李亞蘭,王 晨

(1.黑龍江龍電律師事務(wù)所,哈爾濱 150001;2.哈爾濱理工大學(xué)法學(xué)院,哈爾濱 150040;3.中國(guó)人民大學(xué),北京 100872)

信賴保護(hù)原則普適性之論證

李亞蘭1,王 晨2,3

(1.黑龍江龍電律師事務(wù)所,哈爾濱 150001;2.哈爾濱理工大學(xué)法學(xué)院,哈爾濱 150040;3.中國(guó)人民大學(xué),北京 100872)

在崇尚和諧、誠(chéng)信的今天,信賴保護(hù)原則尤顯重要。雖然《中華人民共和國(guó)行政許可法》初現(xiàn)了信賴保護(hù)原則的基本精神,但該原則尚未得到廣泛的重視和應(yīng)有的地位。因而,無論從理論層面還是實(shí)踐層面,信賴保護(hù)原則都應(yīng)得到全面且普遍的推廣和適用。

信賴保護(hù)原則;法安性;行政法

信賴保護(hù)原則,亦稱合理信賴保護(hù)原則、保護(hù)相信原則,行政法上的信賴保護(hù)原則最初起源于德國(guó)行政法院判例,適用于私法領(lǐng)域,指民事法律關(guān)系雙方都應(yīng)當(dāng)誠(chéng)實(shí)守信,不得任意改變或撤銷自己一方的行為,以免對(duì)另一方造成不應(yīng)有的損失。后經(jīng)德國(guó)行政法學(xué)的闡釋,日本及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的效仿與發(fā)展,逐漸發(fā)展成為行政法的一個(gè)基本原則。通說認(rèn)為,行政法上的信賴保護(hù)原則,是指現(xiàn)代法治國(guó)家,基于法律秩序的安定性要求和保護(hù)社會(huì)成員的正當(dāng)利益的考慮而存在的一項(xiàng)法原則,具體是指行政主體應(yīng)保護(hù)行政相對(duì)人基于其行為的合法性和存續(xù)性而產(chǎn)生的正當(dāng)合理的信賴?yán)?或在行政相對(duì)人因信賴其行為而遭受損失時(shí)應(yīng)給予利益賠償。該原則一經(jīng)確立便成為保護(hù)人民合法權(quán)益,平衡公共權(quán)力與私人權(quán)利的重要原則。信賴保護(hù)原則彰顯了行政法的內(nèi)在理性,它的確立,實(shí)際上就是將人類社會(huì)美好的道德觀念法律化,使其成為一個(gè)強(qiáng)制性的行為規(guī)則以拘束國(guó)家行政機(jī)關(guān),使行政主體的公務(wù)活動(dòng)不僅合乎法律而且合乎理性。信賴保護(hù)原則的基本含義是行政機(jī)關(guān)對(duì)自己的行為或承諾應(yīng)守信用,不得隨意變更,不得反復(fù)無常。具體來講,信賴保護(hù)原則包括以下含義:其一,行政行為的確定力要求,行政行為一經(jīng)作出,未有法定事由并經(jīng)法定程序不得撤銷、廢止或改變。因?yàn)樾姓袨楸仨毦哂邢喈?dāng)?shù)姆€(wěn)定性,這才能使得行政相對(duì)人明確自己應(yīng)該做什么,不應(yīng)該做什么,否則朝令夕改,只能使相對(duì)人無所適從,也會(huì)嚴(yán)重?fù)p害行政主體的權(quán)威。其二,對(duì)行政相對(duì)人的授益行政行為作出以后,即使發(fā)現(xiàn)有輕微違法或?qū)π姓黧w不利,只要行為不是因相對(duì)人過錯(cuò)所致,亦不得撤銷、廢止或改變。因?yàn)榛趯?duì)國(guó)家行政權(quán)以及行政效率目標(biāo)的尊重,行政行為通常是做出之后立即生效,也就是在價(jià)值選擇上我們首先推定行政行為有效,據(jù)此行政相對(duì)人有義務(wù)完全執(zhí)行行政行為的內(nèi)容。尤其是面對(duì)將給行政相對(duì)人帶來利益的授益行政行為,行政相對(duì)人更會(huì)大力地予以人、財(cái)、物方面的投入,付出一定成本,并將最終歸入社會(huì)成本之中。對(duì)此,我們必須給予充分保障,以防止和避免社會(huì)綜合資源的浪費(fèi)。其三,行政行為作出以后,如發(fā)現(xiàn)有嚴(yán)重違法或可能給國(guó)家、社會(huì)公共利益造成重大損失,必須撤銷或改變此種行為時(shí),行政機(jī)關(guān)對(duì)撤銷或改變此種行為給無過錯(cuò)的相對(duì)人造成的損失應(yīng)給予補(bǔ)償[1]。

