田千山

(中共韶關(guān)市委黨校,廣東 韶關(guān) 512026)

利益博弈視角下地方政府公共政策的制定

田千山

(中共韶關(guān)市委黨校,廣東 韶關(guān) 512026)

伴隨社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善,我國社會利益群體正趨于多元化,追逐自身利益最大化的意識正逐漸覺醒,其對公共政策的影響亦日益明顯。地方政府公共政策的制定過程也是社會各利益群體圍繞不同利益訴求進(jìn)行博弈的過程。然而,不同利益群體對公共政策制定的影響程度是不同的。面對不同的利益群體,地方政府要采取各種方式方法,使各利益群體在相互博弈和溝通中謀求共識,以維護(hù)公共政策的公共性。

利益博弈;公共政策;地方政府

一、利益博弈與公共政策的制定

在后行為主義政治學(xué)家戴維·伊斯頓看來,“公共政策是對全社會的價值做有權(quán)威的分配”。這里的“價值”不僅包括實(shí)物、資金,還包括權(quán)力、榮譽(yù)和服務(wù)等。從社會科學(xué)研究的角度看,“價值”本身是一個含糊不清的概念,為免于對“價值”一詞有寬泛的理解,同時又能突出公共政策的本質(zhì),不如把“價值 ”改為“利益 ”[1]26-30。

作為社會生活的基礎(chǔ),利益是社會中唯一的、普遍起作用的社會發(fā)展動力和社會矛盾根源。然而,在新中國成立后的很長一段時間,我國實(shí)行的是高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,國家對經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行直接干預(yù),對經(jīng)濟(jì)資源實(shí)行高度壟斷,對全社會生產(chǎn)、流通、分配和消費(fèi)實(shí)行嚴(yán)密的指令性計(jì)劃?！斑@就要求社會的一切成員和所有組織,都是像馬克思描繪的‘社會魯賓遜’的肢體那樣,它的目標(biāo)函數(shù)只是絕對忠實(shí)地完成上級規(guī)定的任務(wù),而沒有自己的任何特殊利益”[2]。這一時期,公共政策的制定在模式選擇上采取的是自上而下的政府主導(dǎo)模式,整個公共政策制定系統(tǒng)是一個封閉的體系,政府與外部之間缺少必要的交流,政府幾乎壟斷了所有公共政策制定的信息,因此也就不存在利益博弈的空間。

伴隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善,改變了過去傳統(tǒng)的以公有制為主體的單一的所有制結(jié)構(gòu),形成了以公有制為主體、多種經(jīng)濟(jì)成分共同發(fā)展的多元所有制。這種變化也帶來了社會結(jié)構(gòu)和利益格局的重大調(diào)整,利益的合法性得以承認(rèn),利益主體呈現(xiàn)多元化,不同的階層和社會群體開始有不同的利益訴求,并產(chǎn)生利益分化。在利益分化的基礎(chǔ)上,不同利益主體不斷整合,形成了各利益群體。面對公共政策,各利益群體再也不是被動接受,而是主動參與公共政策的制定?！霸谝粋€利益分化和利益博弈的時代,任何一個具體的經(jīng)濟(jì)社會事件都可以成為一種利益,從中滋生出一群分享這種利益的人,并圍繞這種利益進(jìn)行博弈”[3]。當(dāng)公共政策涉及的利益群體越多,分配的利益越多,博弈的程度也就越高,公共政策往往就成為各方利益博弈的結(jié)果。

二、地方政府公共政策制定中的利益博弈

從博弈論角度來看,地方政府制定公共政策的過程其實(shí)也是一種利益的交易過程,是各方利益群體圍繞利益問題的博弈[4]。當(dāng)?shù)胤秸畯淖陨淼睦娉霭l(fā)要制定某項(xiàng)公共政策時,必然會觸及其他利益群體的利益。于是,其他利益群體便會針對這個利益問題對地方政府提出要求,從而引起多方的利益博弈。

