信息社會背景下的政府治理

梁國健

（華南理工大學 公共管理學院，廣東 廣州 510640）

1 信息社會的概念

20世紀90年代以來，現(xiàn)代信息技術(shù)、通信技術(shù)特別是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在各領域的普遍應用，標志著我們已經(jīng)進入了一個新的時代——信息社會。信息社會是圍繞著知識組織起來的，其目的在于進行社會管理和指導革新；這反過來又產(chǎn)生新的社會關系和新的結(jié)構(gòu)。[1]信息社會將深刻地改變我們的生產(chǎn)方式與生活方式，同時也給政府的管理模式帶來一場革命。它將對政府管理的理念、政府治理的結(jié)構(gòu)、政府工作流程、政府政策和政策制定都發(fā)生了較大的沖擊。政府通過計算機網(wǎng)絡對外界提供服務和信息已成為一種不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。在這一趨勢過程中，網(wǎng)絡時代在為政府管理帶來前所未有的機遇的同時，也相應地帶來許多挑戰(zhàn)和問題。各國政府，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，都在作出相應的對策來應對信息時代。

最早提出“信息社會”概念的是日本未來學學者。從20世紀七、八十年代開始，西方學者針對新技術(shù)革命浪潮的到來，對未來社會的發(fā)展提出了各種各樣的預測。阿爾溫·托夫勒認為社會的發(fā)展將會出現(xiàn)“超工業(yè)社會”，丹尼爾·貝爾稱之為“后工業(yè)社會”，奈斯比特稱作“信息社會”，布熱津斯基稱作“技術(shù)電子社會”等等，到80年代末趨于稱作“信息社會”。而1999年版《辭海》中定義的“信息社會”，將其納入“后工業(yè)社會”中。本文認為，所謂“信息社會”，就是以計算機和網(wǎng)絡技術(shù)為基礎而形成的新的生產(chǎn)方式和社會關系模式。

2 信息社會的特征

以計算機、網(wǎng)絡技術(shù)為基礎的信息社會，其不同于傳統(tǒng)的工業(yè)社會主要表現(xiàn)為：

第一，信息技術(shù)提供了政治主體多元化和個人參與的現(xiàn)實可能性，成為現(xiàn)代公民社會崛起的低成本物質(zhì)平臺。信息技術(shù)提供了個人參與社會政治生活的現(xiàn)實條件。在傳統(tǒng)平面媒體盛行的時代，個人信息的傳播依賴于高投入的平臺和掌握描述事物狀態(tài)的文字轉(zhuǎn)換技巧的人。長久以來，掌握文字也就掌握了說明真相的權(quán)利，解釋真相成為文化人的特權(quán)；傳播信息成為資本和權(quán)力的特權(quán)?，F(xiàn)在，信息技術(shù)的低成本，徹底摧毀了傳統(tǒng)媒體的壟斷，在歷史上第一次提供了公民個人參與政治和社會事務，直接表達個人意愿的可能性。

第二，出現(xiàn)社會結(jié)構(gòu)扁平化的傾向。已經(jīng)有學者指出商務活動中出現(xiàn)了扁平化的傾向。[2]然而，扁平化傾向在社會生活和政治生活中也開始出現(xiàn)，其突出的表現(xiàn)就是某些社會組織和個人不再依賴金字塔式的組織機構(gòu)，通過直接訴諸社會輿論或者組織基本成員，推動個人、組織意志的貫徹。

第三，信息的公開、透明和第一時間披露成為對政府越來越嚴格的要求。政府的公信力與信息透明度、信息披露及時性的聯(lián)系越來越密切。在信息披露的透明度方面，必須符合國際標準，不符合國際標準的政府行為，勢必遭到各方面的質(zhì)疑，甚至可能被指為故意隱瞞真相。

