論收入分配與社會保障

鄭功成

(中國人民大學中國社會保障研究中心,北京 100872)

論收入分配與社會保障

鄭功成

(中國人民大學中國社會保障研究中心,北京 100872)

解決好收入分配和社會保障這兩大問題,不僅能夠從根本上解決國民的基本民生問題,還將為國家長期穩(wěn)定、健康、持續(xù)發(fā)展奠定堅實的基石。從目前來看,諸多社會問題的根源是收入分配差距過大,這與全體國民未能合理地分享到國家發(fā)展的成果有著直接或間接的關系,為此必須大力調節(jié)收入分配。由于社會保障是調節(jié)收入分配的綜合性手段,因此,努力完善社會保障,不僅可以起到調節(jié)收入分配和保證國民合理分享國家發(fā)展成果的作用,從更長遠的目標來看,還可以通過它來最終邁向福利社會。

收入分配;社會保障;民生;福利社會

收入分配和社會保障都是事關國民切身利益的基本民生問題,對于維護經濟社會協(xié)調發(fā)展與構建和諧社會具有十分重要的意義。目前,我國收入分配差距過大與社會保障制度不健全已經引發(fā)了許多社會問題,不利于經濟社會的可持續(xù)發(fā)展。國務院總理溫家寶于 2010年 4月 28日主持召開國務院常務會議,審議并原則通過了《關于 2010年深化經濟體制改革重點工作的意見》,會議重點強調要深化收入分配和社會保障制度改革,由此可見,當下和今后一段時期內,改革與完善收入分配機制和社會保障制度是我國面臨的一項十分重要的任務。解決好收入分配和社會保障這兩大問題,不僅能夠從根本上解決國民的基本民生問題,還將為國家長期穩(wěn)定、健康、持續(xù)發(fā)展奠定堅實的基石。

一、調節(jié)收入分配是實現(xiàn)國民合理分享國家發(fā)展成果的必要途徑

經過改革開放三十多年的發(fā)展,我國經濟社會已經取得了令人矚目的巨大成就,不僅解決了億萬人民的溫飽問題,而且越來越多的城鄉(xiāng)居民過上了富裕的生活。但是,發(fā)展也帶來了新的問題和矛盾,出現(xiàn)了新的沖突與不和諧,這種不和諧源自發(fā)展中的社會分化,也源于發(fā)展中的某些不平等與不協(xié)調。社會分化是改革開放與經濟發(fā)展的必然結果,在承認社會分化進步意義的前提下,必須看到我國的社會問題和社會矛盾正處于相對激化的階段,其中最突出的問題與矛盾是收入分配差距偏大。據(jù)統(tǒng)計,全國居民收入總體性差距一直在持續(xù)擴大,國際上衡量貧富差距的警戒線為基尼系數(shù) 0.4,中國這一指標在1991年是 0.282,2001年為 0.459,2008年達 0.470。財政部最近給出的關于城市居民財產性收入的統(tǒng)計數(shù)字顯示,10%的富裕家庭占城市居民全部財產的 45%,而最低收入的 10%的家庭,其財產總額僅占全部居民財產的 1.4%。由此可見,收入差距偏大的問題已經非常明顯,成為當前多種社會問題與矛盾的集中反映,可以說,這一問題已不僅僅是經濟和民生問題,而且成為關系國家穩(wěn)定的社會和政治問題。

造成我國收入差距過大的根本原因是結構問題,是由結構失衡和體制改革不到位造成的。結構失衡表現(xiàn)在幾個方面：一是經濟增長的“三駕馬車”即投資、出口和消費之間的比例嚴重失衡,消費排在末位。二是一、二、三產業(yè)之間的失衡,過分依賴第二產業(yè)即制造業(yè),第三產業(yè)發(fā)育程度不夠。三是城鄉(xiāng)之間的結構失衡,城鄉(xiāng)分治的“二元”經濟結構和戶籍壁壘限制了農村的發(fā)展。四是區(qū)域發(fā)展的失衡,東部地區(qū)和中西部地區(qū)的差距不斷擴大。此外,在投資結構、信貸結構、財政支出結構等方面也存在失衡的格局。