1.地方政府與上級政府的利益博弈。俗話說：“上有政策,下有對策”。這種現(xiàn)象在本質(zhì)上是公共政策相關(guān)主體之間基于利益得失的考慮而進(jìn)行的一種博弈過程[5]。上級政府從其所統(tǒng)轄區(qū)域的整體利益出發(fā)制定公共政策,而地方政府則具有雙重特性：既要保持與上級政府利益的一致性,又要維護(hù)本區(qū)域的局部利益。在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,受權(quán)力、財(cái)力等因素的制約,地方政府利益的獨(dú)立性并不明顯,地方政府對上級政府主要是以行政組織為基礎(chǔ)的單一的行政服從關(guān)系。改革開放后,地方政府在整個國家政府制度的縱向結(jié)構(gòu)體系中的地位和作用日益顯著。上級政府與地方政府的分權(quán)突破了原有的行政性分權(quán),逐步實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)性分權(quán),再加上現(xiàn)行的干部考核體制,不僅使地方政府在謀求地方自身利益方面產(chǎn)生了動力,而且提供了其與上級政府進(jìn)行利益博弈的機(jī)會[6]。當(dāng)上級政府制定的公共政策可能有損于該區(qū)域的局部利益時,地方政府就會力圖修正公共政策,制定一些與上級政策表面一致而實(shí)質(zhì)相悖的“對策”,上級政府與地方政府的關(guān)系由此轉(zhuǎn)變到以各自利益為基礎(chǔ)的博弈關(guān)系。

2.地方政府內(nèi)部的利益博弈。在體制轉(zhuǎn)型時期,由于諸多因素的影響,導(dǎo)致地方政府部門出現(xiàn)部門權(quán)力化、權(quán)力利益化、利益政策化的現(xiàn)象。一些地方政府部門在制定公共政策過程中致力于獲取特殊的部門利益,這就意味著地方政府部門在公共政策制定時不僅是制定主體,而且成為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益群體——“經(jīng)濟(jì)人”。不可否認(rèn),讓相關(guān)部門制定公共政策有其合理性的一面,因?yàn)榈胤秸南嚓P(guān)部門對于相關(guān)領(lǐng)域有著豐富的管理經(jīng)驗(yàn),對于公共政策問題的把握較為清楚,能夠?qū)舱咧朴喎桨傅倪x擇提供很好的參考。但也不可避免地存在諸如局限于某個部門的認(rèn)識和思考的公共政策;制定公共政策的措施局限于以部門為中心,自成體系、各自為政,不顧及部門行為的關(guān)聯(lián)性,缺乏全局意識;在權(quán)力與公共政策的觀念上,視公共政策為權(quán)力的輔助,對待公共政策表現(xiàn)出極強(qiáng)的“功利主義”;在權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系上,部門行政權(quán)力“本位”,在公共政策制定中,權(quán)力漠視甚至無視權(quán)利等等。這些地方政府部門之間利益博弈的內(nèi)在動力,源于對“利益”的訴求,而公共政策制定過程中展開的競爭性利益博弈現(xiàn)象則可以用英國科學(xué)家加雷特·哈丁提出的“公地悲劇”加以描述。當(dāng)利益沖突出現(xiàn)時,唯部門利益先行,將地方政府部門間利益博弈凌駕于公共利益之上。

