西方有限政府理論綜述

周含華

（中南大學政治學院，湖南長沙 410083）

政治與法律

西方有限政府理論綜述

周含華

（中南大學政治學院，湖南長沙 410083）

西方有限政府理論具有綿延久遠的淵源。近代資產階級在追問國家公共權力合法性的同時，反復論證限制政府權力的必要性，并在理論上和制度安排上做出了精心的設計。為推進我國政治文明建設，必須堅定地樹立有限政府的政治理念，再也不能動搖。

有限政府 權力 分權 憲政 人民監(jiān)督

2010年，溫家寶總理數(shù)次論及政治改革，并表示中國政治改革進入攻堅階段。改革的方向在哪里，這是必須明確的首要問題。筆者認為從全能政府走向有限政府是我國政治改革的方向之一，然而這一點并未能成為普遍共識。有限政府是憲政的基石，借鑒西方政治文明以開啟民智，應該是較為方便的捷徑。西方政治思想家們對限制政府權力進行了持續(xù)的追問，形成了有限政府的思想巨流。他們提出了哪些理論依據對有限政府進行論證？又對限制政府權力作了怎樣的理論設計？這是筆者在本文中力求厘清的問題，并探求對當代中國政治改革的價值。

一、思想源頭

古希臘政治思想是西方有限政府理論的濫觴，羅馬法學家明確劃分了國家與個人的界限，對限制政府權力作了有意義的探索，基督教神學政治思想包含了對世俗政權的限制的內容，這幾大源流對西方政治思想的影響極為深遠。

柏拉圖和亞里士多德，這兩位西方政治思想的祖師爺，他們對國家的起源作過細致的探討。柏拉圖提出社會分工合作說，認為國家表現(xiàn)為一種互換勞務的服務體系。亞里士多德則認為，國家作為一個社會共同體，是家庭、村落逐步發(fā)展起來而形成的。內在動力使人生來就有一種合群的天性，想和自己的同類過共同生活。人類為了多種需要組成家庭，許多家庭結合組成村坊，許多村坊聯(lián)合組成城邦。只有參加城邦生活，人的本性才得以實現(xiàn)，人類才能達到優(yōu)良的生活。柏拉圖和亞里士多德都堅持人類生而不能平等，個人不能脫離城邦生活而存在，國家是目的，這種國家至上主義蘊含極權主義的傾向，但在國家起源說上都排斥了絕對權力，也有向限制國家權力發(fā)展的趨勢。尤其是亞里士多德，他提出國家的統(tǒng)治權是為了全體公民的利益，真正的政治統(tǒng)治應該是人人平等的，包含著公民的自由和同意，具有更多的自由主義因素。

羅馬政治家西塞羅和羅馬法學家認真探討了國家對公民的責任。西塞羅以一個政治哲學家的身份試圖對羅馬國家的實質進行探討，他給國家下了一個著名的定義：國家是人民的事業(yè)。他說：“國家乃人民的事業(yè)，但人民不是某種隨意聚合的集合體，而是許多人基于法的一致和利益的共同而組成的集合體?！雹偎_拜因：《政治學說史》（上冊），北京商務印書館1986年版，第207頁。國家是人民的共同財產，政府的權力也必然源于人民集體。政治權力源于人民并以法律為基礎的原則，經過西塞羅的闡述，成為西歐千百年來人們公認的政治常識。西塞羅認為，國家只能建立在法律基礎上，不能依靠暴力：“哪里的權力是基于強暴和專橫，哪里就沒有國家?！雹谕跽窕保骸段鞣秸嗡枷胧贰罚暇┐髮W出版社2001年版，第55頁。

