姚琳，王繼偉

（山西農(nóng)業(yè)大學 公共管理學院，山西 太谷030801）

農(nóng)村最低生活保障制度在實施過程中存在的問題及對策
——以山西省陽曲縣某村為例

姚琳，王繼偉

（山西農(nóng)業(yè)大學 公共管理學院，山西 太谷030801）

我國農(nóng)村最低生活保障制度從2007年在全國范圍內(nèi)開展以來，在不斷總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上日趨成熟，但在實際操作中仍存在許多問題。通過2010年對山西省陽曲縣某村的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)仍存在著對低保態(tài)度不一致、低保對象確定不公正、低保工作體制不健全、監(jiān)督不得力等問題。對此建議，不論是管理者還是村民，都應(yīng)擺正對農(nóng)村低保的態(tài)度，切實做好低保對象的跟蹤審查，健全工作體制，加強監(jiān)督等等。

農(nóng)村低保；低保對象；工作體制；監(jiān)督

農(nóng)村最低生活保障制度 （以下簡稱農(nóng)村低保），是國家和社會對農(nóng)村家庭人均純收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ系募彝?，按當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴式o予救助的制度。［1］建立農(nóng)村最低生活保障制度是維護農(nóng)民作為公民應(yīng)當享有的生存權(quán)利的需要，是實現(xiàn)社會穩(wěn)定，構(gòu)建和諧社會的需要，是健全農(nóng)村保障體系、改革和完善傳統(tǒng)農(nóng)村社會救濟制度的需要。［2］我國農(nóng)村最低生活保障制度從2007年在全國范圍內(nèi)開展以來，在不斷總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上漸趨成熟，但在實際操作中由于各種原因仍存在許多問題。本文以2010年對山西省陽曲縣某村的調(diào)查為例對農(nóng)村最低生活保障制度實施中存在的問題進行分析并提出相關(guān)解決措施。

一、山西省陽曲縣最低生活保障概況

（一）山西省關(guān)于農(nóng)村低保制度的建設(shè)情況

農(nóng)村經(jīng)濟體制改革以來，特別是 《國家八七扶貧攻堅計劃》的實施，山西的貧困問題也日趨緩解，但是仍然存在大量的貧困人口。2005年，全省有312萬貧困人口，占全省農(nóng)業(yè)人口的13.5%，其中未能解決溫飽問題的特困人口120萬人，占全省農(nóng)業(yè)人口的5.2%。從區(qū)域分布上看，山西貧困鄉(xiāng)村集中在東西兩山，而從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上看，晉北高寒的一季作物區(qū)的貧困比例遠遠高于中南部的冬小麥生產(chǎn)區(qū)，山區(qū)的貧困人口比例遠遠高于平川地區(qū)。［3］山西省的農(nóng)村低保始于1997年，2006年初，省政府向全省人民承諾2006年為民辦好的 “十二件實事”中，明確要求 “對農(nóng)村55萬特困群眾實行低?！薄＿@就意味著山西農(nóng)村低保制度進入了全面實施階段。但山西無論是在低保的保障水平上還是在保障標準上都低于我國東部、西部地區(qū)的省市，并且在保障標準 （2010年1月）上連全國的平均水平61元都達不到，可見我省的農(nóng)村低保工作的力度還不夠大，保障范圍不夠廣，投入的資金還不夠多。

（二）陽曲縣的經(jīng)濟與農(nóng)村低保制度的概況

陽曲縣屬于太原市，是農(nóng)業(yè)縣，地處忻州與晉中盆地之脊梁地帶，山多川少，溝壑縱橫，東、西、北三面環(huán)山，南部偏低，有海拔千米以上的山峰11座。就地理環(huán)境和農(nóng)作物生產(chǎn)條件上都是非常不容易致富的，這也使陽曲縣成了山西省有名的貧困縣。太原市有6個市區(qū)和3個縣區(qū)，就陽曲縣的經(jīng)濟實力自然不能和市區(qū)相比，但是就連其他兩個縣也比不了，如古交市的煤礦就有很多，如屯蘭礦、馬蘭礦、西山煤電集團等等的企業(yè)，而清徐縣的水塔老陳醋更是歷史悠久，醋產(chǎn)業(yè)發(fā)達，還有新興的馬裕葡萄酒產(chǎn)業(yè)，相比之，陽曲縣是相形見絀。陽曲縣經(jīng)濟實力不足帶來的問題是：農(nóng)村的低保人數(shù)基數(shù)大，而保障資金卻很少，保障標準也低得多。