2004年 7月 1日施行的《中華人民共和國(guó)行政許可法》是我國(guó)首部、也是至今為止唯一一部規(guī)定了信賴保護(hù)原則的行政法律規(guī)范,該法第 8條指出,公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù),行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止,或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的,為了公共利益的需要,行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。其后第 69條進(jìn)一步規(guī)定,因許可機(jī)關(guān)違法而導(dǎo)致行政許可被撤銷進(jìn)而使被許可人的合法權(quán)益受到損害的,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予賠償。上述條款雖然沒有使用“信賴保護(hù)”的文字,但條款內(nèi)容已經(jīng)較為全面和系統(tǒng)地闡述了“信賴保護(hù)原則”之意。政府保護(hù)人民對(duì)政府的信賴?yán)婵梢允剐姓申P(guān)系趨于穩(wěn)定,而這種穩(wěn)定不僅對(duì)于維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益,而且對(duì)于國(guó)家順利達(dá)成行政目標(biāo)都將具有重要意義。

一、全面確立信賴保護(hù)原則之理論必要性

首先,信賴保護(hù)原則能保障行政許可行為的確定力。依通說,“行政行為的確定力是指行政行為具有不受任意改變(撤銷、變更、廢止注銷或吊銷等)的法律效力,它包括形式確定力和實(shí)質(zhì)確定力兩個(gè)方面。行政行為的形式確定力,是指相對(duì)人不得任意以訴訟或抗告等方式要求改變已確定的行政行為,又稱不可爭(zhēng)力。行政行為的實(shí)質(zhì)確定力,是指行政主體不得任意改變已經(jīng)確定的行政行為,又稱不可變更力或一事不再理原則”[2]。

確定力的目的或使命就是為了使權(quán)利義務(wù)關(guān)系盡快得到穩(wěn)定,減少紛爭(zhēng)及解決紛爭(zhēng)的成本,從而實(shí)現(xiàn)法的目的。行政行為作為一種意思表示,它相當(dāng)于承諾,不能任意改變,人民正是基于這點(diǎn)才產(chǎn)生對(duì)政府的信賴。相信政府是誠(chéng)信的政府,是負(fù)責(zé)任的政府。政府信用應(yīng)該在信用位階中居首位,在現(xiàn)代社會(huì)中,人們要想有效地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)交易、安排生活,就需對(duì)行政機(jī)關(guān)有起碼的信賴,行政機(jī)關(guān)也應(yīng)該給他們這樣的信賴感。如果行政機(jī)關(guān)已經(jīng)對(duì)相對(duì)人發(fā)布政策或作出意思表示,并且使后者產(chǎn)生信賴,那么行政機(jī)關(guān)就有義務(wù)兌現(xiàn)上述承諾,不能辜負(fù)這個(gè)信賴。只有這樣,人民的利益才能夠在政府的管理下得到充分的保障,權(quán)利才能夠得到充分的行使。政府已經(jīng)把某種特權(quán)許可給了人們,就不能夠隨便收回,那樣會(huì)引起一些社會(huì)關(guān)系極不穩(wěn)定,一些權(quán)利義務(wù)將處在不確定的動(dòng)蕩之中。而我國(guó)強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)定是壓倒一切的大局”,可見,社會(huì)穩(wěn)定十分重要。再者,行政許可的確定性來源于法安性原則和民法中的“帝王原則”——誠(chéng)實(shí)信用原則,這也是行政行為確定力的法理基礎(chǔ)。

