周昀

（中國(guó)政法大學(xué)　民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，北京　100088）

我國(guó)未來(lái)應(yīng)當(dāng)設(shè)立統(tǒng)一的準(zhǔn)司法性質(zhì)的反壟斷主管機(jī)構(gòu)

周昀

（中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，北京100088）

我國(guó)《反壟斷法》已經(jīng)施行七年有余，反壟斷主管機(jī)構(gòu)基本上沿襲舊制，即仍然由國(guó)家工商局、商務(wù)部和發(fā)改委下設(shè)的三個(gè)反壟斷主管機(jī)構(gòu)進(jìn)行反壟斷執(zhí)法，只是在其上設(shè)置了主要發(fā)揮協(xié)調(diào)、指導(dǎo)作用的國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)。這種“雙層”和“三機(jī)構(gòu)各司其職”的反壟斷主管機(jī)構(gòu)的設(shè)置有諸多的缺陷，不能很好地履行反壟斷的神圣使命。我國(guó)未來(lái)應(yīng)當(dāng)改革現(xiàn)有的反壟斷主管機(jī)構(gòu)，設(shè)立一個(gè)統(tǒng)一的、獨(dú)立的、高度權(quán)威的和準(zhǔn)司法性質(zhì)的反壟斷主管機(jī)構(gòu)。

反壟斷主管機(jī)構(gòu)；缺陷；準(zhǔn)司法性；反壟斷執(zhí)法；職權(quán)

我國(guó)的《反壟斷法》能否得到有效的實(shí)施、能否締造并維護(hù)自由和公平的有效競(jìng)爭(zhēng)秩序，構(gòu)建科學(xué)、合理、縝密的反壟斷法實(shí)體制度固然十分重要，但如果沒(méi)有一個(gè)強(qiáng)有力的反壟斷主管機(jī)構(gòu)來(lái)保證上述實(shí)體法律制度的實(shí)現(xiàn)，則反壟斷法再完備，也只是一紙空文［1］。

2007年8月30日，我國(guó)《反壟斷法》出臺(tái)，并博采眾家之長(zhǎng)，又有一定的制度創(chuàng)新，建立了比較完備的反壟斷法制度體系，令人欣慰。與此同時(shí)，《反壟斷法》在反壟斷主管機(jī)構(gòu)及執(zhí)法權(quán)限諸方面改進(jìn)不大，基本上沿襲舊制，則是令人遺憾甚至失望的。

有鑒于此，筆者擬對(duì)我國(guó)現(xiàn)行反壟斷主管機(jī)構(gòu)設(shè)置的缺陷、我國(guó)未來(lái)反壟斷主管機(jī)構(gòu)的選擇及其職權(quán)的設(shè)置等問(wèn)題進(jìn)行論述，意在拋磚引玉。

一、我國(guó)現(xiàn)行反壟斷主管機(jī)構(gòu)設(shè)置的缺陷

依照《反壟斷法》的現(xiàn)行規(guī)定，在《反壟斷法》出臺(tái)之前舊有的國(guó)家工商局、商務(wù)部和發(fā)改委下設(shè)三個(gè)反壟斷主管機(jī)構(gòu)，即：國(guó)家工商局反壟斷與反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法局、商務(wù)部反壟斷局和發(fā)改委價(jià)格監(jiān)督與反壟斷局。其中，國(guó)家工商局下設(shè)機(jī)構(gòu)——國(guó)家工商局反壟斷與反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法局具體負(fù)責(zé)非價(jià)格壟斷協(xié)議、非價(jià)格濫用市場(chǎng)支配地位的行為和行政性壟斷行為的反壟斷執(zhí)法工作，商務(wù)部下設(shè)機(jī)構(gòu)——商務(wù)部反壟斷局具體負(fù)責(zé)企業(yè)合并即經(jīng)營(yíng)者集中的監(jiān)控工作，發(fā)改委下設(shè)機(jī)構(gòu)——發(fā)改委價(jià)格監(jiān)督與反壟斷局具體負(fù)責(zé)價(jià)格壟斷行為的反壟斷執(zhí)法工作。在這三個(gè)反壟斷主管機(jī)構(gòu)之上設(shè)立主要發(fā)揮協(xié)調(diào)、指導(dǎo)作用的國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)，這種“雙層”和“三機(jī)構(gòu)各司其職”的反壟斷主管機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其職權(quán)劃分并不理想，可以說(shuō)有諸多的缺陷。

