劉熙武

(國防大學(xué) 辦公室,北京 100091)

以制度機(jī)制創(chuàng)新維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益

劉熙武

(國防大學(xué) 辦公室,北京 100091)

為維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益,僅靠現(xiàn)有的政策規(guī)定還不夠,還應(yīng)以改革創(chuàng)新的精神,以維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益為根本著眼點,加快相關(guān)制度機(jī)制研究,完善法律法規(guī)建設(shè)。具體來講,要在三個方面下工夫：一是充分利用行政司法等綜合手段,發(fā)揮協(xié)調(diào)制約功能,建立農(nóng)民工工資保障機(jī)制;二是加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)建設(shè),為農(nóng)民工實現(xiàn)“體面勞動”和“尊嚴(yán)生活”提供法理依據(jù) ;三是以戶籍制度改革為抓手,建立符合農(nóng)民工特點的社會保障制度。

農(nóng)民工;制度機(jī)制 ;社會保障制度

農(nóng)民工問題是加速統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,破解“三農(nóng)”問題,構(gòu)建社會主義和諧社會的一個重大實踐課題。其中,切實維護(hù)好農(nóng)民工的合法權(quán)益,積極構(gòu)建和諧的勞資關(guān)系既是黨和政府高度關(guān)注的問題,也是農(nóng)民工最迫切關(guān)心的問題。各級政府要以此為切入點,以改革創(chuàng)新的精神,搞好相關(guān)制度安排和政策研究,為維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益提供制度和機(jī)制保證。

一

“多勞多得、少勞少得、不勞不得”是社會主義的按勞分配原則,體現(xiàn)了社會的公平正義,彰顯社會主義制度的優(yōu)越性。按勞分配原則適用于社會各個階層的勞動者,自然也包括農(nóng)民工這個特殊階層在內(nèi)。通過調(diào)研,在涉及農(nóng)民工的權(quán)益問題中,其關(guān)注的核心是工資問題。一些地方的用工單位克扣拖欠農(nóng)民工工資的問題還比較普遍,由勞資矛盾引發(fā)的勞資沖突和群體性事件時有發(fā)生,農(nóng)民工“流血、流汗又流淚”的狀況還沒能得到有效化解。目前,我國勞資矛盾日益突出并呈現(xiàn)三個特點：一是數(shù)量大幅增長;二是對抗性逐步加劇,三是勞動爭議案大幅提高。在釀成“群體事件”的各種因素中,勞資關(guān)系排在第一位,而引發(fā)勞資關(guān)系不平衡的根本原因是農(nóng)民工的工資問題?？陀^地講,農(nóng)民工掙的是低廉的“血汗錢”和“養(yǎng)命錢”,克扣和拖欠農(nóng)民工的工資于情、于理、于法都說不過去,有悖于社會主義按勞分配原則,成為影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會安定團(tuán)結(jié)的不穩(wěn)定因素,亟須各級政府引起高度重視。

解決拖欠農(nóng)民工工資之所以難,是多種原因造成的。歸結(jié)起來主要有三點：一是農(nóng)民工在整個社會階層中處于天然弱勢,與資方身份地位不對等,缺乏平等的對話平臺和話語權(quán),自身維權(quán)能力弱,討訴渠道不暢,手段單一,在利益博弈中沒有優(yōu)勢;二是一些地方政府對用工單位的監(jiān)管和約束不夠,對欠薪企業(yè)沒有嚴(yán)格的懲罰措施,個別地方還存在著保護(hù)主義;三是解決拖欠農(nóng)民工工資問題缺乏法律支持,執(zhí)行起來難度大。這就需要各級政府站在執(zhí)政為民的高度,運用行政手段和資源發(fā)揮協(xié)調(diào)功能,運用相關(guān)法律發(fā)揮制約功能,運用經(jīng)濟(jì)措施發(fā)揮懲戒功能,為農(nóng)民工工資提供保障機(jī)制,堅決維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益,促進(jìn)社會公平正義。

第一,建立工資保證金制度。各級勞動和社會保障部門要建立工資保證金制度,督促用工單位和企業(yè) (尤其是勞動密集型中小企業(yè))及時將高額工資保障金存入指定銀行和賬戶,專戶存儲、專款專用。對惡意欠薪的企業(yè)和單位,由勞動保障部門從工資保證金中支付農(nóng)民工工資,真正給農(nóng)民工吃上“定心丸”,為維護(hù)民工合法權(quán)益“撐腰”。安徽、福建、河北、西藏等地建立了工資保證金制度,拖欠農(nóng)民工工資情況得到初步遏制,取得了良好的社會效果。