3.地方政府間的利益博弈。地方政府間的利益博弈是指同級地方政府之間以轄區(qū)利益最大化為目標(biāo),圍繞各種有形或無形資源展開競爭。在地區(qū)間的分工協(xié)作過程中,由于各地的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、技術(shù)條件、資源條件等存在較大差別,在競爭過程中一旦出現(xiàn)不利于地方利益的經(jīng)濟(jì)活動,自我保護(hù)就應(yīng)運(yùn)而生,隨之而來的就是地區(qū)分割與地區(qū)封鎖。一般而言,地方政府間博弈有三條途徑：一是提高地方各生產(chǎn)要素的效率和地方企業(yè)的競爭力;二是挖掘地方優(yōu)勢,科學(xué)定位,制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃,用差異化戰(zhàn)略獲得競爭地位;三是執(zhí)行或再決策符合地方政府利益的那部分公共政策,以規(guī)制措施保護(hù)地方資源、市場,使地方企業(yè)及各生產(chǎn)要素獲得競爭的優(yōu)勢。改革開放以來,旨在提高競爭力的這三種方法都得到了地方政府的垂青。通過第一、第二條途徑提高地方競爭力是徹底、可持續(xù)發(fā)展、有效的,但也需要較長時間的付出才能見效。地方政府領(lǐng)導(dǎo)的任期限制及任職周期的不可預(yù)見性,也使他們在競爭中追求盡可能凸顯的政績。因此,以保護(hù)地方利益為準(zhǔn)則,有傾向性地制定公共政策往往成為地方政府競爭的首要選擇。盡管這種競爭在一定程度上有利于公共物品的有效供給,并為制度創(chuàng)新提供了動力和環(huán)境。但同時更應(yīng)看到,地方政府的過度競爭會導(dǎo)致本來應(yīng)由市場機(jī)制引導(dǎo)的資源被扭曲配置,使公共利益嚴(yán)重受損。各地區(qū)片面追求高速度、高產(chǎn)值,盲目上項(xiàng)目、鋪攤子、重復(fù)建設(shè)、重復(fù)引進(jìn)、重復(fù)投資,極力追求“自成體系、門類齊全”的封閉式經(jīng)濟(jì)體系,從而引發(fā)“地區(qū)大戰(zhàn)”?！暗貐^(qū)大戰(zhàn)”不僅造成地區(qū)經(jīng)濟(jì)損失,擾亂經(jīng)濟(jì)社會秩序,導(dǎo)致企業(yè)效率低下,還會造成宏觀經(jīng)濟(jì)波動和地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同。

4.地方政府與公共政策對象的利益博弈。因?yàn)楣舱呱婕吧鐣拿恳粋€角落,而除去政府機(jī)構(gòu),公共政策對象就幾乎把社會上所有的階層都包括在內(nèi),這些社會群體按照利益趨同性劃分,主要有三大利益群體與地方政府發(fā)生利益博弈：一是強(qiáng)勢利益群體。他們經(jīng)合法渠道形成,組織化程度較高,集團(tuán)意識較強(qiáng),利益表達(dá)較為順暢,占有較多社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化資源。在公共政策制定過程中,強(qiáng)勢利益群體可以采取諸如通過利益代言人的特殊身份發(fā)表意見,或者借助具有公益性的非政府組織宣傳其理念,制造社會輿論,甚至還會利用向當(dāng)權(quán)者行賄、尋租等違法手段,干預(yù)、監(jiān)督和操控地方政府的公共政策制定過程,促使公共政策朝著有利于自身利益的方向演化。二是普通利益群體。該群體的公共利益受公共政策變遷的影響最大。各種公共政策都可能涉及這一群體,利益結(jié)構(gòu)也可能隨時發(fā)生重組。因此,他們對澄清自身利益的愿望最強(qiáng)烈,對于建立暢通的利益訴求渠道的要求也最迫切。一般會采取公開演講,張貼標(biāo)語,投書電臺、報(bào)社、網(wǎng)絡(luò)等公開運(yùn)動的形式,以及靜坐、游行、召開群眾大會等形式引起媒介關(guān)注,取得輿論支持。由于參與人數(shù)眾多、支持面廣、影響范圍大,往往地方政府會在迫于各方壓力的情況下,聽取他們對公共政策的意見,并加以完善和修改。三是弱勢利益群體。該群體的經(jīng)濟(jì)地位低下,結(jié)構(gòu)復(fù)雜,社會剝奪感強(qiáng),對社會缺乏歸屬感與政治參與感,往往遠(yuǎn)離公共政策的制定,導(dǎo)致在公共政策制定中沒有相同的話語權(quán),也缺乏傳達(dá)利益訴求的途徑,在對公共政策施加影響的愿望和實(shí)現(xiàn)度之間存在著較大的差距,是公共政策相關(guān)利益者中比較容易引起社會動蕩的群體。一般會采取集體上訪、非法舉行集會游行、圍堵和沖擊地方政府,甚至非法暴力等極端手段表達(dá)利益訴求。

