加入 GPA對中國經(jīng)濟與社會的影響分析

張茂林,王 飛

(1.武漢科技大學(xué)中南分校,武漢 430223;2.華中師范大學(xué),武漢 430223)

加入 GPA對中國經(jīng)濟與社會的影響分析

張茂林1,2,王 飛1

(1.武漢科技大學(xué)中南分校,武漢 430223;2.華中師范大學(xué),武漢 430223)

GPA是政府采購制度的國際化表現(xiàn),是經(jīng)濟全球化和貿(mào)易自由化的必然要求。加入 GPA既是中國政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展的必然要求,也符合中國發(fā)展的長遠(yuǎn)利益,并將對中國的政府采購制度乃至諸多方面產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。特別是在加入 GPA初期,中國政府和企業(yè)面臨的挑戰(zhàn)將極為嚴(yán)峻。為此,政府和企業(yè)必須做好實行逐步開放戰(zhàn)略、完善政府采購制度、提升企業(yè)整體實力、加快采購人才培養(yǎng)等各項準(zhǔn)備工作。

GPA;政府采購制度;對外開放

2007年 12月 28日,中國財政部部長謝旭人代表中國政府簽署了中國加入 GPA申請書;同日,中國常駐WTO代表團(tuán)將申請書和中國加入 GPA初步出價清單遞交給WTO秘書處。這標(biāo)志著中國正式啟動了加入 GPA的談判。加入 GPA既是中國政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展的必然要求,也符合中國發(fā)展的長遠(yuǎn)利益,并將對中國的政府采購制度乃至諸多方面產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

一

政府采購制度是西方發(fā)達(dá)國家普遍采用的改革政府財政支出體制的重大舉措,已有兩百余年的發(fā)展歷史。而 GPA則是政府采購制度的國際化表現(xiàn),是經(jīng)濟全球化和貿(mào)易自由化的必然要求。

1.GPA的發(fā)展歷程與基本原則。GPA是WTO框架下的《政府采購協(xié)議》的簡稱,是政府采購的國際規(guī)則。1963年,經(jīng)濟合作與發(fā)展組織 (OECD)開始研究政府采購國際規(guī)則,關(guān)貿(mào)總協(xié)定 (GATT)也于1976年建立了政府采購委員會,專門負(fù)責(zé)研究起草政府采購協(xié)議。通過有關(guān)各方努力,1979年簽訂的政府采購協(xié)議于 1981年 1月 1日正式生效。隨著WT O取代 GATT,GPA談判也隨之得到了快速發(fā)展,1994版 GPA于 1996年 1月 1日開始生效。2006年 12月 8日,WTO政府采購委員會暫行通過了 1994版 GPA全面修訂文本,即 2007版 GPA開始生效[1]。作為WT O法律體系的附件,GPA僅對簽字成員有效,其成員主要為發(fā)達(dá)國家。2007版 GPA由兩部分組成,第一部分包括序言和 22個條款,第二部分為附錄。GPA強調(diào)的基本原則：一是國民待遇和非歧視性原則。各締約方不得通過擬訂、采取或者實施政府采購法律、規(guī)則、程序和做法來保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)品或供應(yīng)商而歧視國外產(chǎn)品或供應(yīng)商。二是公開性原則。各締約方有關(guān)政府采購法律、規(guī)則、程序和做法應(yīng)公開。三是優(yōu)惠待遇原則。有關(guān)締約方應(yīng)對發(fā)展中國家,尤其是最不發(fā)達(dá)國家提供特殊待遇,如提供技術(shù)援助,以照顧其發(fā)展、財政和貿(mào)易的需求。特別值得注意的是,根據(jù)例外條款,涉及維護(hù)公共道德、公共秩序、公共安全、人與動植物的生命或健康等政府采購不適用 GPA。