其次,信賴保護(hù)原則體現(xiàn)法的安定性。法律的安定性是指法律必須具有穩(wěn)定性和持續(xù)性,包括法律規(guī)范的安定性和法律秩序的安定性。建立秩序與要求秩序安定,是人類之根本要求。此種需要在法律所構(gòu)筑的秩序下,便成為對(duì)法律的安定性的要求,這也是法律所追求的目標(biāo)和法的價(jià)值之一。早在古希臘,哲學(xué)家蘇格拉底就提倡法的絕對(duì)安定性,為此寧可付出自己的生命。德國(guó)法學(xué)家拉德布魯赫認(rèn)為,在實(shí)定法范圍內(nèi),法律的安定往往比公正更重要。只有法安定了,社會(huì)才能安定,人們才能過上正常的生活。穩(wěn)定性強(qiáng)調(diào)法律不能是常變和善變的,否則將會(huì)使人們無所適從;持續(xù)性要求法律應(yīng)當(dāng)具有連續(xù)性和延續(xù)性,突出法律之間的繼承關(guān)系。

行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政許可時(shí)要依法做出,所依據(jù)的法律必須具有相對(duì)的穩(wěn)定性和持續(xù)性,不能朝令夕改,要嚴(yán)格按照法律規(guī)定的程序做出行政許可決定,以維護(hù)法律的尊嚴(yán)。馬懷德教授認(rèn)為法律安定性原則要求:其一,法律制度應(yīng)當(dāng)具有可靠性和連續(xù)性,應(yīng)當(dāng)維持依法確立的現(xiàn)行法律狀態(tài);其二,除非符合法律規(guī)定的條件,不得制定溯及以往的法律規(guī)范;其三,除非符合法律規(guī)定的條件,不得取消或者中止公民依法取得的權(quán)益,即保護(hù)公民的既得權(quán)益;其四,立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)使用盡可能準(zhǔn)確、明白的術(shù)語制定法律。含糊的、缺乏連貫性和一致性的法律是不合格的法律;其五,執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)尊重慣例,禁止反復(fù)無常,所發(fā)布法律文書應(yīng)當(dāng)術(shù)語簡(jiǎn)明、理由明確而具體。

從上述內(nèi)容來看,法律的安定性包含了信賴保護(hù)的因素,因?yàn)楣竦男刨囀菍?duì)法律關(guān)系和法律地位穩(wěn)定性和連續(xù)性的信任;維持法律狀態(tài)的穩(wěn)定性和連續(xù)性,實(shí)際上會(huì)起到保護(hù)公民對(duì)立法和執(zhí)法信賴的作用[3]。

最后,信賴保護(hù)原則體現(xiàn)了政府的誠(chéng)信?！懊駸o信不立,國(guó)無信不寧”。誠(chéng)實(shí)信用原則原本是民法中的一個(gè)重要原則,現(xiàn)被引進(jìn)到行政法領(lǐng)域。誠(chéng)實(shí)信用原則,簡(jiǎn)稱誠(chéng)信原則,指民事主體在從事民事活動(dòng)、行使民事權(quán)利和履行民事義務(wù)時(shí),應(yīng)本著善意、誠(chéng)實(shí)的態(tài)度,即講究信譽(yù)、恪守信用,意思表示真實(shí)、行為合法、不規(guī)避和曲解合同條款[4]。誠(chéng)實(shí)信用原則源于羅馬法“一般惡意的抗辯”及訴訟程序上“應(yīng)依善意及衡平”為判斷而發(fā)展起來的觀念,要求有關(guān)主體對(duì)自己的承諾負(fù)責(zé),不能出爾反爾,即允諾后不得翻供。國(guó)際公法領(lǐng)域里的“禁止反言”原則與此亦有異曲同工之效。

行政許可行為作為一種行政意志,也是一種承諾,它是向行政相對(duì)人分配公共利益的承諾。行政主體如果已經(jīng)將某種公共利益分配給行政相對(duì)人享有,那么就應(yīng)當(dāng)信守和兌現(xiàn)這種承諾,且在沒有出現(xiàn)法律規(guī)定的特殊情形下,不得予以改變。