三、利益博弈對地方政府制定公共政策的利弊

在公共政策制定過程中,由于各利益群體獨(dú)立的利益意識逐漸覺醒,各個利益群體通過利益博弈對公共政策的影響也日益明顯。

1.利益博弈對地方政府公共政策的積極影響。從某種意義上來說,地方政府制定公共政策的過程實(shí)質(zhì)上是利益選擇和利益整合的過程。作為地區(qū)社會公共利益的代表,地方政府對不同利益群體的利益博弈必然要進(jìn)行干預(yù),以協(xié)調(diào)利益矛盾。當(dāng)然,這一社會問題除了必須具備兩個與地方政府所代表的利益以及自身利益直接相關(guān)的基本條件,即政府職能范圍和政府能力范圍之外,還要具有能將其從大量的社會問題中篩選出來,成為公共政策問題的能力。而這也是各利益群體實(shí)現(xiàn)自身利益必須面對的第一道關(guān)口。這時,各種利益群體都會利用各自擁有的資源去爭取預(yù)期結(jié)果。最終,地方政府作為公共政策問題的認(rèn)同者和利益相關(guān)者,會結(jié)合自身的利益對不同的利益博弈力量進(jìn)行選擇并形成公共政策方案。此外,通過利益博弈,還可以使地方政府在充分了解和尊重各利益群體利益訴求的前提下,從社會整體利益出發(fā),對不同階層和群體之間的利益進(jìn)行協(xié)調(diào)、整合,對不同的利益觀進(jìn)行引導(dǎo),從而建立公正和有利于社會良性發(fā)展的利益組合格局。

2.利益博弈對地方政府公共政策制定的消極影響。社會經(jīng)濟(jì)地位、思想觀念、風(fēng)俗習(xí)慣以及知識水平等方面的差別,導(dǎo)致不同利益群體有不同的利益需求。然而,社會實(shí)際資源是有限的,不可能時時、事事都滿足每一個利益群體的需要。公共政策制定作為社會公共利益分配的重要環(huán)節(jié),無疑是各個利益群體相互博弈的重要領(lǐng)域。一項(xiàng)公共政策的達(dá)成需要地方政府與各個利益群體之間相互協(xié)商、妥協(xié)、合作。只有這樣,公共政策合意才有達(dá)成的希望。但在現(xiàn)實(shí)中,存在著不同利益群體利益表達(dá)失衡的問題。強(qiáng)勢利益群體作為實(shí)質(zhì)上的利益集團(tuán),結(jié)成正式的或非正式的同盟,他們有能力利用各種資源,以各種形式訴求自身利益,影響公共政策制定,有些強(qiáng)勢利益集團(tuán)在某些地方政府制定公共政策時甚至?xí)胺@”地方政府,使地方政府在制定公共政策時向強(qiáng)勢利益集團(tuán)的利益傾斜。而弱勢群體自身既沒有資源,也沒有能力利用資源,缺少有效途徑和渠道來訴求利益,他們在公共政策制定中往往被邊緣化,弱勢群體本來在市場機(jī)制強(qiáng)化的過程中利益已經(jīng)受損,而其利益訴求在某些公共政策過程中又不能得到反映,因此,社會利益格局愈發(fā)失衡,利益沖突在所難免[7]。隨著彼此之間利益沖突的進(jìn)一步擴(kuò)大,利益整合愈加困難,公共政策設(shè)想往往會在利益博弈中流產(chǎn)。

四、維護(hù)地方政府公共政策公共性的對策建議

公共性是公共政策最本質(zhì)的特征。如前所述,不同利益群體對公共政策制定的影響程度是不一樣的,面對不同的利益群體,地方政府要從利益群體的政治性影響和地方政府能力的提高方面建立合理的政治參與體制。實(shí)現(xiàn)利益表達(dá)、利益博弈的規(guī)范化,提供順暢的、合法的利益表達(dá)渠道,使各利益群體在相互博弈和溝通中謀求共識,從而維護(hù)公共政策的公共性。