2.中國加入 GPA的承諾與進(jìn)程。2001年,中國政府加入WT O并承諾盡快啟動加入 GPA的談判。當(dāng)時,WTO工作組希望中國加入WTO兩年后即開始加入 GPA的談判。但由于條件所限,中國加入GPA的談判沒能如愿啟動,究其原因有以下兩點：一是國內(nèi)法制條件不完備?！吨腥A人民共和國政府采購法》于 2003年 1月 1日實施。這表明中國的政府采購剛剛開始規(guī)范化,談判缺乏充分的國內(nèi)法制條件。二是對國際自由貿(mào)易尚未完全適應(yīng)。中國實施WTO規(guī)則開始于 2001年 12月,其時,國內(nèi)普通商業(yè)和消費市場正處于適應(yīng)國際自由貿(mào)易的過渡期,立即進(jìn)行開放第二市場談判并不適宜。

雖然中國政府沒能在 2003年啟動 GPA談判,但并非無所作為,而是積極為談判創(chuàng)造各項條件。2006年,中國政府又進(jìn)一步承諾：將在 2007年底前啟動 GPA談判。2007年 12月 28日,中國政府向WTO提交了加入 GPA申請書以及采購市場開放初步清單;2008年 2月,中國政府派出代表團(tuán)赴日內(nèi)瓦與 GPA成員開展了首輪談判。2008年 5月 13日,財政部公布了中國加入 GPA初步出價清單。同時,中國還承諾 2020年向APEC成員開放政府采購市場。

3.加入 GPA符合中國長遠(yuǎn)利益。GPA作為WTO管轄的一項單項貿(mào)易協(xié)議,其核心是要求成員對外開放政府采購市場,GPA體現(xiàn)了政府采購制度的公平性、公正性和規(guī)范性,被稱為“陽光工程”,是政府采購制度文明進(jìn)步的國際化表現(xiàn)。加入 GPA符合中國發(fā)展的長遠(yuǎn)利益,同時 GPA也將對中國的經(jīng)濟與社會發(fā)展產(chǎn)生重要影響。

政治方面,加入 GPA既是中國政府履行國際承諾、堅持改革開放、提高開放水平的需要,也是中國促進(jìn)政治民主、完善法制建設(shè)、推進(jìn)政務(wù)公開、加強反腐倡廉、建設(shè)透明高效政府的需要。

經(jīng)濟方面,加入 GPA有利于中國企業(yè)公平參與國際市場競爭,提高企業(yè)競爭實力;有利于依法保護(hù)競爭環(huán)境,保護(hù)民族工業(yè),促進(jìn)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展;有利于推進(jìn)政府采購規(guī)范化、透明化,規(guī)范政府采購競爭市場;有利于降低政府采購成本,提高財政資金采購效率;有利于運用采購政策調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu),發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用。

文化方面,加入 GPA有利于中國與各國的文化交流與創(chuàng)新;有利于增強中國企業(yè)的國際競爭意識;有利于政府轉(zhuǎn)變采購觀念,建立和完善先進(jìn)的采購制度;有利于促進(jìn)法治文化和行政文化建設(shè)[2]。

二

加入 GPA意味著中國將對WT O成員開放其政府采購市場。加入 GPA后,中國面臨的挑戰(zhàn)實際上是中國政府和企業(yè)面臨的挑戰(zhàn),特別是在加入 GPA初期面臨的挑戰(zhàn)更為嚴(yán)峻。