第四，權(quán)威性不斷被審視，政治權(quán)威的絕對優(yōu)勢被相對優(yōu)勢所取代，技術(shù)權(quán)威的地位上升。由于政府對信息的壟斷逐步喪失，技術(shù)專家的意見越來越容易獲得，政府和官僚的政治權(quán)威弱化，技術(shù)專家權(quán)威上升，但任何權(quán)威均須經(jīng)過多元審視。在關鍵時刻，政府和各相對人的主張都會受到嚴格的多角度、全方位的審視。由于政府仍然控制著主要的社會資源，特別是控制著關鍵的、有時是唯一的情報資源，它的特權(quán)地位使其受到特別的關注，因此必然受到更加嚴格的審視和檢驗，如果沒有認真的準備和全面的應對之策，稍有不慎就更容易受到傷害和削弱。

3 信息社會政府治理的對策

政府治理的定義很多，本文采用世界銀行學院全球治理局長丹尼爾·考夫曼（Daniel Kaufmann）的定義：政府治理是為了公共利益通過正式或非正式的傳統(tǒng)和制度來行使權(quán)力。其主要內(nèi)容有：選舉、監(jiān)督和替換政府；制定和實施穩(wěn)健的政策和提供公共服務的能力；公眾的敬重和政府治理經(jīng)濟和社會關系的機構(gòu)。[3]政府治理并非是政府單方面行使權(quán)力的過程，而是政府、社會、民眾、市場相互協(xié)力的過程。

信息化時代的政府最重要的內(nèi)涵有兩點：一是運用信息及通信技術(shù)打破政府的界限，使得人們可以從多種渠道取用政府的信息和獲得政府的服務，而不是采用傳統(tǒng)的需要經(jīng)過層層關卡進行書面審核的作業(yè)方式。二是政府相互之間和政府與社會之間通過各種電子化渠道進行相互溝通，政府可以根據(jù)管理對象的需求、管理對象可以使用的形式、管理對象要求的時間和地點，向管理對象提供各種不同的服務選擇。[4]信息社會下的政府治理對策包括：

3.1 提升政府信息資源管理水平，構(gòu)建電子政務

傳統(tǒng)的信息單通道流動管理方式極容易導致信息失真、信息傳輸時效性差、信息超載以及小道消息泛濫等現(xiàn)象。構(gòu)建電子政務，政務信息的傳輸渠道將由單通道向混合型轉(zhuǎn)變，信息流動不再受限于行政隸屬關系的官方單一渠道，而是通過政務信息系統(tǒng)、政府信息庫、新聞媒介、民間信息機構(gòu)、相關社團以及互聯(lián)網(wǎng)共同傳輸。這樣，信息結(jié)構(gòu)與等級結(jié)構(gòu)脫鉤，傳播速度更快，準確性更高；組織與外界的信息交流更加開放互動，信息資源得到更好的利用；打破信息割據(jù)，信息的完整性和可靠性大大提高。

此外，在提升政府信息管理水平上，政府也將面臨信息安全的挑戰(zhàn)。由于網(wǎng)絡自由性、互動性、虛幻性的特點，不法之徒可以利用網(wǎng)絡來進行犯罪。政府網(wǎng)絡是一個龐大的網(wǎng)絡，由于使用人員眾多，技術(shù)水平和安全意識又千差萬別，安全漏洞很多，而且隨著高薪科技的發(fā)展，網(wǎng)絡安全隱患將日益增多。由于“電子政府”只認數(shù)據(jù)不認人，如果安全得不到保障，電腦罪犯就可能通過修改程序和規(guī)則在網(wǎng)上竊取到政府的部分權(quán)力，進行政治和刑事犯罪活動，給國家?guī)碇卮蟮膿p害。雖然自1996年以來，我國政府已經(jīng)頒布和實施了一系列有關計算機及互聯(lián)網(wǎng)的法規(guī)和條例，如《中國公用計算機互聯(lián)網(wǎng)國際聯(lián)網(wǎng)管理辦法》、《互聯(lián)網(wǎng)信息服務管理辦法》等，但在已頒布實施的一些法律法規(guī)中，有一些條文已經(jīng)滯后，一些關于網(wǎng)絡行為的認定籠統(tǒng)，缺乏可操作性。因此應加快網(wǎng)絡立法的步伐，建立較為完善的網(wǎng)絡法規(guī)，對網(wǎng)絡資源的管理，網(wǎng)絡內(nèi)容信息服務，電子商務，政府、組織和個人在網(wǎng)絡中的權(quán)利及義務等作出規(guī)定，實施網(wǎng)絡法制，依法打擊網(wǎng)絡犯罪和利用互聯(lián)網(wǎng)從事非法活動者，維護正常的網(wǎng)絡秩序。