1.協(xié)調(diào)上級政府與地方政府的利益關(guān)系。轉(zhuǎn)軌時期,要遵循市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行規(guī)律,通過有效的制度變遷,形成規(guī)范的制度調(diào)節(jié)關(guān)系。依靠制度和法律建立起協(xié)調(diào)、規(guī)范、互利的上級政府與地方政府間的新型利益關(guān)系。一是進(jìn)一步科學(xué)合理地界定和劃分上級政府和地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán),使地方政府的權(quán)力與責(zé)任對稱。在運(yùn)用權(quán)力和資源、追逐利益的同時,承擔(dān)起執(zhí)行上級政府宏觀調(diào)控政策,對區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)行調(diào)控的責(zé)任。二是強(qiáng)化上級政府應(yīng)有的權(quán)威和主導(dǎo)地位,加強(qiáng)對地方政府的監(jiān)督和控制。通過完善對地方政府的考核評價體系,將地方政府的自身利益引導(dǎo)到上級政府的宏觀調(diào)控上來,形成暢通統(tǒng)一的宏觀調(diào)控體系。三是健全法律制度,促使政府尤其是地方政府正確行使權(quán)力。對上級政府與地方政府的權(quán)限劃分、職責(zé)限定、利益分割等問題進(jìn)行法律界定,賦予國家權(quán)力和司法機(jī)關(guān)一定的監(jiān)督權(quán),使之有依據(jù)、有權(quán)力對地方政府一味追逐自身利益的行為進(jìn)行干預(yù),減少上級政府與地方政府利益博弈的成本,減少利益摩擦和沖突,為實(shí)現(xiàn)雙方利益均衡提供強(qiáng)有力的保障。四是加強(qiáng)土地、資本等重要資源的管理,限制地方政府對這些重要資源的支配和控制權(quán),降低地方政府與上級政府的博弈能力,提高地方政府短視行為的成本,將地方政府的行為選擇調(diào)整到與上級政府利益一致的目標(biāo)上來。

2.增強(qiáng)公共政策制定過程的程序化、民主化、法制化?！耙獙?shí)現(xiàn)利益群體政策參與行為的規(guī)范和有序,從長遠(yuǎn)上來講,必須建立起程序化、法制化的民主制度,在不同利益群體、表達(dá)利益訴求,參與政策博弈時,必須有一套程序性的機(jī)制加以保障,才能使其行為有序化?！盵8]具體而言,首先地方政府必須摒棄自身利益,限制自身的權(quán)力。通過建立有限政府及政府的市場化改革,將地方政府直接生產(chǎn)和提供競爭性的物品和服務(wù)轉(zhuǎn)而通過合同外包等方式交由市場提供。地方政府的職能只限于規(guī)則的制定與實(shí)施,營造良好的市場環(huán)境,保障市場競爭合理、有序。其次,通過建立相對完善的民主制度和機(jī)制,使利益表達(dá)渠道順暢,地方政府才能調(diào)整和規(guī)范各利益群體的利益訴求、防止和化解非法的對抗性的利益表達(dá)。再次,在不同社會利益群體表達(dá)利益訴求、參與公共政策博弈時,必須有程序化機(jī)制加以保障,而一旦程序化的民主制度得到利益群體的廣泛認(rèn)同,地方政府就必須用法律法規(guī)或條例的形式加以確認(rèn)和保護(hù),保證利益群體的博弈在法律框架內(nèi)合理有序地運(yùn)行。最后,通過地方政府“陽光”改革,將地方政府的決策權(quán)適當(dāng)分離,引入聽證制度、公眾參與決策制度和問責(zé)制度,將政府的決策過程納入公眾的視野范圍,提高公眾民主參與程度,強(qiáng)化責(zé)任意識,建立責(zé)任政府,從而提高政府決策的效率和水平。