具體而言，我國(guó)現(xiàn)行的反壟斷主管機(jī)構(gòu)的設(shè)置的缺陷主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先，由國(guó)家工商局、商務(wù)部和發(fā)改委下設(shè)機(jī)構(gòu)分別執(zhí)法，其實(shí)是沿襲了《反壟斷法》出臺(tái)前的舊制，這與《反壟斷法》“經(jīng)濟(jì)憲法”的地位不相稱；

其次，國(guó)家工商局、商務(wù)部和發(fā)改委只是國(guó)務(wù)院的三個(gè)部委，是普通的行政機(jī)關(guān)。要強(qiáng)求這幾個(gè)部級(jí)行政機(jī)關(guān)的下設(shè)機(jī)構(gòu)（局級(jí)行政機(jī)關(guān)）擔(dān)負(fù)起反壟斷尤其是反行政性壟斷的艱巨任務(wù)，恐怕無(wú)論是在行政級(jí)別、職權(quán)設(shè)置還是在人才儲(chǔ)備上均力有不逮；

再次，在國(guó)家工商局、商務(wù)部和發(fā)改委下設(shè)機(jī)構(gòu)之上設(shè)置的反壟斷委員會(huì)，并非實(shí)際反壟斷執(zhí)法部門，只是“負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)反壟斷工作”①參見(jiàn)《反壟斷法》第9條。，它更像是國(guó)務(wù)院下設(shè)的咨詢機(jī)構(gòu)［2］，實(shí)際執(zhí)法還要由國(guó)家工商局、商務(wù)部和發(fā)改委下設(shè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)。這就使得反壟斷主管機(jī)構(gòu)的行政級(jí)別較低，其出臺(tái)的只能是效力層次較低的部門規(guī)章，更兼“法”出多門，難免發(fā)生沖突和矛盾，反壟斷立法和執(zhí)法均難以溝通和協(xié)調(diào)；

第四，反壟斷執(zhí)法具有國(guó)際性，國(guó)際交流和協(xié)作頻繁，三個(gè)執(zhí)法部門的設(shè)置不利于對(duì)外交流與協(xié)作［3］。

最后，國(guó)家工商局、商務(wù)部和發(fā)改委下設(shè)機(jī)構(gòu)只是普通的行政機(jī)關(guān)，基本上不具有反壟斷執(zhí)法所要求的準(zhǔn)司法權(quán)，不具有“審執(zhí)合一”的職能，其獨(dú)立性、權(quán)威性和效率性都大打折扣，從而使得我國(guó)的反壟斷執(zhí)法效果難以令人滿意。

二、我國(guó)未來(lái)應(yīng)當(dāng)設(shè)立一個(gè)具有高度權(quán)威性、獨(dú)立性和準(zhǔn)司法性質(zhì)的反壟斷主管機(jī)構(gòu)

由于反壟斷主管機(jī)構(gòu)是貫徹執(zhí)行反壟斷法的專門性機(jī)構(gòu)，它直接關(guān)系到反壟斷法能否得到不折不扣地執(zhí)行，也直接關(guān)系到我國(guó)能否建立自由、公平和有效競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，因此，它也成了反壟斷法學(xué)界討論的一個(gè)熱點(diǎn)和重點(diǎn)問(wèn)題［4］。

筆者認(rèn)為，如前所述，我國(guó)目前由國(guó)家工商局、商務(wù)部和發(fā)改委下設(shè)三個(gè)反壟斷主管機(jī)構(gòu)，在其上設(shè)立主要發(fā)揮協(xié)調(diào)、指導(dǎo)作用的國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置和職權(quán)劃分有諸多的缺陷，不能很好的完成反壟斷執(zhí)法的任務(wù)。因此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)改革目前的反壟斷主管機(jī)構(gòu)的設(shè)置，根據(jù)反壟斷任務(wù)的特殊性和艱巨性新設(shè)一個(gè)具有高度權(quán)威性、獨(dú)立性和準(zhǔn)司法性質(zhì)的反壟斷主管機(jī)構(gòu)。原因如下：