西塞羅死后，羅馬法學盛行，出現(xiàn)了一大批有名的法學家。羅馬法學家首先從性質上把法律劃分為公法和私法，以便確定國家與個人之間的界限。羅馬法學家還把自然法引入了羅馬法。大多數(shù)法學家都是從自然法的角度來探尋法律的來源問題，他們認為法律就是統(tǒng)治者的意志，羅馬的統(tǒng)治者是人民，因此法律的公民又可以說是人民，皇帝的權力是人民委托的權力，皇帝的命令具有法律效率，但從理論上來說，人民的意志仍然是法律的最終來源。羅馬法百分之九十以上是民法的內容，它強調國家對公民必須提供的保護與服務，對于個人權利的保護被認為是國家存在的主要目標，國家被視為一個法人，它在確定的界限內行使自己的權利。公民也同樣被視為一個法人，他擁有受到法律保護的不受他人以及政府非法侵害的權利。

中世紀神權政治思想家奧古斯丁把國家區(qū)分為兩種，一是由熱愛上帝的信徒所建立由教會代表的“上帝之城”；一是由犯有罪孽的人們所組成的“世人之城”。兩種國家的起源、成員構成、統(tǒng)治方式不同，從而價值上就有高下之分，上帝之國高于世人之國，神國高于俗國，教會高于國家，教權高于王權。在奧古斯丁看來，國家無非是人性墮落的產物。國家所伴隨的種種邪惡與災難及其對人的壓迫是對人的原罪的一種懲罰，至于國家本身，奧古斯丁則“看不出它與‘一幫強盜’有什么區(qū)別”③唐士其：《西方政治思想史》，北京大學出版社2002年版，第20頁。，他的思想就是要竭力抬高教會，貶抑世俗權威。托馬斯·阿奎那在政治理論方面是調和主義者，他努力調和信仰和理性、教會和國家之間的沖突。阿奎那承認國家的合理存在，但國家的目的是維持及達到大家的公共利益，所以國家政府的行為必須以達到公共利益為目標才可以存在。阿奎那認為最好的政體形式是君主制，但他宣稱君權來源于神權，他把君主比喻為仆人，把上帝比喻為主人，仆人必須服從主人，國王行為必須體現(xiàn)上帝的意志。這就把絕對權力賦予給了天國，而世俗國家的權力必須受到限制。托馬斯把法律劃分為四類，永恒法、自然法、神法和人法，人法即國家制定的法律放在了最后，也體現(xiàn)了限制世俗權力的思想?？傊瑹o論是羅馬法，還是神學家的理論，都是不利于極權主義形成的，這使得西方政治思想中幾乎找不到對世俗權力絕對肯定的影子。

二、對政府權力實行限制的必要性追問

雖然西方歷史上很難找到絕對國家權力的影子，但西方國家也經歷了君主專制主義的時代。文藝復興以后，伴隨著資產階級的成長，近代市民社會的逐步成熟，資產階級對國家權力發(fā)出了挑戰(zhàn)。他們對于限制政府權力的必要性，進行了深入的思索和追問，提出了許多理由，論證國家權力若不加以限制必然帶來災難。

資產階級限制政府權力的第一個理由是國家是必不可少的惡。國家的惡源于人性的惡，美國的建國元勛們在這一點上幾乎完全一致。潘恩是美國獨立戰(zhàn)爭時期的啟蒙思想家，他認為：“社會是由我們的需要所產生，政府是由我們的邪惡所產生。社會的目的在于使人們一體同心，從而積極增進公眾的幸福；政府的目的在于制止人們的惡行，從而消極地增進公眾的幸福?！雹倥硕鳎骸冻ＷR》，華夏出版社2004年版，第2頁。在潘恩看來，社會在任何情況下都是受人歡迎的，而政府“即使在最好的情況下，也不過是一件免不了的禍害；在最壞的情況下，就成為不可容忍的禍害”。②潘恩：《常識》，華夏出版社2004年版，第2頁。潘恩強調國家權力必須被限定在非常明確的界限之內。如果政府損害了人們的自由與安全，那么把它推翻就是一件再自然不過的事情了。潘恩的思想為限制政府權力提供了強大的理論支持，對美國建國時制度的設計產生了重大影響。漢密爾頓和麥迪遜都極力主張建立強有力的中央政權，但是作為自由主義者，對權力本身又極不信任，他們曾說：“政府本身若不是對人性的最大恥辱，又是什么呢？如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果天使統(tǒng)治人，就不需要對政府有任何外來的或內在的控制了?！雹蹪h密爾頓等：《聯(lián)邦黨人文集》，商務印書館1995年版，第264頁。杰斐遜也十分深刻地指出過：“世界上每一個政府都表現(xiàn)出人類的某些痕跡，即腐化和墮落的某種萌芽。狡黠的人會發(fā)現(xiàn)這種萌芽，壞人則會慢慢地擴大、培養(yǎng)和利用這種萌芽?！雹芙莒尺d：《杰斐遜文選》，商務印書館1963年版，第72、55頁。美國的建國者們都相信，人性是不可能被改善的，只有在限制國家權力方面尋找出路。

