)應(yīng)在向企業(yè)提供技術(shù)咨詢和行政服務(wù)中的責(zé)任。

2 日本對(duì)食品安全企業(yè)責(zé)任的規(guī)定

日本在《進(jìn)口加工食品自主管理指南》中明確規(guī)定了食品進(jìn)口商在食品安全中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，明確了食品進(jìn)口商應(yīng)作為第一責(zé)任人，確保在原材料、制造與加工、保管、運(yùn)輸?shù)雀鱾€(gè)環(huán)節(jié)，必須達(dá)到同日本國(guó)內(nèi)相同的衛(wèi)生安全水平。在食品通過口岸進(jìn)入日本境內(nèi)后，在食品的保管、運(yùn)輸、分配等環(huán)節(jié)，應(yīng)避免食品受到污染。同時(shí)對(duì)食品召回和銷毀也作了明確規(guī)定。該指南頒布的依據(jù)是日本《食品衛(wèi)生法》，而實(shí)際上，在日本食品安全的基本大法——《食品衛(wèi)生法》里，對(duì)于食品企業(yè)的責(zé)任已經(jīng)有了明確的表述：食品企業(yè)應(yīng)確保食品加工各個(gè)環(huán)節(jié)的清潔衛(wèi)生；食品企業(yè)禁止銷售可能會(huì)引起健康風(fēng)險(xiǎn)的食品；食品標(biāo)簽應(yīng)能為消費(fèi)者提供正確的信息；企業(yè)應(yīng)同時(shí)配備相應(yīng)的檢測(cè)技術(shù)和設(shè)備；食品企業(yè)應(yīng)具備具有食品安全專業(yè)技能的人員。

而日本食品安全中企業(yè)的責(zé)任也是建立在日本完善的食品安全管理制度和集中的食品安全政府管理機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上的。日本食品安全相關(guān)的管理部門主要是日本厚生?。∕HLW）和農(nóng)林水產(chǎn)?。∕AFF），厚生勞動(dòng)省主要負(fù)責(zé)管理食品的流通領(lǐng)域，進(jìn)口食品的檢測(cè)，農(nóng)林水產(chǎn)省主要負(fù)責(zé)食品的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，負(fù)責(zé)食品的生產(chǎn)、加工、農(nóng)業(yè)投入品的使用。為了打破各部門條塊分割,加強(qiáng)政府對(duì)食品安全問題的統(tǒng)一協(xié)調(diào)和管理,2003年6月日本出臺(tái)了《食品安全基本法》,并依據(jù)此法律于2003年7月1日成立了食品安全委員會(huì)(Food Safety Commission),由其統(tǒng)一負(fù)責(zé)食品安全事務(wù)的管理和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作。日本關(guān)于食品安全的法律以《食品衛(wèi)生法》為核心，此外還有《食品安全基本法》(Food Safety Basic Law)、《農(nóng)藥管理法》(Agricultural Chemicals Regulation Law)、《植物防疫法》(Plant Quarantine Law)、《家畜傳染病預(yù)防法》(The Law for the Prevention of Infectious Disease in Domestic Animals)、《屠宰場(chǎng)法》(Abattoir Law)、《家禽屠宰商業(yè)控制和家禽檢查法》(Poultry Slaughtering Business Control and Poultry Inspection Law)等。

作為食品和農(nóng)產(chǎn)品以進(jìn)口為主的國(guó)家，日本在進(jìn)口食品的監(jiān)管方面承擔(dān)很大的社會(huì)壓力，特別是近年來進(jìn)口食品急性中毒事件頻發(fā)，給日本國(guó)內(nèi)消費(fèi)者帶來很大恐慌，引起社會(huì)的不安定，日本此次頒布《進(jìn)口加工食品自主管理指南》也正是在建立國(guó)內(nèi)食品安全管理和國(guó)際貿(mào)易的大背景下進(jìn)行的。

3 美國(guó)有關(guān)食品安全企業(yè)的責(zé)任要求

美國(guó)食品安全體系的基礎(chǔ)是：強(qiáng)有力的、靈活的、建立于科學(xué)基礎(chǔ)之上的聯(lián)邦法律和州法律，以及食品企業(yè)所必須承擔(dān)的生產(chǎn)安全食品的法定責(zé)任。美國(guó)政府對(duì)食品安全高度重視，食品和藥品管理局（FDA）、美國(guó)農(nóng)業(yè)部（USDA）、美國(guó)國(guó)家環(huán)境保護(hù)局（EPA）在食品安全的各個(gè)領(lǐng)域各司其職，食品企業(yè)也被賦予法律責(zé)任，生產(chǎn)安全的食品。