首先，現(xiàn)有的反壟斷主管機(jī)構(gòu)，包括國(guó)家工商局、商務(wù)部和發(fā)改委的下設(shè)機(jī)構(gòu)只是一個(gè)普通的行政機(jī)構(gòu)，它們?cè)诒Ｗo(hù)經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者合法利益和打擊不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，維護(hù)正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)秩序方面有著較為豐富的經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)并取得了一定的成績(jī)，但它們的人員素質(zhì)還不夠高，缺乏對(duì)競(jìng)爭(zhēng)政策、產(chǎn)業(yè)政策等經(jīng)濟(jì)政策和反壟斷法理論的深刻了解，再加上它們?cè)诜磯艛鄨?zhí)法方面欠缺必要的權(quán)威性和獨(dú)立性。因此，想靠它們很好地承擔(dān)起反壟斷的重要任務(wù)是不可能的。這些年來(lái)上述三部門尤其國(guó)家工商局在反壟斷執(zhí)法中尤其是反行政性壟斷執(zhí)法中的舉步維艱、束手無(wú)策已是有目共睹、司空見(jiàn)慣。與此同時(shí)，作為上述三部門的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)部門的反壟斷委員會(huì)，并非一個(gè)實(shí)質(zhì)意義上的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，它并不直接參與反壟斷執(zhí)法。因此，現(xiàn)行的三部門各司其職的分別執(zhí)法不能履行好反壟斷的神圣使命和職責(zé)，必須進(jìn)行改革。

其次，我國(guó)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)立法已經(jīng)選擇了分立式立法模式，即在1993年頒布了《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》，2007年頒布了《反壟斷法》。兩部法律雖然同屬于競(jìng)爭(zhēng)政策法，但兩者在適用對(duì)象、針對(duì)的違法行為、可以采取的法律措施以及價(jià)值目標(biāo)諸方面都是大相徑庭的。目前，反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法的執(zhí)法任務(wù)是由國(guó)家工商局承擔(dān)，并且基本上能夠滿足執(zhí)法需要。在這種分立式立法的情況下，分別設(shè)立不同的 《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的執(zhí)法機(jī)構(gòu)和《反壟斷法》的執(zhí)行法機(jī)構(gòu)更能滿足執(zhí)法的需要。

最后，由于我國(guó)反壟斷法所規(guī)制的均是具有市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位的大企業(yè)（包括一些部級(jí)、副部級(jí)的央企）和具有行政權(quán)力的行政機(jī)關(guān)及公共組織的非法壟斷行為，普通的行政機(jī)構(gòu)根本承擔(dān)不起這種艱巨的任務(wù)。因此，必須設(shè)立一個(gè)具有高度權(quán)威性、獨(dú)立性的能夠?qū)ι鲜鲋黧w依法進(jìn)行監(jiān)督處理和 “發(fā)號(hào)施令”的強(qiáng)有力的反壟斷主管機(jī)構(gòu)。

縱觀美國(guó)、日本、德國(guó)、歐盟的反壟斷主管機(jī)構(gòu)，都具有專業(yè)性、獨(dú)立性、權(quán)威性、公正性和效率性的典型特征［5］。

我們仔細(xì)考察美國(guó)、日本和德國(guó)的反壟斷主管機(jī)構(gòu)，發(fā)現(xiàn)它們有一個(gè)共同的特點(diǎn)：在反壟斷執(zhí)法中都有很高的權(quán)威性和獨(dú)立性，是一個(gè)“審執(zhí)合一”的準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)。其中，美國(guó)和日本都采取行政委員會(huì)制。借鑒美、日兩國(guó)反壟斷主管機(jī)構(gòu)的設(shè)置經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為我國(guó)的反壟斷主管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)采取委員會(huì)制，它可以稱為“國(guó)家反壟斷委員會(huì)”②我國(guó)現(xiàn)在已設(shè)有國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)，它由國(guó)務(wù)院王岐山副總理和各部委負(fù)責(zé)人組成，主要承擔(dān)制定競(jìng)爭(zhēng)政策和反壟斷指南，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)反壟斷執(zhí)法工作，是個(gè)務(wù)虛的機(jī)構(gòu)，并非實(shí)質(zhì)意義上的反壟斷主管機(jī)構(gòu)。這與筆者這里設(shè)想要新設(shè)的國(guó)家反壟斷委員會(huì)有本質(zhì)的區(qū)別。詳見(jiàn)后述。。它應(yīng)直接對(duì)國(guó)務(wù)院總理負(fù)責(zé)，在人事編制和財(cái)務(wù)上應(yīng)由國(guó)家人事部和財(cái)政部編制預(yù)算，但在反壟斷案件的審理中享有高度獨(dú)立的行政審判權(quán)和極大的權(quán)威性。