第二個理由是國家是手段而不是目的。國家并沒有它自身的目的，它不過是人們?yōu)榱藢崿F(xiàn)安全與福利而創(chuàng)造出來的某種工具，由此決定國家的權力及其活動必須以實現(xiàn)這些目的為限度，超出這個限度的國家權力與活動便成為非法的權力與活動。這一方面作了深刻論證的是洛克。洛克認為人按照自然法享有基本的自然權利，其中最重要的就是自由權、生命權、財產權，人們之所以成立政府，就是為了保護這些權利不受侵犯。政府的行為是否合法，其唯一的判斷標準就在于它是否有效地承擔了責任?！叭藗冎约尤肷鐣ㄗⅲ哼@里指國家），就是要保護自己的財產；他們選擇一個立法機關并授予權力的目的，是希望由此可以制定法律和確立規(guī)則，以維護全社會的財產，限制社會每個部分和每個成員的權力，并節(jié)制他們的支配權?！雹萋蹇耍骸墩摗罚兾魅嗣癯霭嫔?004年版，第254頁。洛克認為如果政府嚴重危害了社會的利益，社會就有權推翻原有政府并且再次通過契約建立新政府。

第三個理由是權力都有導致腐敗的傾向。西方思想家認為國家權力是一種重要的社會資源，可能為掌握權力的人帶來其他的不當利益，而由于人性的惡，權力本身就必然有導致腐敗的傾向，不論這種權利掌握在誰的手里。洛克就曾經深刻地指出：“如果認為這種缺點（注：指政治權力的腐?。┲皇蔷髦扑赜?，那是錯誤的；其他的政體同君主制一樣，也會有這種缺點。把權力授予一些人是為了管理人民和保護他們的財產；無論在何處，一旦把權力用于其他目的，用來使人民貧窮、騷擾人民或使他們屈從于掌權者專橫無理的命令，那么不論行使權力的人是一個人還是許多人，就立即成為暴政?！雹尥?，第244頁。孟德斯鳩對權力可能導致的腐敗持有更加鮮明的立場。他在詳細、周密、深刻論述了政治自由主義思想后指出：“政治自由只有在溫和的政體里存在，而且只有那里的國家權力不被濫用的時候才存在。不過一切有權力的人都容易走向濫用權力，這是一條萬古不變的經驗。有權力的人直到把權用到極限方可休止。誰能料想到，道德本身也需要界限！”⑦孟德斯鳩：《論法的精神》，陜西人民出版社2001年版，第183頁。這些諍言至今振聾發(fā)聵，催人警醒，權力必須要有限制，否則必然是對自由和民主的否定。