二、山西省陽曲縣某村在實施農(nóng)村低保制度過程中存在的問題

（一）對農(nóng)村低保的態(tài)度不一致

在山西省陽曲縣某村的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)：

1.近半數(shù)人認為農(nóng)村低保是村長或是書記手中的一項特權(quán)，只有他們的朋友或是親戚才可能是這項政策的受惠者。得到了這個政策的優(yōu)惠的也是覺得這是執(zhí)政者的 “賞識”或是上級政府的 “恩賜”，而得不到的普通民眾也只能是個憤懣的看客。

2.有些管理者也會因為占有了一些政府資源就認為這是自己手中一項權(quán)利。給自己親近的人肯定能增強關(guān)聯(lián)，而給了那些不親近的人怕是造成“今年有無，明年多少”的麻煩，也會給自己當官的道路上留下絆腳石。同時由于少數(shù)光棍或是鰥夫寡婦干脆躺倒不干了，專門等著政府的救濟過活的，這也使得執(zhí)政者害怕養(yǎng)成民眾 “懶漢”的毛病，所以會盡可能減少 “成本”地發(fā)放低保。

3.有的村民不知道獲得物資幫助是自己的權(quán)利和國家的義務(wù)。有資料顯示社會保障資金的投入重城市輕農(nóng)村的現(xiàn)象仍然比較嚴重。2009年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入17 175元，農(nóng)村人均純收入5135元。［4］但有的村民不認為這是不正?，F(xiàn)象，反而認為農(nóng)村的人就是再窮也比城市的強，因為農(nóng)村有土地，而城市里一旦失業(yè)就意味著失去了一切來源，從而認為城市的保障水平高于農(nóng)村的是正常的。

（二）對農(nóng)村低保對象的確定不公正

在低保的實施過程中，由于資金有限而應(yīng)報的對象人數(shù)太多，為了平衡和照顧大多數(shù)貧困人口，不得不以人為單位施行保障，以使更多的家庭分享低保，即一個貧困家庭只能安排一個人享受低保，其他家庭成員那就無法安排，這種權(quán)宜之計離以戶施保的要求差距很大，做法很不到位。這其中的不足之處十分明顯，但是又無可奈何。

山西省陽曲縣某村在確定低保對象時，基本上采取的是 “評窮”與 “看臉”兩種辦法。 “評窮”就是確定家庭及個人的收入狀況；所謂的 “看臉”就是，看子女在村里或是城里發(fā)展得怎么樣，凡是有點實力的，村委會會適時的給予其父母在政策上的傾斜，或者是原來在村里當過村干部或是在外面發(fā)展有成就的老人，村委會也會常常投去獻媚的目光，這正是 “三十年前看父敬子，三十年后看子敬父”的真實寫照。這些非正常的評選方法對于人們不論是心理上的定位還是社會上的標準都無法實現(xiàn)公平與公正。

另外在低保對象的確定上該村還有這樣一個特殊的現(xiàn)象就是實行名額制，即在財政補貼一定的時候，今年的名額參照去年既定的名額來微調(diào)，一般不添加新的名額，只是有低保人死亡的才重新來用新的低保戶來頂這個名額，這就造成了低保對象的確定不能根據(jù)實際情況的變化而隨時變化。例如低保人第一年是吃低保很可能這一輩子都是吃低保的。