國(guó)家反壟斷委員會(huì)應(yīng)由委員5人或7人組成，并設(shè)委員長(zhǎng)或者主任委員一名。委員長(zhǎng)和委員應(yīng)由國(guó)務(wù)院總理提名，并經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)方得任命。其中委員長(zhǎng)應(yīng)由委員們選舉產(chǎn)生。委員長(zhǎng)和委員的任期為5-7年，無(wú)正當(dāng)理由以及不經(jīng)過(guò)法定程序不得罷免。反壟斷委員會(huì)的成員必須有嚴(yán)格的任職資格限制，它們應(yīng)當(dāng)是具有經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)理論知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的品德高尚、專業(yè)業(yè)務(wù)精湛的專家。為保證反壟斷委員會(huì)的公正執(zhí)法，避免受到政府部門或其他團(tuán)體的影響，反壟斷委員會(huì)成員不得在任何政府部門或企業(yè)以及企業(yè)類團(tuán)體中任職，也不得以“其他任何形式參與市場(chǎng)交易”［6］國(guó)家反壟斷委員會(huì)應(yīng)是一個(gè)合議制機(jī)構(gòu)。它在進(jìn)行議事和議決時(shí)，必須有包括委員長(zhǎng)在內(nèi)的3名以上的委員出席，并由出席委員的過(guò)半數(shù)通過(guò)。如贊成與反對(duì)的人數(shù)相等，則根據(jù)委員長(zhǎng)的意思作出決定。在對(duì)重大行政性壟斷和有弊害的壟斷狀態(tài)發(fā)布排除性措施命令時(shí)，應(yīng)有委員長(zhǎng)在內(nèi)的5名以上委員的一致意見(jiàn)。

由于反壟斷法所規(guī)制的是對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)有重大影響的壟斷案件，其與不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)案件相比雖然危害更大但數(shù)量要少得多。因此，反壟斷的主管機(jī)構(gòu)就沒(méi)有必要像反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法的主管機(jī)構(gòu)即國(guó)家工商局那樣按行政級(jí)別層層設(shè)立，而是可以設(shè)中央反壟斷主管機(jī)構(gòu)和地方派出機(jī)構(gòu)兩級(jí)。［7］從《反壟斷法》的現(xiàn)行規(guī)定看，它也是采取中央和省級(jí)兩個(gè)級(jí)別的反壟斷主管機(jī)構(gòu)的級(jí)別設(shè)置。該法第10條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院規(guī)定的承擔(dān)反壟斷執(zhí)法職責(zé)的機(jī)構(gòu)（以下統(tǒng)稱國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)）依照本法規(guī)定，負(fù)責(zé)反壟斷執(zhí)法工作。國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)根據(jù)工作需要，可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，依照本法規(guī)定負(fù)責(zé)有關(guān)反壟斷執(zhí)法工作?！?/p>

三、我國(guó)未來(lái)的反壟斷主管機(jī)構(gòu)的主要職權(quán)設(shè)置

我國(guó)未來(lái)的反壟斷主管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具有廣泛的行政權(quán)、準(zhǔn)司法權(quán)和準(zhǔn)立法權(quán)，應(yīng)當(dāng)是“審執(zhí)合一”的統(tǒng)一體。

考察美國(guó)的FTC、日本的FTC和德國(guó)的聯(lián)邦卡特爾局等反壟斷主管機(jī)構(gòu)，雖然各自擁有的權(quán)力不盡相同，但它們都有一定意義上的準(zhǔn)立法權(quán)、準(zhǔn)司法權(quán)和完整的行政權(quán)力，是“審執(zhí)合一”的統(tǒng)一體［8］。以日本FTC的職權(quán)為例，它的行政權(quán)限主要是根據(jù)《禁止壟斷法》及其附屬法規(guī)從事認(rèn)可事務(wù)、受理申報(bào)、按照其他法令執(zhí)行與其他行政機(jī)關(guān)的磋商、協(xié)議等。它的準(zhǔn)司法權(quán)是指它可以通過(guò)準(zhǔn)司法程序?qū)`反法律的壟斷狀態(tài)或行為進(jìn)行裁決并采取措施。它的準(zhǔn)立法權(quán)是指它可以制定其內(nèi)部規(guī)則、有關(guān)事件的處理程序及呈報(bào)、認(rèn)可或承認(rèn)的申請(qǐng)和其他有關(guān)事項(xiàng)的必要程序的規(guī)則。［9］