第二,建立企業(yè)信用檔案制度。勞動部門要盡快建立起企業(yè)信用檔案制度,對拖欠農(nóng)民工工資的企業(yè)和單位列入政府黑名單,主管部門要通過媒體向社會公布,對其重點盯防并嚴(yán)厲查處。對欠薪企業(yè)和單位,在政府招標(biāo)、項目采購、工程競標(biāo)等方面實行一票否決制,不辦理項目審批,不予立項、不予開工建設(shè),在源頭上對欠薪企業(yè)形成威懾。

第三,建立農(nóng)民工工資專項檢查制度。完善日常巡視檢查制度和責(zé)任制度,實行清欠工作聯(lián)動責(zé)任制,對用工單位工資支付情況實施全方位監(jiān)管。由建設(shè)、勞動保障、公安、工會等職能部門組成專項檢查小組,不斷加大綜合執(zhí)法的力度和頻率。加強(qiáng)和改進(jìn)勞動爭議調(diào)解,對拖欠農(nóng)民工工資、負(fù)債逃匿等行為可以采取依法停業(yè)整頓、降低或取消資質(zhì)、吊銷營業(yè)執(zhí)照等辦法,情節(jié)嚴(yán)重的可依法追究刑事責(zé)任,以促進(jìn)勞資關(guān)系和諧。

第四,建立勞資雙方集體協(xié)商制度。勞資雙方集體協(xié)商制度是促進(jìn)勞資關(guān)系和諧,降低社會管理成本,維護(hù)社會穩(wěn)定的重要方式,也是西方發(fā)達(dá)國家解決勞資沖突,平衡勞資利益關(guān)系的基本法律制度。要改進(jìn)和完善各級工會的職能,工會要代表勞方與企業(yè)在雙方地位平等的基礎(chǔ)上,就涉及農(nóng)民工切身利益的重大問題上進(jìn)行集體談判 (如工資水平、工資支付方式、支付時間等),在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上簽訂協(xié)議,確保農(nóng)民工工資得到有力保障。

二

工人階級和廣大勞動群眾是國家的主人和社會建設(shè)的中堅力量,實現(xiàn)勞動者“體面勞動”和“尊嚴(yán)生活”是社會主義本質(zhì)要求,也是社會和諧的基礎(chǔ)。胡錦濤總書記強(qiáng)調(diào),讓廣大勞動者實現(xiàn)體面勞動,最根本的是要保障他們的權(quán)益,讓廣大勞動者更多分享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果。可見,體面勞動是建立在合法權(quán)益之上的,沒有勞動者的合法權(quán)益就沒有勞動者的體面和尊嚴(yán)。勞動者的體面勞動和尊嚴(yán)生活,離不開勞動者的權(quán)利得到保護(hù)、人格得到尊重、勞動條件得到改善、生活質(zhì)量得到提高、主人翁地位得到保障、滿意度和幸福感得到保證等基本要素。當(dāng)前,從現(xiàn)有的法律體系來看,維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益的法律條款數(shù)量較少、比較分散、不成體系,還存在著法律盲區(qū)。因此,要加快相關(guān)的法律法規(guī)建設(shè),為維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益,實現(xiàn)體面勞動和尊嚴(yán)生活提供法律支撐,使其在法制的層面良性運行,做到有法可依、有章可循。當(dāng)前,制約農(nóng)民工實現(xiàn)體面勞動和尊嚴(yán)生活的因素比較多,歸結(jié)起來主要有：

第一,勞動條件和環(huán)境惡劣。我國農(nóng)民工受教育程度普遍不高,技能低下,基本依靠勞動力謀生為主,在勞務(wù)市場中處于劣勢。以浙江為例,大專及以上文化程度的只有 9.8%,而初中及以下文化程度的要占到 56.5%。這一特點決定了絕大多數(shù)農(nóng)民工所從事的行業(yè)大都是低價值、低技術(shù)和低收入的工業(yè)、勞動密集型產(chǎn)業(yè)和服務(wù)行業(yè)。從事著臟、苦、險、難的工作,從事著高危行業(yè)、高風(fēng)險的工種,防護(hù)知識的匱乏以及對農(nóng)民工的勞動保護(hù)缺乏必要的措施,導(dǎo)致職業(yè)病發(fā)病率居高不下、工傷事故頻發(fā),由此帶來的勞務(wù)糾紛時有發(fā)生。按照馬克思主義勞動價值理論來分析,惡劣的勞動條件必將導(dǎo)致勞動力的不可再生。因此,要確保農(nóng)民工體面勞動,就必須著力改善農(nóng)民工的勞動環(huán)境和條件。

