李齊政

（華南理工大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510640）

土地征收是指土地產(chǎn)權(quán)由私人或集體向國家的讓渡，國家為此付出一定的代價(jià)即給予土地所有權(quán)人公正合理的補(bǔ)償。土地征收的關(guān)鍵問題是如何確定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，包括確定合理的補(bǔ)償方式和補(bǔ)償數(shù)額。

目前，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定的方式有兩種：一是以法律形式政府出價(jià)，二是允許土地所有權(quán)人報(bào)價(jià)，然后政府與其談判確定。在第一種方式中，政府考慮到征地成本很有可能壓低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由此會(huì)導(dǎo)致政府無節(jié)制地對(duì)私人產(chǎn)權(quán)的剝奪；而如果采用第二種方式即允許私人報(bào)價(jià)，私人出價(jià)難以確定、交易成本過大，因而將阻礙正常征地的進(jìn)行。關(guān)于征地補(bǔ)償數(shù)額也有兩種結(jié)果：全額賠償和部分賠償。如果政府全額賠償，就會(huì)刺激私人過度投資，導(dǎo)致資源大量浪費(fèi)；而部分補(bǔ)償又會(huì)刺激政府過度管制私人財(cái)產(chǎn)，這對(duì)雙方都是不公平的。

怎樣才能使土地征收和保障農(nóng)民權(quán)益之間相和諧。很多學(xué)者對(duì)此都表達(dá)了其看法，如沈守愚提出土地征收過程中切實(shí)保護(hù)農(nóng)民集體的農(nóng)地發(fā)展權(quán)的重要意義[1]；劉明明分別論述了在我國土地發(fā)展權(quán)的歸屬與實(shí)現(xiàn)[2]等。但以上學(xué)者大都著力于對(duì)土地發(fā)展權(quán)的理論建構(gòu)和探討，而對(duì)其現(xiàn)有制度的創(chuàng)新性影響關(guān)注不夠。目前有關(guān)土地征收制度的研究主要集中于從不同角度考察其存在的問題以及在現(xiàn)存制度框架下如何完善該制度，而很少有從土地發(fā)展權(quán)角度去討論如何創(chuàng)新或重構(gòu)我國土地征收制度的。本文則此角度入手，在對(duì)土地發(fā)展權(quán)的概念和歸屬進(jìn)行界定的基礎(chǔ)上，提出一些關(guān)于改進(jìn)土地征收制度的設(shè)想。

1 土地發(fā)展權(quán)的概念、歸屬及其國外實(shí)踐

土地發(fā)展權(quán)（Land development right），是對(duì)土地在利用上進(jìn)行再發(fā)展的權(quán)利，即土地所有權(quán)人或土地使用權(quán)人改變土地現(xiàn)有用途或者提高土地利用程度的權(quán)利。土地發(fā)展權(quán)制度始于1947年英國的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，該法規(guī)定，一切私有土地將來的發(fā)展權(quán)移歸國家所有。此后，美國、法國等陸續(xù)建立了該制度，但不同國家的具體制度設(shè)計(jì)差異較大。

1.1 土地發(fā)展權(quán)歸屬

目前，對(duì)于我國的土地發(fā)展權(quán)歸屬問題，大部分學(xué)者認(rèn)為屬于國家，少數(shù)觀點(diǎn)認(rèn)為中國的土地發(fā)展權(quán)歸屬要體現(xiàn)對(duì)產(chǎn)權(quán)的尊重，土地發(fā)展權(quán)歸屬農(nóng)地所有者即農(nóng)民集體所有。