借鑒國(guó)外關(guān)于反壟斷主管機(jī)構(gòu)職權(quán)方面的規(guī)定，結(jié)合我國(guó)反壟斷主管機(jī)構(gòu)所要承擔(dān)的艱巨的反壟斷執(zhí)法任務(wù)，筆者認(rèn)為，我國(guó)未來(lái)的新設(shè)反壟斷主管機(jī)構(gòu)起碼應(yīng)當(dāng)具有以下方面的職權(quán)：

（一）監(jiān)督檢查權(quán)

（行政）監(jiān)督檢查又稱行政調(diào)查，它是指行政主體依據(jù)法定職權(quán)，對(duì)相對(duì)方遵守法律、法規(guī)、規(guī)章，執(zhí)行行政命令和決定的情況進(jìn)行檢查、了解和監(jiān)督的具體行政行為［10］。監(jiān)督檢查權(quán)屬于反壟斷主管機(jī)構(gòu)的行政職權(quán)的重要組成部分。它是指反壟斷主管機(jī)構(gòu)為履行其職能，對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)參與者的行為是否違反反壟斷法的規(guī)定而進(jìn)行的調(diào)查、了解和檢查監(jiān)督的權(quán)力。［11］通過(guò)檢查監(jiān)督，反壟斷主管機(jī)構(gòu)可以及時(shí)了解市場(chǎng)主體是否有限制競(jìng)爭(zhēng)的行為以及限制競(jìng)爭(zhēng)行為的影響程度，以便及時(shí)采取有效的措施加以排除或矯正。我國(guó)《反壟斷法》第39條對(duì)反壟斷主管機(jī)構(gòu)即執(zhí)法機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查職權(quán)作了明確的規(guī)定，即：反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)調(diào)查涉嫌壟斷行為，可以采取下列措施：

（1）進(jìn)入被調(diào)查的經(jīng)營(yíng)者的營(yíng)業(yè)場(chǎng)所或者其他有關(guān)場(chǎng)所進(jìn)行檢查；

（2）詢問(wèn)被調(diào)查的經(jīng)營(yíng)者、利害關(guān)系人或者其他有關(guān)單位或者個(gè)人，要求其說(shuō)明有關(guān)情況；

（3）查閱、復(fù)制被調(diào)查的經(jīng)營(yíng)者、利害關(guān)系人或者其他有關(guān)單位或者個(gè)人的有關(guān)單證、協(xié)議、會(huì)計(jì)賬簿、業(yè)務(wù)函電、電子數(shù)據(jù)等文件、資料；

（4）查封、扣押相關(guān)證據(jù)；

（5）查詢經(jīng)營(yíng)者的銀行賬戶。

采取前款規(guī)定的措施，應(yīng)當(dāng)向反壟斷主管機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人書面報(bào)告，并經(jīng)批準(zhǔn)。

反壟斷主管機(jī)構(gòu)在行使監(jiān)督檢查權(quán)時(shí)，應(yīng)依法律規(guī)定的職權(quán)和程序進(jìn)行，并應(yīng)出示證件。對(duì)此，我國(guó)《反壟斷法》第40條規(guī)定：“反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)調(diào)查涉嫌壟斷行為，執(zhí)法人員不得少于2人，并應(yīng)當(dāng)出示執(zhí)法證件。執(zhí)法人員進(jìn)行詢問(wèn)和調(diào)查，應(yīng)當(dāng)制作筆錄，并由被詢問(wèn)人或者被調(diào)查人簽字?！?/p>

（二）審核批準(zhǔn)權(quán)

審核批準(zhǔn)權(quán)是一種典型的行政職權(quán)。它主要是指反壟斷主管機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)呈報(bào)的壟斷協(xié)議和企業(yè)合并進(jìn)行審核，并最終作出是否豁免或者批準(zhǔn)的一項(xiàng)重要權(quán)力。對(duì)此，我國(guó)《反壟斷法》第28條規(guī)定：“經(jīng)營(yíng)者集中具有或者可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的，國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)作出禁止經(jīng)營(yíng)者集中的決定。但是，經(jīng)營(yíng)者能夠證明該集中對(duì)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的有利影響明顯大于不利影響，或者符合社會(huì)公共利益的，國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以作出對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中不予禁止的決定?！?/p>

（三）行政處罰權(quán)