作為一個(gè)高度法律化和崇尚自由的國(guó)家，美國(guó)的食品企業(yè)在食品安全事項(xiàng)中參與度非常高。美國(guó)在食品安全政策及決策中重視預(yù)防和以科學(xué)為基礎(chǔ)的風(fēng)險(xiǎn)分析，在美國(guó)，許多食品安全的風(fēng)險(xiǎn)分析都由企業(yè)完成，政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)企業(yè)提交的資料進(jìn)行評(píng)估。美國(guó)程序法令規(guī)定，在制定新規(guī)定和修改現(xiàn)行規(guī)定之時(shí)，管理機(jī)構(gòu)都必須采用公開和透明的方式。管理機(jī)構(gòu)不但允許而且還鼓勵(lì)相關(guān)企業(yè)、消費(fèi)者和其他人員積極參與相關(guān)規(guī)定的制定和修改。在被賦予食品安全權(quán)利的條件下，企業(yè)履行食品安全責(zé)任的意識(shí)非常高。如果企業(yè)認(rèn)為政府管理機(jī)構(gòu)在食品安全管理機(jī)構(gòu)存在異議，都可以將其訴諸法庭，具有較強(qiáng)的能動(dòng)性。

4 我國(guó)在食品安全管理中企業(yè)責(zé)任的規(guī)定

從我國(guó)1995年實(shí)施的《食品衛(wèi)生法》，2006年實(shí)施的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》到2007年頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》，都已經(jīng)對(duì)食品企業(yè)作出了規(guī)定。但是從目前我國(guó)食品安全出現(xiàn)的問題來看，目前的管理體系存在一些問題，主要表現(xiàn)在：

（1）我國(guó)的食品企業(yè)在食品安全管理中大部分處于被動(dòng)的狀態(tài)，目前大部分食品安全的監(jiān)管主要由政府部門推動(dòng)，對(duì)企業(yè)的約束以處罰為主要手段，政府管理部門和企業(yè)主要扮演了“警察與小偷”的角色。由于缺乏企業(yè)特別是中小企業(yè)的參與，很多食品安全管理的制定缺乏科學(xué)性和可操作性，如歐盟的許多食品安全管理措施是由生產(chǎn)企業(yè)提出的。這對(duì)于將所有的生產(chǎn)企業(yè)，特別是中小企業(yè)納入食品安全管理的框架下非常重要。與歐盟相比，我國(guó)的食品生產(chǎn)企業(yè)更為分散和小型化，而管理部門對(duì)食品企業(yè)的管理重點(diǎn)往往集中在當(dāng)?shù)匾恍┐笮推髽I(yè)中，一些分散的中小企業(yè)管理力度不大，而引起食品安全問題的，往往是這些處于管理盲點(diǎn)的中小企業(yè)。借鑒歐盟的做法，對(duì)加強(qiáng)我國(guó)食品生產(chǎn)企業(yè)的管理將有一定幫助。

（2）在食品安全管理中，權(quán)利和義務(wù)是相輔相成的?？v觀歐盟、日本、美國(guó)在食品安全責(zé)任的規(guī)定中，不僅明確了企業(yè)的責(zé)任，也同時(shí)規(guī)定了食品安全主管機(jī)構(gòu)的責(zé)任。而我國(guó)食品安全管理法律法規(guī)中對(duì)于政府管理部門的責(zé)任和違反措施沒有明確的規(guī)定，企業(yè)沒有享受到食品安全的權(quán)利，在履行責(zé)任方面難免會(huì)存在消極的心態(tài)。

（3）發(fā)達(dá)國(guó)家近年來在食品安全管理的一個(gè)共同點(diǎn)是建立了集中的管理部門，作為社會(huì)公共安全的重要組成部分，而我國(guó)在過去十幾個(gè)部門“齊抓共管”的體制存在漏洞，需要協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌。在《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》頒布之時(shí)，國(guó)務(wù)院專門成立了食品安全“領(lǐng)導(dǎo)小組”，力圖改變這種局面。

（4）建立透明的食品安全監(jiān)管機(jī)制。從歐盟、日本、美國(guó)的食品安全管理來看，透明度是食品安全管理的金線。而從最近爆發(fā)的食品安全事件來看，公眾的恐慌也主要來自信息的不暢通，而由此影響社會(huì)的穩(wěn)定。統(tǒng)一、透明、有效的技術(shù)法規(guī)體系不僅有助于食品安全相關(guān)措施的實(shí)施，也將有助于加強(qiáng)消費(fèi)者對(duì)食品安全的信心。

（5）建立社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制。目前食品安全問題很多是由于缺乏誠(chéng)信產(chǎn)生的，例如食品標(biāo)簽混亂、企業(yè)條碼濫用的現(xiàn)象，這與一些不法生產(chǎn)者投機(jī)取巧有一定關(guān)系，也暴露了政府管理部門的管理漏洞和缺陷。本著向納稅人負(fù)責(zé)和服務(wù)的原則，政府管理應(yīng)側(cè)重于為企業(yè)提供科學(xué)技術(shù)咨詢，幫助企業(yè)建立有效食品安全管理體系，從一個(gè)管理者轉(zhuǎn)向服務(wù)者。

5 結(jié)論

建立和完善食品安全制度，維護(hù)消費(fèi)者安全和社會(huì)穩(wěn)定是企業(yè)和政府共同的責(zé)任。歐美日等發(fā)達(dá)國(guó)家食品安全管理的經(jīng)驗(yàn)表明，政府在食品安全管理中應(yīng)更多地發(fā)揮技術(shù)咨詢和服務(wù)企業(yè)的角色，充分發(fā)揮企業(yè)在食品安全政策中的能動(dòng)性和積極性。政府管理部門和食品生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)共同承擔(dān)食品安全的責(zé)任。