3.2 重建政府組織體系

扁平化是未來政府組織結(jié)構(gòu)變革的趨勢。傳統(tǒng)的科層制結(jié)構(gòu)，權(quán)力集中在等級體系的上層，信息從一個層級向另一個層級，從一個部門向另一個部門有序地傳遞。這種等級鏈嚴格地規(guī)定著組織中人員和職能的關系，其特征是辦公體制等級化、工作任務專業(yè)化、工作程序系統(tǒng)化、人際關系非人格化、運作資源內(nèi)部化。[5]信息技術(shù)在政府組織中的應用，打破了傳統(tǒng)官僚制的范式。加里斯·摩根認為，信息技術(shù)的應用足以改變許多組織的性質(zhì)和結(jié)構(gòu)，改變組織的產(chǎn)品與服務的性質(zhì)和生命周期。技術(shù)將我們帶入一個新時代，將出現(xiàn)完全新型的組織和新管理能力。[6]信息時代下，政府辦公電子化，實現(xiàn)電子政務，收集、處理、傳遞、溝通信息將更快捷、更經(jīng)濟，政府整體行政效率將大幅度提升。

信息和網(wǎng)絡技術(shù)不僅突破了信息傳遞和處理的瓶頸，而且使組織中每一成員都可能成為信息網(wǎng)絡中的一個節(jié)點，組織內(nèi)部信息為每個成員平等享有，成員間的信息交流不再需要通過等級制度的安排，越來越多的問題在較低的層級就可以得到解決，以上傳下達為主要工作內(nèi)容的中間管理層可以大大精簡。于是，管理的幅度增大了，管理的層級減少了，政府組織結(jié)構(gòu)由金字塔式逐漸向扁平化發(fā)展，政府組織的規(guī)模也將逐漸縮小。正如約翰·奈斯比特所說：“計算機將摧毀政治領域的金字塔?！薄拔覀兘⒌燃壣瓏赖慕鹱炙降墓芾硐到y(tǒng)，是因為我們需要掌握下屬的去向以及他們完成任務的情況。而有了計算機幫助，我們可以采用平行聯(lián)系的方法重新設計我們的組織結(jié)構(gòu)?！盵7]不過，對扁平化組織的期待不能盲目樂觀。從當前的運行情況看，層級制仍舊是最穩(wěn)定、最有效率的組織形式之一。信息技術(shù)的應用雖然必將帶來政府組織中間管理層減少、層級的降低，但絕不是無限度的。希望整個政府組織平面化是不現(xiàn)實的，而且也會帶來各種各樣的問題。

3.3 改進行政決策方式

傳統(tǒng)決策中，信息不全、信息失真是造成決策失誤的主要原因。信息社會下電子政務的應用，為政府全面準確地獲取信息、了解公眾需求、指導決策提供了根本保障。首先，通過先進的信息技術(shù)手段，規(guī)范了信息的采集和處理，政府獲得與決策相關的有效信息的能力得到提高；其次，公眾可以通過電子郵件、電子論壇和電子投訴系統(tǒng)等方式向政府反映問題，使政府決策能夠更加充分地反映民意；再次，由計算機技術(shù)決定的通信速度將對決策系統(tǒng)產(chǎn)生重要影響。過去很多管理者都會拖延決策，留出機動時間和回旋的空間，然而隨著電子通信速度的加快，以及信息技術(shù)在監(jiān)督記錄方面的強大功能，任何拖延都很容易被識破。在新技術(shù)的壓力下，管理者將被迫加快工作和決策速度。許多關鍵性的決策必須“即時”、“在線”做出。