“行政處罰是指行政機(jī)關(guān)或者其他行政主體依據(jù)法定權(quán)限和程序?qū)`反行政法規(guī)范但尚未構(gòu)成犯罪的相對(duì)方給予行政制裁的具體行政行為”［12］。反壟斷主管機(jī)構(gòu)經(jīng)檢查、調(diào)查和行政裁決，確認(rèn)企業(yè)構(gòu)成經(jīng)濟(jì)性壟斷行為時(shí)，即可依法行使行政處罰權(quán)，對(duì)違法者采取發(fā)布禁令、宣布?jí)艛鄥f(xié)議無(wú)效、責(zé)令改正、罰款、沒(méi)收非法所得等制裁措施。對(duì)此，我國(guó)《反壟斷法》第46條至第49條規(guī)定了反壟斷主管機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)的各種壟斷行為的發(fā)布禁令（即責(zé)令停止違法行為）、責(zé)令改正、罰款、沒(méi)收非法所得等行政處罰的權(quán)力，但沒(méi)有賦予其宣布?jí)艛鄥f(xié)議無(wú)效的權(quán)力。

（四）行政強(qiáng)制權(quán)

行政強(qiáng)制是指行政主體為保障行政管理的順利進(jìn)行，通過(guò)依法采取強(qiáng)制手段，迫使拒不履行行政法義務(wù)的相對(duì)方履行行政義務(wù)或者達(dá)到與履行行政義務(wù)的相同狀態(tài)；或者出于維護(hù)社會(huì)秩序或保護(hù)公民人身健康、安全的需要，對(duì)相對(duì)方的人身或財(cái)產(chǎn)采取緊急性、即時(shí)性的強(qiáng)制措施的具體行政行為的總稱［13］。反壟斷主管機(jī)構(gòu)作為一種行政機(jī)關(guān)，自然也應(yīng)當(dāng)擁有包括強(qiáng)制預(yù)防、強(qiáng)制制止、強(qiáng)制恢復(fù)、強(qiáng)制保全、強(qiáng)制執(zhí)行等權(quán)力，只是應(yīng)在反壟斷執(zhí)法中對(duì)這種權(quán)力的行使規(guī)定嚴(yán)格的條件和程序［14］。

（五）擬定行政法規(guī)以及具體程序規(guī)則等的權(quán)力

目前，我國(guó)的三個(gè)反壟斷主管機(jī)構(gòu)即國(guó)家工商局、商務(wù)部和發(fā)改委也制定了反壟斷執(zhí)法的實(shí)體和程序具體規(guī)章，但效力層次低，相互協(xié)調(diào)不夠，權(quán)威性不夠。因此，我國(guó)未來(lái)的反壟斷主管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)有權(quán)根據(jù)市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)情況、違法行為的發(fā)展趨勢(shì)以及具體的規(guī)制方法根據(jù)《反壟斷法》法典的規(guī)定制定細(xì)化的、操作性更強(qiáng)的“實(shí)施細(xì)則”性質(zhì)的規(guī)范性文件，并上報(bào)國(guó)務(wù)院，以行政法規(guī)而不是部門規(guī)章的形式予以頒布。這樣可以使這些規(guī)范性文件更有權(quán)威性。這可以稱為反壟斷主管機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)立法權(quán)。除此之外，反壟斷主管機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)立法權(quán)還表現(xiàn)在它可以制定具體的行政裁決程序規(guī)則等方面。

（六）行政司法權(quán)

行政司法是指行政機(jī)關(guān)作為行政或民事?tīng)?zhēng)議雙方之外的第三者，按照準(zhǔn)司法程序?qū)徖硖囟ò讣脹Q特定爭(zhēng)議的活動(dòng)。所謂“準(zhǔn)司法程序”，是指此種程序具有司法程序的某些形式（如申請(qǐng)裁決、送達(dá)申請(qǐng)、答辯、聽(tīng)證、陳述、對(duì)質(zhì)、辯論、裁決等）和適用司法程序的某些原則（如公開(kāi)、公平、公正等），但它又非完全的司法程序，不及司法程序嚴(yán)格、正式。［15］行政司法權(quán)又稱準(zhǔn)司法權(quán)。反壟斷主管機(jī)構(gòu)作為一種準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)擁有應(yīng)當(dāng)事人的請(qǐng)求對(duì)違法壟斷行為所引起的民事?lián)p害賠償責(zé)任的審判和裁決的權(quán)力。當(dāng)然，針對(duì)非法壟斷行為，當(dāng)事人也可以直接向法院提起民事訴訟或行政訴訟［16］?！斗磯艛喾ā穼?shí)施7年以來(lái)，“各級(jí)人民法院在反壟斷執(zhí)法中也發(fā)揮了非常重要的作用”［17］，因此，反壟斷主管機(jī)構(gòu)與各級(jí)人民法院在反壟斷執(zhí)法中應(yīng)當(dāng)相互促進(jìn)和配合。需要說(shuō)明的是，我國(guó)的三個(gè)反壟斷主管機(jī)構(gòu)基本上不具有準(zhǔn)司法權(quán)，而將來(lái)要設(shè)立的統(tǒng)一的反壟斷主管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具有準(zhǔn)司法權(quán)。