三、限制政府權力的理論設計

為了防止政府權力濫用，有效限制政府權力，西方政治思想家進行了艱苦的理論探索和精心的理論設計。

第一種理論設計：契約論思想家從權力的來源論證政府權力必然是有限的。契約論思想家?guī)缀醵际菑淖匀环?、自然權利和社會契約的推論中論證政府權力的來源。洛克、盧梭、杰斐遜是其中的典型代表。洛克雖然把人類的自然狀態(tài)描寫成一個充滿平等、和平與安全的狀態(tài)。但他認為也有三大缺陷：一是缺少確定的，眾所周知的法律，裁判人們之間的一切糾紛的共同尺度；二是缺少一個有權依照法律裁判一切爭執(zhí)的公正的裁判者；三是缺乏權力來支持正確的判決。于是，大家協(xié)商，共同簽訂契約，每個人自愿放棄部分自然權利，交給大家指定的專門人員來行使，這就形成了國家。洛克強調人們出讓的權利是有限的，財產權和生命權、自由權是不可放棄的，政府的權力是有界限的。政府的掌權者也受契約的約束。洛克是有限政府理論最明確的倡導者，他認為國家權力不具有任何神圣性，要求確立國家行為不能逾越的確定界限。盧梭在他的《社會契約論》中認為，新的社會契約是共同體的各個成員之間的一種約定。權力的轉讓是毫無保留的，一切權力全部轉讓給整個集體，人民的意志（或說公共意志）是一個國家的主權者，政府不過是這種主權者的執(zhí)行人而已。主權是至高無上的，政府的權力是由主權派生的，人民可以限制、改變或收回委托給政府的權力，盧梭尤其提醒人們要防止政府濫用職權。美國的杰斐遜在契約理論方面頗有新意，他認為人們在訂立契約成立政府時，并未放棄自己的權利，而只是使這些權利由于得到政府保護而更加安全，即“訂約不棄權”，因為杰斐遜認為“生命、自由和追求幸福的權利”是上帝賦予人們的“不可讓渡”的權利。為了更有效地保障這些權利，人們才通過契約成立政府。若政府損害了人民的權利，人民有權廢除政府。

第二種理論設計：提出分權學說的思想家從權力的運行機制進行限制政府權力的理論設計。洛克是近代分權理論的奠基人。他堅決反對君主的絕對權力，明確指出最高權力屬于人民，人民把權力委托給立法機關，因此立法權絕不是專斷的、隨心所欲的、為所欲為的權力，況且議會無需經常存在，可以形成對立法權的限制。執(zhí)行權是經常存在的一種權力，但是執(zhí)行權是從屬于立法權的，也不是專斷的權力。這兩種權力不僅需要分立，而且需要制衡，立法機關不能把立法權轉讓，召集立法機關的權力屬于行政機關；行政機關必須嚴格依法辦事，不得排除法律獨行其是，不得用強力侵犯或剝奪法律所規(guī)定的人民的權利，否則便是政府向人民開戰(zhàn)，人民有權用暴力推翻它。孟德斯鳩創(chuàng)立了成熟的“三權分立”學說，他說：“從對事物的支配來看，要防止濫用權力，必須以權力約束權力”。①孟德斯鳩：《論法的精神》，陜西人民出版社2001年版，第183頁。這就在政治制度上要確立一個原則，即權力要分開掌握，分開使用?！罢巫杂墒峭ㄟ^三種權力的某種分配方式而形成的”。②同上，第219頁。孟德斯鳩把國家權力分為三種：立法權，行政權和司法權。如果三權置于同一機構中，不論是一個人、少數(shù)人或許多人掌握權力，也不論是世襲的、任命的或選舉產生的，均可成為虐政，“后果則不堪設想”。③同上，第185頁。因此必須使立法權，行政權和司法權分掌在不同的人、不同的國家機關手中。這樣做既可以使三種權力互相制約，又可以使三種權力保持平衡，從而使這三種權力有條不紊地、互相協(xié)調地行動，并最終建立起真正自由的國家。如果不實行三權分立的制度，公民的政治自由就得不到任何保障。孟德斯鳩得出結論：無分權就無自由，因為公民感到安全，就在于不必懼怕一個大權在握的人。一旦三權集中在一個人身上，自由便不存在。杰斐遜則認為制約和平衡不僅表現(xiàn)在立法、行政、司法的分立和制衡上，而且還反映在聯(lián)邦與州的權力劃分上。他主張中央和地方分權，把國家權力盡可能分散到各級政府，實行層層分權和地方自治，以限制各級政府的權力。