（1）認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)歸屬國家所有。這一部分學(xué)者認(rèn)為，土地發(fā)展權(quán)權(quán)源是國家主權(quán)，是一種獨(dú)立于土地所有權(quán)之外由國家所有的土地權(quán)利。如張友安、陳瑩認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)歸國家所有有利于土地供應(yīng)參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，有利于實(shí)施土地利用總體規(guī)劃。但是，必須明確土地發(fā)展權(quán)取得費(fèi)用納入土地征收成本，而且土地發(fā)展權(quán)的價(jià)值應(yīng)大部分用于反哺“三農(nóng)”，以維護(hù)農(nóng)民利益，促進(jìn)城鄉(xiāng)和區(qū)域之間協(xié)調(diào)發(fā)展[3]。賈海波認(rèn)為，土地發(fā)展權(quán)這種權(quán)利只能由國家來行使，尤其是在實(shí)行社會(huì)主義公有制且人多地少的我國?，F(xiàn)行的土地用途管制制度、農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度和農(nóng)地在農(nóng)業(yè)用途內(nèi)的流轉(zhuǎn)制度等雖然限制了農(nóng)民將土地帶入建設(shè)用地市場變現(xiàn)以實(shí)現(xiàn)更大的收益，但同時(shí)保護(hù)了農(nóng)地不被輕易轉(zhuǎn)用和占用，保護(hù)了農(nóng)地的自然屬性和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。他認(rèn)為將土地發(fā)展權(quán)的權(quán)利主體確定為國家，對(duì)有效制約任意把農(nóng)地改變?yōu)榉寝r(nóng)建設(shè)用地的行為是完全必要的[4]。胡蘭玲認(rèn)為，從長遠(yuǎn)發(fā)展來看，應(yīng)將農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬國家所有，使用者若想進(jìn)行開發(fā)必須先向國家購買發(fā)展權(quán)。土地發(fā)展權(quán)歸國家所有，國家決策土地的開發(fā)利用有利于科學(xué)用地[5]。

（2）認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)歸屬土地所有者所有。持這一觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，國家向土地所有者購買發(fā)展權(quán)或允許農(nóng)地發(fā)展權(quán)可以和其他普通商品一樣在市場上自由交易。如劉永湘等從維護(hù)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)利益的角度，建議實(shí)行土地發(fā)展權(quán)歸農(nóng)民集體所有，現(xiàn)行的土地征收制度極大地壓抑了土地發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)，農(nóng)民對(duì)此利用各種形式進(jìn)行抗?fàn)?，造成農(nóng)地轉(zhuǎn)用管理混亂局面，建議進(jìn)行土地產(chǎn)權(quán)政策邊際調(diào)整，充分考慮農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)利益補(bǔ)償問題[6]。侯華麗，杜艦認(rèn)為，從權(quán)力的利益上看，農(nóng)民擁有對(duì)農(nóng)用地的使用權(quán)，而權(quán)利本身就是有價(jià)的，由使用權(quán)帶來的利益應(yīng)該歸農(nóng)民所有。因此，土地發(fā)展權(quán)歸屬土地所有者所有[7]。

1.2 有關(guān)土地發(fā)展權(quán)歸屬的國外實(shí)踐

在國外，土地發(fā)展權(quán)的歸屬有兩種處理方式：一是和其他土地權(quán)利一樣自動(dòng)歸屬于土地所有權(quán)人，政府為實(shí)現(xiàn)保護(hù)耕地等公共政策可向土地所有權(quán)人購買土地發(fā)展權(quán)，如美國；二是土地發(fā)展權(quán)從一開始便屬于國家或政府，如果土地所有者要改變土地用途，必須先向政府購買土地發(fā)展權(quán)。

土地發(fā)展權(quán)的以上兩種不同的歸屬方式反映了立法通過權(quán)利配置追求不同的公共政策目標(biāo)：前者有利于實(shí)現(xiàn)土地利用的高效率和為保護(hù)耕地，防止城市向農(nóng)村過度擴(kuò)張；后者是為了追求社會(huì)公平，防止因外生政策之故而致地價(jià)大幅攀升[8]。英國是實(shí)行土地發(fā)展權(quán)國有化的典型國家。英國1947年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實(shí)施后，土地市場交易幾乎完全停頓，迫切需要使用土地者除了按照黑市地價(jià)進(jìn)行交易外，這就在無形中抬高了地價(jià)，阻礙了土地的正常使用，使土地發(fā)展權(quán)國有實(shí)際上演變?yōu)橥恋貪q價(jià)歸公。有鑒于此，該規(guī)定于1952年被廢除。美國的做法與英國恰好相反。在美國，土地發(fā)展權(quán)歸屬于土地所有權(quán)人，政府為了保護(hù)城市郊區(qū)的耕地往往向土地所有者購買發(fā)展權(quán)，農(nóng)民出售發(fā)展權(quán)后可以繼續(xù)耕種原有土地，但不能改變其用途。

2 我國現(xiàn)行土地征收制度存在的問題

依據(jù)《物權(quán)法》第42條之規(guī)定，土地征收是國家為了公共利益之需要，依法征收集體所有的土地并給予合理補(bǔ)償。土地征收是土地產(chǎn)權(quán)由私人或集體向國家的讓渡，國家為此必須付出一定的代價(jià)即給予土地所有權(quán)人公正合理的補(bǔ)償。因此，土地征收的關(guān)鍵問題是如何確定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，包括合理的補(bǔ)償方式和補(bǔ)償數(shù)額。