政府及其職能部門直接接觸廣大民眾,可以說與廣大群眾朝夕相處,關(guān)系密切。政府應(yīng)當(dāng)是最大的誠(chéng)信者,因?yàn)檎臋?quán)力來源于人民,作為一個(gè)繼受權(quán)力理所應(yīng)當(dāng)?shù)匾獙?duì)它的本源權(quán)利,即人民的權(quán)利負(fù)責(zé),要取信于民、服從于民。對(duì)民要坦誠(chéng),不能失信于民。同時(shí)我們也要看到,如果一個(gè)行政許可行為永遠(yuǎn)不能更改,這也是太過于絕對(duì)化和不現(xiàn)實(shí)的。法律,特別是成文法,具有一定的滯后性,不可能預(yù)見到以后所有將要發(fā)生的事情抑或出現(xiàn)的情形。當(dāng)情勢(shì)發(fā)生變更的時(shí)候,行政許可行為也是要隨之發(fā)生變化的,或撤銷或變更。這就出現(xiàn)了與許可行為的確定力、法安性原則及誠(chéng)實(shí)信用原則在某種程度上的矛盾或沖突。如何限制或協(xié)調(diào)好這種矛盾或沖突,切實(shí)保護(hù)行政許可相對(duì)人的合法權(quán)益,應(yīng)當(dāng)設(shè)置合理的規(guī)范和解決措施。畢竟行政許可的相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)相比,處于弱勢(shì)地位。如果在利益沖突上得不到很好的解決,受損害的一定是行政許可的相對(duì)人和政府的良好形象。因此,必須協(xié)調(diào)好行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)因情勢(shì)變更而導(dǎo)致行政許可發(fā)生變化所產(chǎn)生的一系列問題,切實(shí)維護(hù)好行政許可相對(duì)人因期待或信賴行政許可行為而所得的利益。

二、全面確立信賴保護(hù)原則之實(shí)踐必要性

首先,依法治國(guó)方針的確立使得信賴保護(hù)原則的產(chǎn)生成為必然。新中國(guó)成立以后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi),我國(guó)處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期。由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定了法律、政治等上層建筑,因此計(jì)劃體制并不局限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,它實(shí)際上使整個(gè)社會(huì)關(guān)系也處于計(jì)劃和管制狀態(tài)。在計(jì)劃體制之下,計(jì)劃與行政是等值的概念和手段,行政權(quán)極端關(guān)注政府的計(jì)劃目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)。對(duì)于行政權(quán),則約束甚少,對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益的考慮也甚少,甚至不予考慮。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的改革與發(fā)展,繼續(xù)以計(jì)劃手段作為一種治國(guó)方略已明顯不合時(shí)宜。在 1999年的憲法修正案中,我國(guó)正式確立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和依法治國(guó)的方略,依法行政也隨即成為行政領(lǐng)域?qū)嵤┓ㄖ蔚臉?biāo)志。這些經(jīng)濟(jì)體制與政治體制上的重大改變,特別是法治的確立,為信賴保護(hù)原則在行政法中獲得最終的確立創(chuàng)造了條件。

其次,政府職能的轉(zhuǎn)變提出了確立信賴保護(hù)的要求。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是高度社會(huì)化和市場(chǎng)化的商品經(jīng)濟(jì),市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)擁有經(jīng)濟(jì)主體的多元性和平等性,經(jīng)濟(jì)行為的自由性和競(jìng)爭(zhēng)性,經(jīng)濟(jì)形式的契約性和公平性等特征。同時(shí),它也要求政府職能由單純管理向綜合服務(wù)轉(zhuǎn)變,在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中政府要扮演“服務(wù)者”的角色,加強(qiáng)和建立健全國(guó)家宏觀調(diào)控體系,為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供各種方便和服務(wù)。隨著政府職能的這一轉(zhuǎn)變,社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必然要求行政法做出相應(yīng)的調(diào)整和轉(zhuǎn)變,由側(cè)重規(guī)范、約束行政相對(duì)人向側(cè)重規(guī)范、約束政府自身轉(zhuǎn)變,使行政法成為防治和抗衡政府濫用權(quán)力的調(diào)節(jié)器;由重實(shí)體向重程序轉(zhuǎn)變,充分發(fā)揮行政法的既有功能,使行政法成為保障人民合法權(quán)益免遭行政侵害的有力工具;行政機(jī)關(guān)要一改往日僅采用強(qiáng)制命令的單一管理手段,更多地運(yùn)用非權(quán)力方法實(shí)現(xiàn)行政目的,如行政指導(dǎo)、行政合同等,促使國(guó)家與人民的關(guān)系更趨于和諧,體現(xiàn)民主與協(xié)商的精神,體現(xiàn)政府與公眾相互信任和相互支持的關(guān)系。信賴保護(hù)原則正是上述轉(zhuǎn)變?cè)谛姓ㄖ械谋憩F(xiàn),是政府新職能的配套措施。在行政法領(lǐng)域確立信賴保護(hù)原則,將有助于我國(guó)行政法朝著民主、法治的方向發(fā)展。