第三種理論設計：19世紀功利主義者從權力的效果提出了限制政府權力的理論。邊沁就從功利主義的原則出發(fā)，提出人們?yōu)槭裁匆恼?？僅僅是因為“不服從的禍害較之服從的禍害更大”①馬嘯原：《西方政治思想史》，高等教育出版社1997年版，第419頁。，人民是為了自身的利益而服從政府的，政府的權力要以最大多數(shù)人的幸福的實現(xiàn)為限度，超出這個限度的權力就是非法的權力，人們就沒有服從的必要。密爾在理論上和邊沁相似，想把政府的權力降至最低限度。他們都認為政府的主要作用只在消極地維持社會秩序，同時不贊成政府對于人民作積極的誘導。關于如何限制政府的權力問題，密爾進行了更為清晰的表述，他十分具體的指出，反對政府干涉有三種情況：“第一種是，所要辦的事，若由個人來辦會比政府來辦更好一些，就由個人來辦?！钡诙N是，“有許多事情，雖然由一些個人來辦一般看來未必能像政府官吏辦得那樣好。但是仍宜讓個人來辦而不要由政府來辦；因為作為對于他們個人的精神教育的手段和方式來說，這樣可以加強他們主動的才能，可以鍛煉他們的判斷能力，還可以使他們在留給他們去對付的課題上獲得熟練的知識。”第三種理由“也即最有力的理由乃是說，不必要地增加政府的權力，會有很大的禍患?！雹诿軤枺骸墩撟杂伞罚虅沼^1982年版，第118-120頁。這些禍患包括權力崇拜、官僚主義等可怕的政治頑疾。

第四種理論設計：人民監(jiān)督是限制政府權力的最根本的保障。杰斐遜提出防止政府蛻變和腐化的可靠途徑是依靠人民對政府進行監(jiān)督，為了使人民能正確地行使監(jiān)督權就必須普及教育，提高人民的智力水平。杰斐遜設想讓人民充分參與對地方政府和聯(lián)邦政府的監(jiān)督：“當這個州沒有一個人不是本州大大小小參議員的議員時，他們就會寧愿粉身碎骨，也不肯讓凱撒或拿破侖那樣的人來奪取權力?！雹劢莒尺d：《杰斐遜文選》，商務印書館1963年版，第72、55頁。人民監(jiān)督就是人民對代表的檢查權和罷免權。人民在選出代表后，必須經常監(jiān)督自己的代表，有權隨時撤換每一個不稱職的代表。

提出有限政府理論的思想家都是法治主義者。他們都曾設想通過完備的法律和嚴格的法治，使政府公共權力在法律規(guī)定的軌道內運行。這一理論發(fā)展到18世紀更是與憲政緊密聯(lián)系在一起，并邏輯地得出民主政治的結論。盧梭就提出了人民主權理論，而杰斐遜則極力主張在美國建立代議制民主共和國。

四、當代價值：樹立政府權力必須受到限制的信念

有限政府理論是西方的主流政治思想。它在17、18世紀思想家們作了充分論證以后，成為資產階級建國的指導思想，為西方各國人民抵抗暴政、推進民主化進程以及保持政府的穩(wěn)定起了十分重要的作用。雖然凱恩斯主義出臺后，國家權力有逐步擴張的趨勢，思想家也依然在擴大政府權力還是縮小政府權力的問題上進行論爭，但絕對權力的政府再也不可能在人類歷史上死灰復燃。20世紀中期，公共選擇學派提出“政府失靈”的理論，為有限政府提供了新的論證視角。