（七）專屬告發(fā)權(quán)和移送權(quán)

我國(guó)《反壟斷法》雖未規(guī)定非法壟斷者的刑事責(zé)任，但反壟斷主管機(jī)構(gòu)在監(jiān)督檢查、調(diào)查以及審案等執(zhí)法過(guò)程中發(fā)現(xiàn)非法壟斷行為情節(jié)嚴(yán)重，已構(gòu)成犯罪，或者發(fā)現(xiàn)在壟斷事件中有行賄、受賄等犯罪行為時(shí)，其有權(quán)也有義務(wù)向檢察機(jī)關(guān)告發(fā)并將案件移交公安、檢察機(jī)關(guān)。

（八）宣布行政性壟斷行為無(wú)效權(quán)、建議處分權(quán)以及提起行政訴訟權(quán)

此項(xiàng)權(quán)能是專為行政性壟斷行為所設(shè)計(jì)。對(duì)于反壟斷主管機(jī)構(gòu)能否對(duì)“行政機(jī)關(guān)及公共組織”的行政性壟斷行為行使與其對(duì)企業(yè)行使的上述各項(xiàng)權(quán)力相同的權(quán)力，學(xué)者意見(jiàn)不一。絕大多數(shù)學(xué)者都認(rèn)為，如果反壟斷主管機(jī)構(gòu)只有調(diào)查權(quán)和 “向其上級(jí)機(jī)關(guān)提出建議，由上級(jí)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)處理”的權(quán)力則行政性壟斷根本控制不了，應(yīng)當(dāng)賦予其上述所列項(xiàng)職權(quán)。［18］筆者認(rèn)為，在現(xiàn)實(shí)的政治體制和法律制度下，想一步到位地賦予反壟斷主管機(jī)構(gòu)上述所列職權(quán)是不現(xiàn)實(shí)的，也是不妥當(dāng)?shù)?。因?yàn)橛行?quán)力，如行政處分權(quán)等只有“上級(jí)機(jī)關(guān)”才有權(quán)作出。但為了保證我國(guó)反壟斷任務(wù)的實(shí)現(xiàn)，可以退而求其次，反壟斷法中應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定反壟斷主管機(jī)構(gòu)有權(quán)對(duì)行政性壟斷行為發(fā)布禁令，責(zé)令其取消行政性壟斷行為或者宣布行政性壟斷行為無(wú)效。而不應(yīng)再由“上級(jí)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)處理”［19］。正像有的學(xué)者所指出的那樣，反對(duì)行政機(jī)關(guān)及公共組織濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)的行為既然是反壟斷法規(guī)范的重要內(nèi)容，反壟斷主管機(jī)構(gòu)就應(yīng)當(dāng)有權(quán)對(duì)這些違反了反壟斷法的條例或者指令發(fā)布禁令，禁止它們的貫徹和執(zhí)行。否則，反對(duì)行政性壟斷就會(huì)成為一句空話。［20］就像國(guó)家審計(jì)署有權(quán)依照《審計(jì)法》獨(dú)立地對(duì)地方各級(jí)政府及其部門以及國(guó)務(wù)院各部門的財(cái)政收支展開(kāi)審計(jì)和作出處理決定一樣，反壟斷主管機(jī)構(gòu)也應(yīng)由全國(guó)人大常委會(huì)在將來(lái)修改 《反壟斷法》時(shí)賦予其對(duì)“行政機(jī)關(guān)及公共組織”的行政性壟斷行為直接進(jìn)行處理的特定職權(quán)，如下達(dá)禁令等?！斑@是行政機(jī)關(guān)之間業(yè)務(wù)上的關(guān)系，體現(xiàn)了相互之間的監(jiān)督制約，而不存在國(guó)務(wù)院一個(gè)部門反對(duì)或領(lǐng)導(dǎo)另一個(gè)部門的問(wèn)題”。［21］

關(guān)于建議處分權(quán)，由于依照現(xiàn)行行政法，處分權(quán)只能由上級(jí)行政機(jī)關(guān)作出。所以反壟斷主管機(jī)構(gòu)不能對(duì)行政性壟斷主體——行政機(jī)關(guān)及公共組織進(jìn)行行政處分，只能向其上級(jí)行政機(jī)關(guān)建議給予處分。