關(guān)于征地補(bǔ)償，國外有兩種典型做法，一是美國實(shí)行完全補(bǔ)償，不僅補(bǔ)償被征土地的現(xiàn)有價(jià)值，而且考慮土地可預(yù)期、可預(yù)見的未來價(jià)值，同時(shí)還補(bǔ)償因征收而導(dǎo)致相鄰?fù)恋厮姓?、?jīng)營者的損失；二是德國和日本的相當(dāng)補(bǔ)償原則，此種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)略低于美國，但補(bǔ)償范圍也比較廣泛，如德國包括土地或其他標(biāo)的物的權(quán)利損失、營業(yè)損失、征收標(biāo)的物上的一切附帶損失等[9]。我國目前實(shí)行不完全補(bǔ)償原則，補(bǔ)償范圍窄、標(biāo)準(zhǔn)低，亟須在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上適當(dāng)擴(kuò)大補(bǔ)償范圍，科學(xué)確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。按王海鴻等的觀點(diǎn)[10]，我國現(xiàn)行土地征收制度存在以下主要問題：

（1）征地范圍過寬。我國法律對(duì)公共利益的范圍界定不明，而且國家壟斷土地一級(jí)市場，農(nóng)地不能轉(zhuǎn)為建設(shè)用地進(jìn)入市場，當(dāng)建設(shè)用地需求上升或非公益性經(jīng)營項(xiàng)目建設(shè)需占用集體土地時(shí)，國家只能行使土地征收權(quán)，土地征收成為唯一可能的制度安排，這必然導(dǎo)致征地范圍過寬。

（2）征地補(bǔ)償費(fèi)與土地市場價(jià)值脫鉤。目前我國的土地征收是一種行政行為而非市場行為，由于禁止集體土地入市，也就沒有土地的一級(jí)市場價(jià)格，從而不會(huì)對(duì)國家的征地補(bǔ)償構(gòu)成壓力。

（3）征地安置工作不完善，失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題突出。由于戶籍制度及城鄉(xiāng)二元分割體制，失地農(nóng)民既無土地可耕種，也無法享受城市最低生活保障等待遇，加上征地實(shí)行貨幣化補(bǔ)償和補(bǔ)償費(fèi)又被層層截留，造成矛盾突出，農(nóng)民利益無法得到保障。

（4）土地征收權(quán)被濫用。由于土地出讓收益分配不合理，激發(fā)了基層政府的賣地沖動(dòng)，更有甚者，一些地方政府為吸引外資往往以極低或者零地價(jià)供地，造成大量國有土地資產(chǎn)收益流失。

（5）征地過程中公眾參與度不高，缺乏透明度。集體組織代位參與征地談判，少數(shù)鄉(xiāng)村權(quán)力人物成為征地的最大受益者，征地過程的全程管理和有效的監(jiān)督反饋機(jī)制尚未建立起來。

以上問題使政府的征地決策陷入了困境：征地既要實(shí)現(xiàn)既定的公共政策目標(biāo)，又要尊重和保護(hù)公民的私有產(chǎn)權(quán)，該如何平衡呢？對(duì)此，我們可不可以利用土地發(fā)展權(quán)來完善有關(guān)制度呢？

3 設(shè)置土地發(fā)展權(quán)來完善土地征收制度的必要性

綜合上述，我國現(xiàn)在土地征收出現(xiàn)的各項(xiàng)困境和問題，很大程度上是由于利益分配不均造成的。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市的不斷擴(kuò)張，大量農(nóng)地被征用或轉(zhuǎn)用。國家先以低價(jià)征用農(nóng)村土地，然后再以高出幾倍甚至是幾十倍的價(jià)格出讓給開發(fā)商，獲取巨額土地出讓金。土地經(jīng)開發(fā)商開發(fā)后再以高出農(nóng)民收益幾十倍的價(jià)格推向市場。國家、開發(fā)商都可以從土地開發(fā)中獲得巨大的收益，而土地補(bǔ)償費(fèi)卻只以維持被征地農(nóng)民的基本生活為標(biāo)準(zhǔn)。征地補(bǔ)償過低，使得失地農(nóng)民在失去基本的生產(chǎn)資料之后沒有足夠的資本得以發(fā)展新的產(chǎn)業(yè)來維持生計(jì)。國家以及各類開發(fā)商為自身利益，犧牲或侵占農(nóng)民應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)利益，以至產(chǎn)生以上的問題。