中國有著極權主義的深厚傳統(tǒng)，新中國成立后，計劃經濟體制又使得政府成為全能政府。直至上世紀90年代，有限政府理論才有了一定的社會基礎。中國共產黨在十五大上已經提出，要“有所為有所不為”，實質上肯定政府的權力是有限的。2004年3月，國務院發(fā)布《全面推進依法行政實施綱要》，明確提出建設法治政府的奮斗目標。即使如此，批評甚至否定有限政府理論的聲音卻從未停止。有人把有限政府與資本主義制度捆在一起，他們說：“有限政府理論從維護私有財產權出發(fā)，以保障公民個人的自由和權利為旗幟，完全抹殺社會管理職能的階級性，回避甚至否認國家的政治統(tǒng)治職能，并在此基礎上極力強調限制政府權力，反對所謂‘無限政府’，其實質在于否定社會主義國家政府的社會管理職能和政治統(tǒng)治職能的合法性，否定社會主義國家的政治和經濟基礎的合法性。”①贠杰：《有限政府論：思想淵源與現(xiàn)實訴求》，《政治學研究》2005年第1期。把有限政府理論劃到姓“資”領域，認為有限政府與社會主義不能相容，這和過去把市場經濟和資本主義劃等號是同樣的錯誤。如果有限政府與資本主義相一致，那么“無限政府”就與社會主義相一致，這種推論顯然十分荒謬。有限政府是憲政的理論基礎，社會主義同樣是憲政國家，有限政府也是社會主義憲政的理論基礎。所以，否認有限政府理論在當代中國的價值，只會從根本上動搖中國的政治改革，也才使官員“跟政府作對就是惡”②周東飛：《風水門背后原來有這么多秘密》，《瀟湘晨報》2010年10月16日。的驚世言論有了市場，而社會上“我的爸爸是李剛”的狂暴言論不絕于耳，令人扼腕嘆息！

社會主義的中國是憲政國家，一切權力來自于人民，政府和政黨沒有自身的目的，它們的目的只能是為廣大人民謀利益，這是中國共產黨一再強調的宗旨。只有堅定地樹立有限政府的政治理念，才能從根本上克服權力的傲慢，消除民眾對權力的崇拜和對權力的恐懼。只有廣大人民群眾懂得，任何機構、任何個人的權力都是有界限的，權力者要受到另一種力量的制約，就不會懼怕任何一種權力。腐敗問題是中國政治生活中的頑癥，要作根本的治理，必須對官員手中的權力進行嚴格約束。有限政府理論觀念的確立，還有利于提高政府效率，同時增強人民政治活動的能力和參與政治生活的熱情。按照馬克思主義的觀點，國家是一定歷史階段的產物，也最終是要消亡的。國家在消亡之前，權力必然逐步縮小，而讓社會自治組織成熟起來，讓人民成長起來，這是社會進步的標志。

借鑒西方幾千年來培育的政治文明的成果，是中國共產黨和中國人民堅定不移的信念，是改革開放政策的題中之義。近幾年政府已在考慮縱向分權和橫向分權的問題，并在某些地區(qū)進行試驗，這些都是實踐有限政府理論的重大舉措，是將政治改革推向前進的證明。雖然筆者不主張把國家視為邪惡，更不主張“最弱意義的國家”③刑華平：《有限政府論之哲學基礎探略》，《安徽教育學院學報》2004年第1期。，但國家權力必須受到限制應當是不可動搖的信念。

A Review ofW estern Lim ited Government Theories

ZHOU Hanhua

The limited government theory originated long ago in the West.While the recent bourgeois questioned the legitimacy of public authority，they also repeatedly demonstrated the necessity of limited government power，and made a brilliant design from the theory and institutional arrangements.To promote the political civilization in China，wemust firm ly establish the political philosophy of limited government.

limited government，power，decentralization system，constitutionalgovernment，people supervision

周含華（1965-），女，湖南長沙人，中南大學政治學院副教授，研究方向為政治學。

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1008-7672（2010）06-0067-06

肖舟）