與此并重的另一根源是體制改革不到位,就是在采取打破原有平衡的各種政策的同時,體制改革沒有跟上：其一,社會保障體制改革不到位。過去農村有合作醫(yī)療、義務教育等福利,后來搞承包責任制,新的機制沒有跟上。城市搞醫(yī)療衛(wèi)生體制改革,過去的公費醫(yī)療和勞保醫(yī)療沒有了,新的醫(yī)療保障沒有跟上。所以,社會保障體制改革始終滯后,近年雖然已經開始推進,但還沒有到位。其二,財政體制改革不到位。實行分稅制已經二十多年了,到現(xiàn)在還沒有新的改革,財政支出結構的失衡由來已久。其三,行政體制改革不到位,還沒有從管理型轉向服務型。部門分割嚴重,這點在立法過程中表現(xiàn)很明顯,例如,世界上任何國家的社會保險制度都是勞資之間博弈的結果,而我國則是政府部門之間的博弈,導致相關的法律遲遲不能出臺。

現(xiàn)階段是一個利益分割的后改革開放時代,如果財富分配不公,財富增長得越快,差距就會越大,社會矛盾也就會越來越突出;如果不控制、調節(jié)過大的收入差距,就必然造成貧富兩極分化,必然會對社會穩(wěn)定、和諧與可持續(xù)發(fā)展產生負面影響。因此,2010年“兩會”期間,收入分配問題成為排在第一位的焦點問題,收入分配改革已經到了必須推進的時候。在中國有關和諧社會的熱烈討論中,能夠達成共識的一個觀點就是和諧社會的本質是確保國民可以合理分享社會經濟發(fā)展成果,而建立規(guī)范、公平的收入分配制度,調節(jié)過大的收入差距是實現(xiàn)國民合理分享國家發(fā)展成果的必要途徑。因為收入分配是民生之源,只有從源頭上著手,把合理分配財富與促進財富增長擺在同等重要的位置上,才能夠真正依據(jù)公平、正義、共享的原則來調節(jié)收入分配,通過提高勞動者的工資收入和福利來讓工薪者更為合理地分享到發(fā)展成果,通過對現(xiàn)行稅制的改進來實現(xiàn)增加中低收入階層收入的目標,通過公共財政的構建和公共資源的公平配置讓農村與困難群體合理分享到國家發(fā)展的成果,通過各種社會保障制度的發(fā)展完善來讓全體國民參與國家發(fā)展成果的分享?？傊?調節(jié)收入分配是實現(xiàn)國民合理分享國家發(fā)展成果的必要途徑,也是我國面臨的一項緊迫任務。當然,這個任務還遠沒有完成,可以說是任重而道遠。然而,只要我們真正堅持以人為本,以民生為重,堅持公平、正義、共享的核心價值觀,按照科學發(fā)展觀來理順收入分配秩序,通過調整舊的制度安排和確立新的政策措施,收入分配這個民生之源就會在公平、正義、共享的機制下得到永久的保障,整個社會的和諧發(fā)展就具備了扎實的基礎,民生問題會得到持續(xù)的改善,國家的發(fā)展成果也會被全體國民合理地分享。

二、社會保障是調節(jié)收入分配的綜合手段與有效工具

收入分配除直接涉及各個利益主體和各種錯綜復雜的利益關系外,還與歷史、地理條件、發(fā)展階段、生產方式、教育程度、社會環(huán)境、文化傳統(tǒng)、道德價值觀等因素有關,因此收入分配的調節(jié)是一項復雜的系統(tǒng)工程和較為長期的任務,不可能一蹴而就。在實施調節(jié)的過程中,必須選擇合適的手段和工具,而社會保障就是調節(jié)收入分配的綜合手段與有效工具。