3.健全多元利益群體的利益表達(dá)機(jī)制。利益表達(dá)就是公民個體或群體向各級公共決策機(jī)構(gòu)反映、提出自己愿望和利益訴求,并希望得到有力保護(hù)和促進(jìn)的過程。健全的利益表達(dá)機(jī)制是地方政府有效了解各利益群體利益訴求的前提。只有充分了解各個群體、各個階層的實(shí)際利益訴求,才能對公共利益的需求有一個整體的把握。然而,各個利益群體之間力量的不平衡狀態(tài)凸顯出潛在的社會矛盾。強(qiáng)勢利益群體可能過度損害其他利益群體的利益和公共利益,特別是弱勢利益訴求的表達(dá)和實(shí)現(xiàn),成為影響公共政策公共性的“內(nèi)核”和“靈魂”。因此,在拓展利益群體利益表達(dá)途徑的同時,基于利益均衡和利益和諧的考慮,必須規(guī)范利益群體的利益表達(dá),打擊非法利益群體,保護(hù)合法利益群體,扶持公共利益群體,限制和規(guī)范強(qiáng)勢特殊利益群體。更主要的是關(guān)注弱勢利益群體,因?yàn)樗麄冊诶娓偁幒筒┺倪^程中處于劣勢,他們的利益訴求理應(yīng)得到更多的關(guān)注[1]。

4.構(gòu)建利益分配和利益補(bǔ)償機(jī)制。“社會各個利益主體在已有的制度安排中所享有的利益表達(dá)途徑和渠道差別太大,可以這么說,現(xiàn)在的制度安排更有利于在社會分化過程中地位上升的群體?！盵9]在這樣的現(xiàn)實(shí)條件下,即使保證機(jī)會平等,也無法保證不同的利益群體通過公共政策制定過程實(shí)現(xiàn)自身的利益預(yù)期。因此,還必須構(gòu)建公平、公正的利益分配與有效的利益補(bǔ)償機(jī)制,實(shí)現(xiàn)社會機(jī)會均等與人們的稟賦和發(fā)展能力的不平等之間的和諧關(guān)系,構(gòu)成社會運(yùn)動的永恒動力。所謂利益分配和利益補(bǔ)償機(jī)制,是指在利益整合的基礎(chǔ)上,使利益群體的利益訴求得到滿足的同時,通過了解弱勢利益群體和邊緣利益群體的合理利益訴求受損程度,而給予相應(yīng)補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制。通過建立合理的利益補(bǔ)償機(jī)制,向弱勢利益群體提供一定的補(bǔ)償,是化解利益矛盾、促進(jìn)社會和諧的必然。地方政府在公共政策制定中應(yīng)更多地考慮弱勢利益群體的利益訴求,并在公共政策上加以傾斜,改變其參與公共政策制定的被動局面。著力培育弱勢利益群體維護(hù)自身利益的意識,提升其在公共政策制定中的社會地位和博弈能力,形成可以制衡強(qiáng)勢利益群體的力量,防止公共政策制定變?yōu)閺?qiáng)勢利益群體利益競爭與影響的附屬物,從而維護(hù)社會發(fā)展的良好秩序。

[1] 馮靜,楊志云.利益視角下的公共政策過程分析[J].中國行政管理,2009,(1).

[2] 吳敬璉.當(dāng)代中國經(jīng)濟(jì)改革[M].上海：上海遠(yuǎn)東出版社,1999：29.

[3] 孫立平.博弈——斷裂社會的利益沖突與和諧[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2006：20.

[4] 楊麗麗.我國公共政策制定過程中的政府利益分析[J].天水行政學(xué)院學(xué)報(bào),2005,(4)：31-34.

[5] 丁煌,定明捷.“上有政策、下有對策”——案例分析與博弈啟示[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會科學(xué)版,2004,(11)：809.

[6] 曹麗.我國中央政府與地方政府的利益博弈分析[J].南京審計(jì)學(xué)院學(xué)報(bào),2009,(2)：11-13.

[7] 王慧軍.公共政策過程中的利益沖突分析[J].中國行政管理,2007,(8)：30-33.

[8] 張雅勤,李昌全.論我國利益集團(tuán)政策參與制約因素及其化解對策[J].黨政干部論壇,2006,(2)：28-30.

[9] 李東升.和諧社會建設(shè)中的利益集團(tuán)問題研究[J].湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào),2007,(1)：5-8.

D 01

A

1007-4937(2010)05-0013-04

2010-07-12

田千山 (1982-),男,湖南麻陽人,副主任,講師,從事地方政府公共政策研究。

王雅莉〕