1.采購市場的挑戰(zhàn)。由于中國企業(yè)長期處在中央政府部門與各級地方政府保護(hù)的環(huán)境之中,企業(yè)競爭力不強,即使是那些在國內(nèi)有實力的企業(yè)也很難在國際政府采購市場取得優(yōu)勢。所以,加入 GPA后,國內(nèi)外政府采購市場競爭的激烈在所難免。其一,中國企業(yè)很難保持國內(nèi)的政府采購市場份額。加入 GPA后,中國國內(nèi)政府采購市場要向國外供應(yīng)商開放,而發(fā)達(dá)國家的供應(yīng)商憑借其實力會輕松進(jìn)入中國市場,更多的國外產(chǎn)品也會進(jìn)入中國政府采購市場,國內(nèi)產(chǎn)品原來相對穩(wěn)定的市場壟斷地位將受到嚴(yán)重沖擊。其二,中國企業(yè)占據(jù)的國際政府采購市場份額有限[3]。由于缺乏熟悉國際政府采購規(guī)則與經(jīng)驗的人才,加上在產(chǎn)品國際認(rèn)證、知名品牌和售后服務(wù)等方面處于相對劣勢,中國供應(yīng)商短期內(nèi)很難在國際政府采購市場取得比較滿意的市場份額。

2.政府采購制度的挑戰(zhàn)。加入 GPA意味著中國不僅需要建立政府采購的國際規(guī)則,也需要健全和完善國內(nèi)的政府采購法律體系。目前,中國政府采購制度的挑戰(zhàn)主要來自相關(guān)法律法規(guī)的不完善,其中,《政府采購法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》、《預(yù)算法》、《建筑法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《反不正當(dāng)競爭法》等方面的法律法規(guī)急需調(diào)整和完善。具體包括：一是政府采購法律制度體系急需完善;二是管采不分、條塊分割的格局急需打破;三是已實施的節(jié)能環(huán)保、自主創(chuàng)新等方面的政府采購政策的落實工作有待改進(jìn);四是電子化政府采購制度建設(shè)有待完善。

3.企業(yè)整體實力的挑戰(zhàn)。政府采購市場競爭實際上是企業(yè)實力的競爭。企業(yè)實力包括“硬實力”和“軟實力”?！坝矊嵙Α笔强吹靡姷膶嵙?主要包括人才、資本、技術(shù)設(shè)備和基礎(chǔ)設(shè)施等,體現(xiàn)在人才隊伍、資金實力、廠房設(shè)備、基礎(chǔ)設(shè)施等有形實體中;“軟實力”是看不見的實力,主要包括制度的吸引力、價值觀的感召力、文化的感染力、產(chǎn)品的知名度以及領(lǐng)導(dǎo)的親和力等,體現(xiàn)在企業(yè)的組織模式、行為規(guī)范、價值理念、企業(yè)文化、知名品牌、和諧的內(nèi)外環(huán)境等無形資產(chǎn)中,是對企業(yè)發(fā)展具有長期性、基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性影響的無形要素。政府采購市場的競爭既是企業(yè)“硬實力”的較量,也是“軟實力”的競爭,從長遠(yuǎn)看,“軟實力”比“硬實力”更具有持久性和影響力。與發(fā)達(dá)國家企業(yè)相比,中國企業(yè)的“硬實力”有差距,“軟實力”差距更大,許多企業(yè)仍處于粗放型管理階段,組織結(jié)構(gòu)不甚合理,集中化程度相對較低,行為規(guī)范、價值理念、企業(yè)文化等還比較落后,“軟實力”已成為影響中國企業(yè)在國內(nèi)外政府采購市場整體實力提升的重要“瓶頸”[4]。

4.采購人才缺乏的挑戰(zhàn)。中國實行政府采購制度以來,雖已初步培養(yǎng)了一支政府采購市場營銷隊伍,但遠(yuǎn)不能適應(yīng)國際政府采購市場激烈競爭的需要。國際政府采購市場的營銷人才不僅要懂得國際政府采購的財政政策、外匯政策、金融政策、外貿(mào)政策和產(chǎn)業(yè)政策,還必須掌握國際招投標(biāo)、合同、談判、國際市場調(diào)查等知識與技能。目前,中國企業(yè)恰恰缺乏這種復(fù)合型高級人才。加入 GPA后,外國企業(yè)將會瞄準(zhǔn)中國政府采購市場,使本就缺乏政府采購人才的中國企業(yè)面臨更大的挑戰(zhàn)。