最后,確立信賴保護(hù)原則是我國(guó)政府對(duì)W TO規(guī)則承諾的兌現(xiàn)。世貿(mào)組織是以誠(chéng)信為基礎(chǔ)形成的,它的各種規(guī)則都體現(xiàn)了誠(chéng)信要求。當(dāng)前,中國(guó)早已加入了W TO,為了適應(yīng)加入W TO的需要,必須構(gòu)建誠(chéng)信社會(huì),切實(shí)加強(qiáng)社會(huì)信用建設(shè),逐步在全社會(huì)形成誠(chéng)信為本的良好風(fēng)尚。構(gòu)建誠(chéng)信社會(huì),誠(chéng)信政府尤為重要。因?yàn)闃?gòu)建誠(chéng)信社會(huì)需要政府倡導(dǎo)、組織和垂范;需要政府轉(zhuǎn)變職能,并保護(hù)公民的信賴?yán)?需要政府踐行加入W TO談判的承諾,以維護(hù)在國(guó)際上的形象。在中國(guó)加入W TO談判中就曾有一些國(guó)家對(duì)中國(guó)政府能否履行承諾表示過懷疑,加入W TO后中國(guó)政府應(yīng)積極履行承諾,維護(hù)負(fù)責(zé)任大國(guó)的形象,并借加入W TO之契機(jī)建立誠(chéng)信政府,保護(hù)私人的信賴?yán)?使公眾對(duì)自己的行為后果具有預(yù)見性,進(jìn)而構(gòu)建誠(chéng)信社會(huì),創(chuàng)造良好的投資環(huán)境和友善、和諧的社會(huì)氛圍。

綜上,信賴保護(hù)原則具有理論和實(shí)踐層面的雙重普適性要求,且普適性的效果是我們完全能夠清晰預(yù)見到的:其一,確立信賴保護(hù)原則將推動(dòng)我國(guó)法治由形式法治發(fā)展到實(shí)質(zhì)法治,有助于我國(guó)行政法治的建設(shè)和完善。現(xiàn)代行政法治注入了越來越多的實(shí)質(zhì)內(nèi)容,例如,以合理性原則補(bǔ)充合法性原則、以比例原則和信賴保護(hù)原則補(bǔ)充依法行政原則;確立政府對(duì)侵權(quán)行為承擔(dān)賠償責(zé)任;在行政領(lǐng)域建立程序法制,從而使形式法治轉(zhuǎn)化為實(shí)質(zhì)法治。其二,信賴保護(hù)原則對(duì)公民合法權(quán)益保護(hù)具有重大意義。行政法基本原則是由憲法決定的,一個(gè)國(guó)家有什么樣的憲法,就有什么樣的行政法基本原則。作為行政法精髓所在的行政法基本原則應(yīng)當(dāng)最大可能地反映現(xiàn)代憲政精神。憲法是公民權(quán)利的保障書,新的憲法修正案將保障人權(quán)和保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)寫入憲法,而信賴保護(hù)原則正是憲法保障基本人權(quán)在行政法領(lǐng)域的體現(xiàn),信賴保護(hù)原則的運(yùn)用體現(xiàn)著憲法對(duì)人權(quán)保障、對(duì)行政權(quán)力制約的基本精神。其三,信賴保護(hù)原則有助于進(jìn)一步規(guī)范和約束行政行為,樹立誠(chéng)信政府,這也是適應(yīng)加入W TO的需要。

[1] 王晨.實(shí)證視角下的行政行為[M].哈爾濱:哈爾濱工業(yè)大學(xué)出版社,2009:188.

[2] 葉必豐.行政行為的效力研究[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2001:99.

[3] 馬懷德.行政法與行政訴訟法[M].北京:中國(guó)法制出版社,2000:56.

[4] 馬俊駒,于延滿.民法原論[M].北京:中國(guó)法制出版社,2004:39.

〔責(zé)任編輯:楊大威〕

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A

1007-4937(2010)06-0145-03

2010-09-12

全國(guó)經(jīng)濟(jì)管理院校工業(yè)技術(shù)學(xué)研究會(huì)課題“我國(guó)普通高校管理中的行政法問題研究”(09GYJS001)

李亞蘭(1963-),女,黑龍江哈爾濱人,主任,三級(jí)律師,從事法律實(shí)踐及法學(xué)研究;王晨 (1972-),女,黑龍江大慶人,副教授,博士研究生,從事行政法研究。