（三）農(nóng)村低保工作體制不健全

1.資金發(fā)放形式不能滿足需求

目前該農(nóng)村低保資金都是通過農(nóng)村信用社系統(tǒng)，通過銀行打款的方式發(fā)放給低保戶，一到發(fā)放的日子柜臺前就擠滿了來領(lǐng)低保金的人，但是也出現(xiàn)了好多人一年了也沒有領(lǐng)過這個錢，究其原因，主要在于不需要領(lǐng)低保金的人常年占著低保的名額，甚至一年才領(lǐng)一次低保金 （原因是保障金額太少不值得跑一趟銀行），而需要領(lǐng)低保金的人則是盼不到這個錢的到來，往往是覺得三個月太長了，經(jīng)濟緊張時還得靠向親戚朋友借貸勉強度日。

2.工作隊伍不能滿足需求

目前農(nóng)村低保工作人員的隊伍建設(shè)在陽曲縣是非常薄弱的，在縣里專職做農(nóng)村低保的工作人員不超過五個人，其中包括一個分管扶貧工作的副縣長，一個扶貧辦主任，一個副主任，落到實處就是1～2個人在管理或是實施農(nóng)村低保工作，而具體到鎮(zhèn)則只有一名工作人員，并且這名工作人員還兼職做擁軍、優(yōu)撫安置、社會救濟等工作，再具體到該村則沒有一個專門的工作人員，無論是村長還是支書都是上面分配下來什么工作就做什么工作，沒有什么專業(yè)不專業(yè)，合格不合格，只有能不能完成任務(wù)。面對這樣的人力配比，農(nóng)村的低保工作出現(xiàn)這樣那樣的漏洞也是在所難免的。

（四）對農(nóng)村低保實施環(huán)節(jié)的監(jiān)督不得力

政府在對農(nóng)村實施低保的各個環(huán)節(jié)上都作出了明確的規(guī)定，大致有入戶調(diào)查、民主評議、張榜公布、保障對象家庭收入核算的具體方案等。但是實際上在調(diào)查中顯示即使是好的辦法也沒能得到使用或是難于入手。例如入戶調(diào)查往往受到 “關(guān)系?！薄ⅰ叭饲楸！钡母蓴_成了入而無訪；張榜公布往往是一紙空文，可是這一個形式在山西省陽曲縣某村都被管理者給省去了；更有甚者，有些村民都不知道有農(nóng)村最低生活保障這回事，更不用談什么保障標準、申請程序了。

還有農(nóng)村家庭收入核算無法監(jiān)督的難題，由于農(nóng)戶外出務(wù)工收入和臨時性收入有很大的不穩(wěn)定性和不確定性，各種有價實物的折算價格隨意性很大，難于貨幣化，這都加大了低保對象家庭收入動態(tài)監(jiān)管的難度。而村、鎮(zhèn)各級的政績考核并不通過農(nóng)村低保實施的情況來衡量，管理者們不重視，工作人員不上心，各個流程的評估上沒有一個固定的標準，農(nóng)村低保內(nèi)部監(jiān)管也就子虛烏有。

三、農(nóng)村最低生活保障制度在實踐中存在問題的對策

對于農(nóng)村低保工作中存在的一些問題和不足，很多學者已經(jīng)提出相當多的建議和對策，但以現(xiàn)在的實際情況來分析，不管是政府還是村民，還應(yīng)在以下方面做出努力：

（一）在對待農(nóng)村低保的態(tài)度上要擺正位置

對于管理者而言，要真正擺脫 “官本位”的思想，應(yīng)該更多的感受一下民眾的疾苦，不能只以當官為追求，不能只以拉關(guān)系為期望，看看民眾苦苦煎熬的日子，想想民眾殷殷期盼的希望，在生活上給他們點兒幫助，在精神上給他們點兒盼頭。對于村民而言，應(yīng)該大膽爭取自己的權(quán)利，不能只以忍受為美德，不能只以看官為榜樣。