三

加入 GPA后,中國面臨的挑戰(zhàn)既需要企業(yè)努力,也需要政府全面應(yīng)對。中國政府和企業(yè)要有緊迫感,特別是在正式加入 GPA之前要做好各項準(zhǔn)備工作。

1.實行逐步開放戰(zhàn)略。加入 GPA并不意味著必須無條件開放全部政府采購市場,借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗,中國政府應(yīng)合理運用 GPA特殊規(guī)定和例外條款,實行逐步開放戰(zhàn)略,以期為中國政府和企業(yè)創(chuàng)造一個緩沖期,使之逐漸適應(yīng)激烈的國際政府采購市場競爭[5]。一是合理設(shè)定開放進(jìn)度。從 2007年底申請加入到全面開放可設(shè)定一個合理的時間進(jìn)度表。如果以 2020年向 APEC成員開放政府采購市場為最后期限,還有十年的時間。二是區(qū)別對待開放產(chǎn)業(yè)。對有一定競爭優(yōu)勢的行業(yè)和部門應(yīng)考慮優(yōu)先開放,對比較重要而又相對落后的產(chǎn)業(yè),如信息產(chǎn)業(yè)等應(yīng)禁止或限制國外供應(yīng)商進(jìn)入,條件成熟后再逐步開放。三是開放層級由高到低。先開放中央政府采購市場,積累經(jīng)驗后逐步開放地方市場。四是開放地域由東到西。中國經(jīng)濟發(fā)展極不平衡,這決定了中國加入 GPA必須實行由東部發(fā)達(dá)地區(qū)逐步向中西部地區(qū)推進(jìn)的策略。五是開放、限制多管齊下。應(yīng)充分利用 GPA特殊規(guī)定和例外條款,在同等條件下盡量優(yōu)先采購國內(nèi)產(chǎn)品;禁止國內(nèi)采購人采購國外某些產(chǎn)品;禁止或限制國外供應(yīng)商進(jìn)入國內(nèi)某些領(lǐng)域;規(guī)定國際采購本地含量;提高采購門檻金額等,以達(dá)到保護(hù)國內(nèi)供應(yīng)商與民族工業(yè)的目的。

2.完善政府采購制度。應(yīng)按照超前于開放進(jìn)度的時間要求,成立專門課題組,并在認(rèn)真研究 GPA理論和實務(wù),以及全面評估加入 GPA對中國經(jīng)濟和社會的影響的基礎(chǔ)上,逐步完善與 GPA接軌的中國政府采購制度體系。一是完善政府采購法律與政策。政府采購制度較為完善的西方國家都有健全的法律體系,如美國于 1809年開始為政府采購立法,目前涉及政府采購的法律法規(guī)已有 500余部,有效地保護(hù)了美國的國家利益和企業(yè)利益。借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗,中國要按照 2007版 GPA盡快修訂政府采購法,并完善相關(guān)配套法律法規(guī),主要包括完善《政府采購法》并盡快出臺其實施條例,做好《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》等法律法規(guī)的立法銜接工作;堅持“管采分離”,創(chuàng)新政府集中采購運行機制,實現(xiàn)采購良性競爭;注重政策實效,進(jìn)一步發(fā)揮政府采購政策功能作用;充分利用信息技術(shù),加快電子化政府采購制度建設(shè)。二是完善政府采購司法制度。人民法院和人民檢察院應(yīng)在辦理政府采購個案的基礎(chǔ)上,及時總結(jié)經(jīng)驗,按照 GPA及國際慣例盡快出臺可操作性強的《政府采購法》司法解釋[6]。三是完善企業(yè)內(nèi)部相關(guān)制度。企業(yè)應(yīng)結(jié)合自身實際,在 GPA和中國政府采購法律與政策的基礎(chǔ)上,不斷積累經(jīng)驗,完善企業(yè)內(nèi)部與政府采購相關(guān)的制度,以使企業(yè)政府采購業(yè)務(wù)逐步制度化、規(guī)范化、科學(xué)化。