第二,付出與回報不成比例。農(nóng)民工勞動強(qiáng)度大、勞動回報率偏低的情況比較普遍。農(nóng)民工工資偏低,超時勞動無報酬,用工超時、超量、超強(qiáng)度的現(xiàn)象值得格外關(guān)注。據(jù)國家統(tǒng)計局調(diào)查顯示,89.8%的農(nóng)民工每周工作時間達(dá) 58～60小時,大大超出勞動法的規(guī)定,而住宿餐飲業(yè)更長達(dá) 61.3小時,制造業(yè)、建筑業(yè)、服務(wù)業(yè)等行業(yè)中沒有一個行業(yè)執(zhí)行勞動法中平均每周工作時間不超過 44小時的規(guī)定。另外,農(nóng)民工工資的付出與回報不成比例。與企業(yè)的利潤和其創(chuàng)造的價值相比,農(nóng)民工工資明顯偏低。在許多勞動密集型企業(yè)、產(chǎn)業(yè)和行業(yè)里,農(nóng)民工所掙工資除去伙食費、房租費、交通費和日常開銷外所剩無幾,造成了待遇低的工作崗位對農(nóng)民工幾乎沒有吸引力的境況,這也是導(dǎo)致企業(yè)“用工荒”的重要原因。因此,建立科學(xué)合理的農(nóng)民工工資增資機(jī)制,提高農(nóng)民工工資和待遇,是保障農(nóng)民工體面勞動和尊嚴(yán)生活的物質(zhì)條件。

第三,歧視的就業(yè)政策侵蝕了農(nóng)民工的人格、尊嚴(yán)和感情,社會地位尷尬。與城鎮(zhèn)正式工人相比,農(nóng)民工就業(yè)存在著“同工不同酬”、“同工不同時”、“同工不同權(quán)”的現(xiàn)象。據(jù)資料顯示,在同工的情況下,農(nóng)民工的月工資只有城鎮(zhèn)職工的 60%左右。從根本來講,讓勞動者實現(xiàn)體面勞動和尊嚴(yán)生活,既要靠員工的努力工作,又要靠企業(yè)的自覺自律,但歸根到底離不開“體面的”法律支撐?，F(xiàn)在,維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益大都停留在一般意義上的政策和措施中,僅僅靠《勞動合同法》無法滿足維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益的需要,相關(guān)的全國性的專門法律法規(guī)少之又少,因此,盡快出臺《農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)法》十分必要?！掇r(nóng)民工權(quán)益保護(hù)法》要以農(nóng)民工的社會定位、身份定位為著眼點,以維護(hù)勞動者尊嚴(yán),實現(xiàn)勞動者“體面”勞動為切入點,對農(nóng)民工的勞動條件、勞動強(qiáng)度、勞動保護(hù)、工資水平,勞動者的生命、人格、尊嚴(yán)、權(quán)益、生活質(zhì)量、幸福指數(shù)等要素做出整體設(shè)計和籌劃。在此基礎(chǔ)上,要逐步取消一些城市對農(nóng)民工就業(yè)的歧視性政策,大力促進(jìn)農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民就業(yè)機(jī)會均等,為維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益提供法理依據(jù)和根本保障。

三

自上世紀(jì) 50年代起,我國建立了嚴(yán)格的戶籍制度,由此衍生出來的附加在戶籍制度背后的相關(guān)制度政策逐漸出臺,使我國逐步形成了城鄉(xiāng)分割的二元體制,農(nóng)村和城市、農(nóng)民和市民之間出現(xiàn)了不可逾越的鴻溝。當(dāng)今時代條件下,由于二元體制的影響,政府相關(guān)部門為農(nóng)民工提供的公共服務(wù)相對滯后,使農(nóng)民工群體游離在城市公共服務(wù)體系之外。實踐表明,傳統(tǒng)的戶籍制度以及相關(guān)政策已成為制約統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、實現(xiàn)城鄉(xiāng)和諧的制度性障礙,也成為農(nóng)民工社會保障滯后、門檻高的主要原因。因此,要通過制度創(chuàng)新,改革戶籍制度,打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)賴以生存的制度基礎(chǔ),剝離附加在戶籍上的各種不合理政策,確立城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的科學(xué)體制和運行機(jī)制,為維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益提供制度保證。