關(guān)于提起行政訴訟權(quán)，如果反壟斷主管機(jī)構(gòu)已經(jīng)對(duì)“行政機(jī)關(guān)及公共組織”發(fā)布禁令或采取了其他直接處理措施，但遭到“行政機(jī)關(guān)及公共組織”的拒絕，則應(yīng)考慮賦予反壟斷主管機(jī)構(gòu)對(duì)行政性壟斷行為的主體的抽象壟斷行政行為提起行政訴訟的權(quán)利，這只能寄望于將來(lái)修改《行政訴訟法》時(shí)賦予公民、其他組織和法人以針對(duì)違法抽象行政行為提起行政訴訟的權(quán)利。從我國(guó)目前實(shí)然的《反壟斷法》規(guī)定看，三個(gè)反壟斷主管機(jī)構(gòu)只有針對(duì)行政性壟斷行為的建議處分、處理權(quán)，但沒(méi)有宣布行政性壟斷行為無(wú)效權(quán)和提起行政訴訟權(quán)。對(duì)于行政性壟斷行為，《反壟斷法》第51條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力，實(shí)施排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的，由上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以向有關(guān)上級(jí)機(jī)關(guān)提出依法處理的建議。法律、行政法規(guī)對(duì)行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力實(shí)施排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的處理另有規(guī)定的，依照其規(guī)定?！焙苊黠@，這樣的規(guī)定使得反行政性壟斷執(zhí)法活動(dòng)舉步維艱，且沒(méi)有效率，不利于有效遏制仍很猖獗的行政性壟斷行為。因此，筆者建議，將來(lái)修改《反壟斷法》時(shí)，應(yīng)當(dāng)賦予將來(lái)要設(shè)立的統(tǒng)一的反壟斷主管機(jī)構(gòu)宣布行政性壟斷行為無(wú)效權(quán)、建議處分以及提起行政訴訟權(quán)。

［1］［4］［7］［8］［14］［19］周昀.反壟斷法新論［M］.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2006:245，246，248，250，251，253.

［2］侯建偉.論反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的完善［J］.法制與社會(huì)發(fā)展，2009（9）:142.

［3］王曉曄.我國(guó)反壟斷行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)多元化的難題［J］.中國(guó)發(fā)展觀察，2006（9）:58.

［5］劉寧元.比較法視野下——中國(guó)反壟斷法運(yùn)行機(jī)制研究［M］.北京：法律出版社，2015:56-58.

［6］［20］王曉曄.企業(yè)合并中的反壟斷問(wèn)題［M］.北京：法律出版社，1996:295，298.

［9］曹士兵.反壟斷法研究［M］.北京：法律出版社，1996:63.

［10］［12］［13］羅豪才，湛中樂(lè).行政法學(xué)（第二版）［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2006:214，221，246.

［11］［18］［21］王先林.關(guān)于中國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置與職責(zé)問(wèn)題的探討［J］.中國(guó)工商管理，2000（8）:63，64.

［15］羅豪才.行政法學(xué)［M］北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1996:235.

［16］周昀.關(guān)于反壟斷主管機(jī)構(gòu)的比較研究［J］.比較法研究，2002（4）:72.

［17］王曉曄.反壟斷法［M］.北京：法律出版社，2011:327.

【Abstract】In our country，the anti-monopoly law has been implemented for more than seven years，and the antimonopoly authority basically follows the old mode，which still includes three anti-monopoly authorities which respectively belong to the state administration of industry and commerce，the ministry of commerce and the national development and reform commission.In order to coordinate and guide the three authorities，the state council commission is set.This"double"and"three authorities"set has many defects，and can not well fulfill a sacred mission of anti-monopoly.Therefore，we should reform the existing anti-monopoly authority，and set up a unified，independent，highly authoritative and quasi-judicial anti-monopoly authority in the future.

【Keywords】anti-monopoly authority；defect；quasi-judicial；law enforcement of anti-monopoly；office power

Unified Anti-monopoly Authority with Quasi-judicial Characteristic should be Established in China Future

Zhou Yun
（China University of Political Science and Law，Beijing 100088）

DF414

A

1671-5101（2016）04-0032-05

2016-05-19

周昀（1965-），男，遼寧營(yíng)口人，中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院商法所教授，法學(xué)博士。

（責(zé)任編輯：孫雯）