3.提升企業(yè)整體實力。在正式加入 GPA前,中國政府應(yīng)積極創(chuàng)造條件,尤其應(yīng)積極創(chuàng)造與 GPA規(guī)定相同的國內(nèi)政府采購市場環(huán)境,為企業(yè)參與國際競爭打好基礎(chǔ)。同時,企業(yè)也要有緊迫感,盡快提升自身實力。一方面,企業(yè)應(yīng)加大投入,要在企業(yè)文化、電子信息、人才培養(yǎng)等方面,特別是與“軟實力”密切相關(guān)的載體方面加大投入;另一方面,企業(yè)應(yīng)強化實戰(zhàn)能力,目前,一些中國企業(yè)已具備一定的國際競爭優(yōu)勢,這些企業(yè)要利用現(xiàn)有優(yōu)勢帶領(lǐng)中國企業(yè)參與國際政府采購市場競爭,同時要在產(chǎn)品、質(zhì)量管理體系、環(huán)境管理體系等方面積極獲得國際認(rèn)證,并通過一般貿(mào)易渠道盡快進(jìn)入國際政府采購市場,以逐步提高中國企業(yè)在國際政府采購市場上的競爭力和市場占有率[7]。

4.加快政府采購人才的培養(yǎng)。任何競爭歸根到底都是人才的競爭,國際政府采購市場競爭也不例外。為此,中國政府與企業(yè)必須清醒地認(rèn)識到,與其在將來的國際政府采購中損失上百億元甚至更多的訂單,不如現(xiàn)在就開始投入上億元進(jìn)行人才培養(yǎng)。一是應(yīng)加強短期培訓(xùn)。在正式加入 GPA前應(yīng)組織開辦政府采購知識培訓(xùn)班,或?qū)ζ髽I(yè)政府采購培訓(xùn)給予一定補貼。二是建立長期制度?？煽紤]在大學(xué)國際貿(mào)易、市場營銷、行政管理等本科專業(yè)開設(shè)政府采購課程;支持開展政府采購研究,優(yōu)先支持有實力的大學(xué)招收政府采購方向研究生;培養(yǎng)既懂產(chǎn)品知識又懂政府采購理論、既熟悉 GPA規(guī)則與國際慣例又能熟練開展國內(nèi)外政府采購業(yè)務(wù)的復(fù)合型高級人才;逐步建立政府采購人才資格認(rèn)證制度,建立政府采購人才培養(yǎng)、培訓(xùn)、選拔、認(rèn)證機制等等。

[1] 谷遼海.2007版 GPA什么樣[N].中國財經(jīng)報,2007-08-22.

[2] 張茂林,柳勁松.論我國政府采購法的法律責(zé)任[J].行政與法,2007,(8).

[3] 王霖.談我國加入WTO《政府采購協(xié)議》[J].經(jīng)濟師,2004,(6).

[4] 何紅鋒,焦洪寶.《政府采購協(xié)議》發(fā)展進(jìn)程及應(yīng)對策略[J].國際經(jīng)濟合作,2003,(11).

[5] 胡雪琴.財政部部長助理張通：中國政府采購進(jìn)入全面發(fā)展期[J].中國經(jīng)濟周刊,2009,(7).

[6] 胡雪琴.國際關(guān)系學(xué)院院長劉慧：政府采購不能包治百病[J].中國經(jīng)濟周刊,2009,(7).

[7] 胡雪琴,許浩.加入 GPA：中國已邁出重大一步[J].中國經(jīng)濟周刊,2009,(7).

F52

A

1007-4937(2010)02-0051-03

2010-01-05

張茂林 (1964-),男,湖北赤壁人,副教授,博士研究生,從事行政管理、高教管理研究;王飛 (1980-),男,遼寧大連人,教師,從事行政管理研究。

〔責(zé)任編輯：陳淑華,姜新旸〕