首先,社會保險和職業(yè)福利可以影響和改變初次分配的格局。在初次分配領域,分配格局長期以來都是資本所得畸形偏高、勞動所得畸形偏低,所以初次分配改革是必需的,也是根本。如果不能適度提高勞動者的勞動所得并抑制資本投資的回報,初次分配失衡的格局就會持續(xù),在再分配與第三次分配中下工夫的效果也會打折扣。但初次分配改革面臨太多難題,政府對初次分配的干預和調整非常復雜,它不僅涉及勞資與政府三方利益的分配,而且與就業(yè)、投資、經濟增長乃至地區(qū)之間的競爭等交織在一起;另外,初次分配還面臨許多基礎性、技術性困難,比如統(tǒng)計數(shù)據(jù)不規(guī)范、企業(yè)造假、現(xiàn)金交易等。因此,通過漲工資來提高勞動者的勞動所得需要謹慎地推進,不是短時間內能完成的。此外,如果只考慮工資增長的話,結果可能是勞動者即期收入增長而后顧之憂依然沒有解決,穩(wěn)定的安全預期還是無法建立,而顯性的工資增加又會給投資者帶來極大的壓力,也就是說,漲工資是必要的,但只強調漲工資也是有問題的。在這種背景下,除工資外,可以通過加強、完善社會保險和職業(yè)福利來漸進地提升勞動者的所得和福利,即通過建構工資、社會保險與職業(yè)福利三位一體的薪酬體系來提高勞動者報酬并適度平抑畸高的資本收益,這種方式既能夠保證勞動者的即期收入,滿足當前的消費需求,同時又能解除他們的后顧之憂,平滑其一生的消費,提供穩(wěn)定的安全預期,這比單純地強調漲工資更加合理?？傊?社會保險和職業(yè)福利可以影響和改變初次分配的格局,初次分配如果不充分利用相關的社會保障制度就不可能合理,勞動者的弱勢地位也不可能從根本上有所改變。

其次,社會保障是再分配領域中調節(jié)收入差距的關鍵因素。為了彌補初次分配的不足,所有市場經濟國家都會利用政府干預來建立有力的再分配機制,通過對政府財政收入的分配以使社會財富的分配更加合理,因此,作為再分配主要方式和途徑的社會保障自然成為再分配領域中調節(jié)收入差距的關鍵因素。然而,我國的社會保障制度發(fā)展滯后,無論是養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等社會保險,還是社會救助與各項福利事業(yè)都嚴重不足,這嚴重影響了其再分配功能的發(fā)揮。社會保障不完善的原因比較復雜,但不容否認其中一項重要原因就是財政投入偏低,從財政部門提供的資料看,現(xiàn)在我國公共財政用于社會保障的只有 12%多一些,一些 GDP大省的數(shù)據(jù)也是如此,這表明我國財政的公共性嚴重不足,政府在保障民生方面承擔的責任不夠。所以說,我國財政資源的公共性還有待提升,尤其是在社會保障領域的財政投入應該進一步提升,因為社會救助作為政府應當承擔的責任,必須以國家財政為后盾,并通過財政預算來確保滿足需求者的需要,而社會保險和社會福利事業(yè)的發(fā)展同樣需要政府財政的支持和適量投入,在此基礎上,社會保障制度才會得以不斷地健全和完善?？傊?社會保障作為與國家財政有交叉也有分工的基本再分配手段,可以彌補初次分配的缺陷和不足,是再分配領域中調節(jié)收入分配的關鍵因素。

最后,慈善公益事業(yè)可以起到第三次分配的作用。慈善公益事業(yè)是建立在社會捐獻基礎上的民營社會化保障事業(yè),它最直接的目的是幫助現(xiàn)實中的脆弱社會群體,它被現(xiàn)代社會保障所包容,在社會保障體系中發(fā)揮著社會保障和弘揚優(yōu)質社會道德的雙重作用。由于慈善事業(yè)的立身之本是社會捐獻,因此它確實通過個人的責任和行動實現(xiàn)了社會財富的重新分配,是收入分配領域中除初次分配和再分配之外的一種有益的調節(jié)機制,屬于第三次分配。西方國家通過相關的財稅政策引導大家捐獻并讓公眾通過慈善活動介入社會建設,這種解決社會問題的經驗值得學習和思考。比如比爾·蓋茨將 54%的錢捐獻出來,這既不是稅收,也不是非法所得,而是將合法所得通過自愿捐獻來調節(jié)收入分配。據(jù)統(tǒng)計,美國慈善公益機構掌控的資源大概要占到 GDP的 8%～9%,其中純粹由個人捐獻出來的資金也要占到GDP的 2%～3%,美國數(shù)額較高的社會捐獻和發(fā)達的慈善事業(yè)真正起到了第三次分配的作用,因此,美國也有貧富差距,但貧富之間心理上的嚴重對抗較小。目前在中國,第三次分配幾乎可以忽略不計,全國一年籌到的慈善捐款數(shù)量很小,對整個收入分配幾乎沒有調節(jié)作用,中國的先富群體形象似乎不高,貧富間的心理對抗和沖突較為嚴重。由此,推進慈善事業(yè)的發(fā)展既可以促進第三次分配,也可以弘揚社會道德并緩和社會矛盾。