3.4 再造政府業(yè)務流程

隨著后工業(yè)社會和信息社會到來，依據(jù)亞當·斯密提出的“勞動分工原理”，泰勒提出的專業(yè)化、標準 化、程序化等問題，法約爾提出的“計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制”的組織管理流程，韋伯提出的科層制行政組織模型而建立的政府傳統(tǒng)業(yè)務流程管理模式日益顯露出其弊端。隨著信息社會的到來，政府業(yè)務流程再造成為解決上述問題的首選方案。政府業(yè)務流程的再造可以分為三個環(huán)節(jié)，即精簡、重建和改進。精簡，是從組織的目標重新出發(fā)，從根本上對每一項流程的價值進行重新思考，去除那些僵化、脫節(jié)、沖突的流程，使業(yè)務流程得到簡化。重建，即在顧客、競爭、變化原則指導下，根據(jù)新的業(yè)務要求，利用現(xiàn)代化的技術(shù)手段對業(yè)務流程重新設計，以提高服務質(zhì)量和工作效率；重建要求對工作流程進行徹底的重新設計，它與精簡不同，不是由于績效的提高而帶動的，而是為了獲得績效上質(zhì)的飛躍。改進，就是在新流程運轉(zhuǎn)中，根據(jù)變化的情況，逐步完善流程的設計，使其更加合理化和高效化。

3.5 優(yōu)化政府人才結(jié)構(gòu)

電子政務的出現(xiàn)，使公務員的行政能力得到了提升。然而，電子政務對公務員的素質(zhì)也提出了更高的要求。第一，要求公務員從事務操作型向知識智能型轉(zhuǎn)變。以往絕大多數(shù)公務員并不參與決策，只是負責執(zhí)行既定的政策，多屬事務型而非研究型，越到基層這一傾向越明顯。信息技術(shù)在政府中的滲透與運用，將公務員從事務性工作中解放出來。第二，要求公務員提高政治鑒別力和抵御腐朽思想侵蝕能力。由于網(wǎng)絡自身的缺陷給政府管理帶來了許多問題，網(wǎng)上充斥著各種各樣的信息，這對公務員的道德修養(yǎng)和政治水平提出了更高的要求。第三，要求公務員提高信息能力，包括信息的識別能力、采集能力、加工能力、應用能力和發(fā)布能力。信息能力是提高工作效率和工作質(zhì)量的一個決定性因素，也是信息時代衡量公務員能力的重要標志之一。第四，要求公務員增強學習能力。信息時代知識更新速度極快，要求行政人員不斷更新知識，改善知識結(jié)構(gòu)，增加知識存量。只有樹立終身學習的觀念，不斷提高綜合應用能力，才能更好地適應新的行政環(huán)境。

[1]丹尼斯·貝爾.后工業(yè)社會的來臨[M].北京：商務印書館，1984.

[2][美]托馬斯·弗里德曼，何帆等譯.世界是平的（第二版）[M].長沙：湖南科學技術(shù)出版社，2006.

[3]丹尼爾·考夫曼.政府治理的十字路口[DB/OL].http：//www.snweb.com/gb/market_daily，2003-08-30.

[4]吳愛明，董曉宇.信息社會政府管理方式的六大變化[J].中國行政管理，2003，（4）：31-34.

[5]藍志勇.行政官僚與現(xiàn)代社會[M].廣州：中山大學出版社，2003.

[6]加里斯·摩根．駕馭變革的浪潮：開發(fā)動蕩時代的管理潛能[M].北京：中國人民大學出版社，2002.

[7]趙暉·電子政府——廉潔、高效與民主相統(tǒng)一的政府組織形態(tài)[J].行政與法，2000，（2）.