目前，我國實(shí)行土地公有制，包括國家土地所有權(quán)和農(nóng)民集體土地所有權(quán)。在利益上，盡管局部利益服從整體利益，團(tuán)體利益服從國家利益，但實(shí)際上，利益沖突還是參透在各個(gè)階層中。因此，在土地增值收益分配上，在國家與農(nóng)民集體之間以及農(nóng)民集體之間都有著鮮明的競爭性和排他性。這種利益的排他性而非共享性要求消除在土地利用和管理中的利益不平衡，這就為創(chuàng)設(shè)可轉(zhuǎn)移土地發(fā)展權(quán)創(chuàng)造了權(quán)利基礎(chǔ)。因此，筆者認(rèn)為可以通過土地發(fā)展權(quán)的設(shè)置在征地中既能實(shí)現(xiàn)既定的公共政策目標(biāo)，又尊重和保護(hù)了公民的私有產(chǎn)權(quán)。

理由是：土地發(fā)展權(quán)可以解決土地征收中增值利益的分配不公平狀況。

目前我國現(xiàn)行的土地征收補(bǔ)償安置主要辦法是由土地年產(chǎn)值為基礎(chǔ)、按照一定倍數(shù)測算征地區(qū)片綜合地價(jià)的產(chǎn)值倍數(shù)法，這是我國現(xiàn)行《中華人民共和國土地管理法》所規(guī)定的唯一確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的方法。隨著市場經(jīng)濟(jì)的建立，這種辦法的弊端日益凸顯。土地征用使得失地農(nóng)民想種田沒有地、出城就業(yè)有沒其他技能、又沒有被納入社會(huì)保險(xiǎn)體系，生活陷入貧困。造成這種失地農(nóng)民貧困化的現(xiàn)狀，土地權(quán)利的缺失是重要原因。土地發(fā)展權(quán)就是改變土地用途和提高土地利用度的權(quán)利。如果賦予農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)，土地征用補(bǔ)償就會(huì)以市場價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn)，而非以農(nóng)用地的年產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)，從而農(nóng)民可以分享城市化進(jìn)程帶來的利益。

總之，農(nóng)地征用補(bǔ)償除了支付農(nóng)地所有者傳統(tǒng)的土地所有權(quán)價(jià)格之外，還應(yīng)該對(duì)土地發(fā)展權(quán)給予補(bǔ)償。當(dāng)前我國土地對(duì)于農(nóng)民還是有很強(qiáng)的社會(huì)保障和失業(yè)保險(xiǎn)作用的，筆者認(rèn)為這決定了我國農(nóng)地征用過程中設(shè)置土地發(fā)展權(quán)是必要的。

結(jié)合以上所述，土地發(fā)展權(quán)制度就能夠一定程度上解決現(xiàn)行土地征收制度所帶來的問題，起到提升整個(gè)制度運(yùn)作效率的作用。

[1]沈守愚.論設(shè)立農(nóng)地發(fā)展權(quán)的理論基礎(chǔ)和重要意義[J].中國土地科學(xué)，1998，（12）.

[2]劉明明.論我國土地發(fā)展權(quán)的歸屬和實(shí)現(xiàn)[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2008，（10）.

[3]張友安，陳瑩.土地發(fā)展權(quán)的配置與流轉(zhuǎn)[J].中國土地科學(xué)，2005，（5）.

[4]賈海波.農(nóng)地發(fā)展權(quán)的設(shè)立和權(quán)利屬性[J].中國土地，2005，（10）.

[5]胡蘭玲.土地發(fā)展權(quán)論[J].河北法學(xué)，2002，（2）.

[6]劉永湘，楊明洪.中國農(nóng)民集體所有土地發(fā)展權(quán)壓抑與抗?fàn)嶽J].中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2003，（6）.

[7]侯華麗，杜艦.土地發(fā)展權(quán)與農(nóng)民權(quán)益的維護(hù)[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2005，（11）.

[8]苑韶峰.中外土地征用補(bǔ)償制度的比較與借鑒[J].理論價(jià)格與實(shí)踐，2006，（10）.

[9]王海鴻，杜莖深.論土地發(fā)展權(quán)及其對(duì)我國土地征收制度的創(chuàng)新[J].中州學(xué)刊，2007，（9）.