綜上,社會保障并不只局限于傳統(tǒng)認識中的再分配領域,而是在初次分配、再分配以及第三次分配中都可以發(fā)揮作用。因此,社會保障是調節(jié)收入分配的綜合性手段,抓緊推進社會保障制度的建設可以成為調節(jié)收入分配的最佳切入點和立竿見影的有效工具。

三、完善社會保障,最終邁向福利社會

改革開放以來,國民經濟的持續(xù)高速增長及國民財富的高速積累,客觀上標志著我國的發(fā)展進入了一個新的階段,因此,把國家發(fā)展的根本目標指向民生,有著重要的時代意義。從目前來看,各種與民生相關的社會問題的形成、所產生的影響以及一些不良的效應,在很大程度上是與全體國民沒有合理地分享到國家發(fā)展的成果有著直接或間接的關系。經濟增長和經濟發(fā)展并不能自動地解決成果共享問題,要真正實現(xiàn)全體國民合理分享國家發(fā)展的成果,必須多管齊下,從初次分配、再分配與第三次分配同時發(fā)力,大力調節(jié)收入分配。由于社會保障是調節(jié)收入分配的綜合性手段,在初次分配、再分配以及第三次分配中都可以發(fā)揮作用,那么可以說,社會保障具有天然的讓全體人民共享發(fā)展成果的功能,因此,努力完善社會保障,就能夠從制度上保證全體人民共享國家經濟社會發(fā)展的成果。

完善社會保障,必須確立社會保障制度的公平價值取向和協(xié)調、可持續(xù)的發(fā)展理念,明確國家立法規(guī)范、政府主導的發(fā)展思路,在劃清社會保障歷史責任與現(xiàn)實責任、政府責任與民間責任、中央責任與地方責任的基礎上,建立合理的責任分擔機制、高效的決策機制和社會化管理機制,通過建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系來解除人民的諸種生活后顧之憂、保障人民的基本生活。在地域方面,應該確立農村優(yōu)先戰(zhàn)略,農村居民的社會保障水平太低,急切需要社會保障,公共資源投入應當優(yōu)先考慮農村居民的社會保障需求。在制度結構方面,應重點考慮“兩免除一解除”的社會保障制度架構,急切需要優(yōu)先建構覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會救助體系、醫(yī)療保障體系和老年保障體系,以免除全體國民的生存危機和疾病醫(yī)療恐懼,解除城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老后顧之憂。其中,建立城鄉(xiāng)一體的最低生活保障制是社會救助體系的核心與基礎,然后再向綜合型的社會救助體系擴展;從相對公平的多元制度組成的覆蓋城鄉(xiāng)居民的醫(yī)療保障制度向公平的一元化的覆蓋全民的醫(yī)療保障體系邁進,是醫(yī)療保障體系合理的現(xiàn)實選擇;老年保障體系建設的重點方向應該是在擴大基本養(yǎng)老保險覆蓋面的同時,大力促進各項老年福利事業(yè)的發(fā)展。在上述制度的基礎上,還要不斷完善其他社會保障制度安排,適時促進職業(yè)福利、慈善事業(yè)等各項補充保障機制的建設和發(fā)展,使中國特色的社會保障體系得以確立[1]。