隨著第一代農(nóng)民工年齡的增大,大部分農(nóng)民工逐漸返回農(nóng)村,二代農(nóng)民工 (80后、90后新生代農(nóng)民)已成為農(nóng)民工的主體。據(jù)調(diào)查顯示,目前我國外出務(wù)工的農(nóng)民工大約有 1.5億,新生代農(nóng)民工占了約 60%,即 1億左右。新生代農(nóng)民工出現(xiàn)新的特點,面臨著新的問題。一是新生代農(nóng)民工具有學(xué)歷高、社會閱歷淺、社會期望高、實現(xiàn)自身價值愿望強(qiáng)烈等特點。從現(xiàn)狀上看,農(nóng)民工在城市沒有市民身份,在農(nóng)村土地又沒份兒,對農(nóng)業(yè)不熟悉、不了解,促使其融入城市的愿望更加強(qiáng)烈,但困難重重。二是農(nóng)民工在就業(yè)、住房、婚戀、子女上學(xué)、醫(yī)療保險、社會養(yǎng)老保險等方面面臨的問題與困難比普通市民更多、更大。以農(nóng)民工子女入學(xué)為例,不少農(nóng)民工子女在城市遭遇“讀書難”問題,無法享受到與城市兒童同等受教育的權(quán)利。有的地方農(nóng)民工子女雖然在城鎮(zhèn)義務(wù)教育階段上學(xué)難的問題得到初步解決,但現(xiàn)行的高考制度規(guī)定必須回到戶籍所在地參加高考,對跨省轉(zhuǎn)移就業(yè)的農(nóng)民工子女來說,造成了很大的心理壓力和不便。要讓農(nóng)民工在真正意義上享有法律賦予的平等權(quán)利,讓他們像十七大報告中描繪的那樣“病有所醫(yī),住有所居,老有所養(yǎng)”,必須以戶籍制度為抓手,加快完善社會保障制度,實現(xiàn)農(nóng)民工市民化,使之享受“同城待遇”,防止二代農(nóng)民工面臨城鄉(xiāng)雙重邊緣化的境地,出現(xiàn)社會“夾心層”。

當(dāng)前,之所以還沒有完全把農(nóng)民工的住房、醫(yī)療、就業(yè)、保險納入政府公共服務(wù)體系之中,根本原因在于戶籍制度以及戶籍制度背后的各種不合理政策。目前,全國已有十多個省已經(jīng)進(jìn)行了戶籍制度改革,建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度,取得了較好的效果,為解決農(nóng)民工保障問題創(chuàng)造了體制性條件。應(yīng)在借鑒地方改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,逐步取消戶籍制度限制并加快相關(guān)制度研究。比如,農(nóng)民工子女教育問題,取消戶籍制度之后,可以按照“流入地方政府負(fù)責(zé)、公辦學(xué)校為主”的原則,把農(nóng)民工子女教育問題納入當(dāng)?shù)卣逃l(fā)展規(guī)劃,列入教育經(jīng)費預(yù)算,合理分配師資力量,使農(nóng)民工子女享有同城鎮(zhèn)學(xué)生同等受教育的權(quán)利。在住房方面,要以放寬中小城市和小城鎮(zhèn)戶籍為突破口,逐步在大城市推開,使符合條件的農(nóng)業(yè)人口逐步在城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶,使農(nóng)民工身份發(fā)生質(zhì)變,由農(nóng)民工變?yōu)槭忻?促進(jìn)農(nóng)村富余勞動力向城鎮(zhèn)合理有序轉(zhuǎn)移。在此基礎(chǔ)上,把農(nóng)民工納入廉租房、保障性住房、經(jīng)濟(jì)適用房保障范圍之內(nèi),為農(nóng)民工落戶中小城市創(chuàng)造條件。社會保險方面,還存在著辦理手續(xù)繁雜、參保門檻高、社保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)不暢等問題。取消戶籍制度限制可以打破省際之間、地區(qū)之間的壁壘,實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,降低參保門檻,激發(fā)農(nóng)民工參保的積極性,擴(kuò)大農(nóng)民工參保覆蓋面,解決農(nóng)民工的后顧之憂。

C41

A

1007-4937(2010)06-0132-03

2010-10-08

劉熙武 (1976-),男,河北唐山人,秘書,法學(xué)碩士,從事馬克思主義理論及其在當(dāng)代中國的新發(fā)展研究。

楊大威〕