過去的 2009年,是中國社會保障發(fā)展完善過程中的一個具有標志性的年份,政府對待社會保障的思維發(fā)生了轉變,真正開始把社會保障作為改善民生、構建和諧社會的基本途徑,社會保障制度的建設與完善進入了快車道。一方面,財政對社會保障的投入大幅增加。2009年國家財政收入增長 11.7%,中央政府投向社會保障的財政資金為 2 906億元,增長 16.6%,投向社會保障的資金大幅度超過財政收入增長,它的實現(xiàn)也表明財政支出對社會保障傾斜的可行性。政府還承諾三年內投入醫(yī)療改革與醫(yī)療保障體系建設的資金是 8 500億元人民幣,同時投入 9 000億元建設保障性住房,以上大規(guī)模的財政投入對于完善社會保障制度意義重大。另一方面,各項重大社會保障政策相繼出臺。比如,國務院推出了具有劃時代意義的新型農村養(yǎng)老保險試點,啟動了面向全國廣大農村人口的農村養(yǎng)老保險,實現(xiàn)了農民養(yǎng)老基金從無到有的轉變,這是中國養(yǎng)老保險制度跨越城鄉(xiāng)差別,邁向“全民老有所養(yǎng)”目標的關鍵一步;住房保障引起政府的高度關注,可以與養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障和最低生活保障等重要社會保障制度相提并論,2009年是我國保障性安居工程投資最多、建設規(guī)模最大的一年。此外,職工基本養(yǎng)老保險轉移接續(xù)的相關政策出臺,確保了參保者的個人權益。相信從今往后,我國社會保障的發(fā)展與完善會更進一步,社會保障制度會成為能夠與經濟增長同步和不斷增進國民福利的制度安排,進而起到調節(jié)收入分配和保證國民合理分享國家發(fā)展成果的作用。

回顧人類社會和最近一百多年的歷史,可以發(fā)現(xiàn),是現(xiàn)代社會保障制度的確立及其在眾多國家的普及,才促使資本主義社會由野蠻時期進化到現(xiàn)代文明,才使人類同情弱者的慈悲意識轉變?yōu)檎x化的公理。在發(fā)達國家,特別是福利國家,社會保障早已不是通過調節(jié)收入分配來緩解社會矛盾的手段,而是公平、正義、平等、自由、博愛等的具體體現(xiàn);以健全、完備、發(fā)達的社會保障為核心標志的福利社會本身,更是被視為社會發(fā)展的目的。如果我們肯定經濟社會發(fā)展的最終目標是為了人的全面發(fā)展,贊同人的全面發(fā)展實際上是指人在享有自由、平等、尊嚴的條件下快樂地創(chuàng)造與生活,而這種生活又只有在一個公平、共享、和諧、安全而有保障的社會里才能真正實現(xiàn),那么,我們沒有任何理由懷疑,邁向福利社會是人類社會發(fā)展的客觀要求和必然趨勢,是人類不懈追求的理想目標。所以,從更加長遠的目標來看,完善社會保障不僅僅是為了調節(jié)收入分配,更是為了通過它來最終實現(xiàn)一個公平、普惠,切實維護個人自由、平等與尊嚴的福利社會的目標。在科學發(fā)展觀的指導下,只有真正以收入分配和社會保障等民生問題為重,將保障民生與改善民生始終作為各級政府的根本職責與核心使命,從建構覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本社會保障制度入手,以建設公平、普惠的社會保障為戰(zhàn)略目標,并隨著經濟社會的發(fā)展而不斷完善社會保障、提升國民福利水平,同時維系、促進國民經濟可持續(xù)發(fā)展,我們就能夠最終邁向中國特色社會主義福利社會[2]。

(本文源自作者 2010年 4月 16日在上海財經大學所作的學術報告整理稿,本發(fā)表稿經作者審閱)

[1] 鄭功成.加快建設覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系[J].社會保障研究,2007,(2).

[2] 鄭功成.中國社會保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略[M].北京：人民出版社,2008：107-110.

C41

A

1007-4937(2010)05-0123-04

2010-05-17

鄭功成 (1964-),男,湖南平江人,教授,博士生導師,從事社會保障、勞動就業(yè)理論與政策研究。

楊大威〕