（二）在農(nóng)村低保對象的確定上要公正

1.要認真進行低保對象的調(diào)查摸底，進行家計調(diào)查，［5］確定其家庭收入。從理論上說，家計調(diào)查可以準確的甄別貧困人口和區(qū)別貧窮程度，對于現(xiàn)金形式的救助制度來說，如果能對家庭收入進行準確的測量，這是最理想的工具，目前很多發(fā)達國家的社會救助制度都使用這種方法來確定貧困人群和救助金額。具體做法是：第一，家計調(diào)查部門機構(gòu)設(shè)在民政部門，自上而下逐級設(shè)立，一直到鄉(xiāng)政府。第二，家計調(diào)查機構(gòu)的主要職責是對申請低保者和低保對象進行個人家庭收入調(diào)查。第三，國家應(yīng)該立法賦予家計調(diào)查部門有對低保申請戶的經(jīng)濟狀況及銀行賬戶股票等有價證券情況進行審查，或是委托審查的權(quán)利，以及對騙保為目的的弄虛作假者進行行政和經(jīng)濟處罰的權(quán)利等等。［6］

2.切實做好低保對象的考察和跟蹤審查，不再是名額制，而是該保障的一定要保障，不再需要保障的一定不給予保障，做好定期的跟蹤調(diào)查，防止出現(xiàn)低保對象生活情況發(fā)生變化，而不能及時做出調(diào)整的情況。

（三）在農(nóng)村低保的體制建設(shè)上要健全

1.建立一個專門的低保工作組織，建立一支專門低保工作隊伍，建立一套專門的低保工作秩序，組織建立可根據(jù)前面所述的家計審查結(jié)合本地實際來調(diào)整，隊伍建設(shè)應(yīng)該更為專業(yè)化，最好能經(jīng)常性的進行培訓和考核，如計算機基本常識，低保數(shù)據(jù)系統(tǒng)的建設(shè)維護，相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)以及專業(yè)的農(nóng)村低保情況、政策、措施等的普及化工程。工作秩序建設(shè)就是要農(nóng)村低保的申請流程妥當，實施過程紀律嚴明，相關(guān)考核工作要細致到位。

2.做好宣傳工作，把低保的申請標準、程序等細則印發(fā)或是廣播，增加透明度，讓村里每一個人都知道農(nóng)村低保。嚴格申報程序，公布公示，做到一個不漏，一個不錯，讓真正貧困的人口在政府的幫助下享受最基本的生存權(quán)利。

3.在資金發(fā)放形式上切實考慮村民困難，縮短資金發(fā)放周期，對長期不領(lǐng)低保的人員要調(diào)查其生活狀況，對不符合低保條件的人員堅決不納入低保范疇。

（四）在農(nóng)村低保實施環(huán)節(jié)的監(jiān)督上要得力

在法律上，應(yīng)該設(shè)立相關(guān)的法律條文，對諸如低保對象確定上的不公正、違法挪用低保資金的行為要作出懲罰。在本身的體制上也應(yīng)該設(shè)立相關(guān)的考核部門，既能考核政府官員的績效，又能保障農(nóng)村低保的實施公平。在社會輿論的監(jiān)督上，對于農(nóng)村低保的申請名單應(yīng)該是公示的，公示之后應(yīng)該接受人民的審查，只有通過審查的才能有資格享受農(nóng)村低保待遇。

總之，農(nóng)村最低生活保障制度是一項復(fù)雜的民生工程，也是維持農(nóng)民生計的最后一道 “收入安全網(wǎng)”，切實調(diào)查并研究農(nóng)村低保制度實施過程的出現(xiàn)的問題，是實現(xiàn)農(nóng)村社會穩(wěn)定，構(gòu)建和諧社會的需要。

［1］寇月超.農(nóng)村最低生活保障制度實施中的問題對策 ［J］.北方經(jīng)濟，2009（07）：30.

［2］李永生.中央決定2007年在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度 ［J］.農(nóng)村百事通，2007（04）：17.

［3］陳接運.山西省實行農(nóng)村低保政策相關(guān)問題研究 ［J］.中共山西省委黨校學報，2007（5）：105.

［4］謝鴻光.最困難之年的漂亮反轉(zhuǎn)—— 《2009年統(tǒng)計公報》評讀 ［EB／OL］. （2010－2－26） ［2010－9－10］.http：／／www.stats.gov.cn／was40／.

［5］崔樹義，宋馨媛.關(guān)注民生，完善山東省城市低保制度 ［J］.山東經(jīng)濟，2008（02）：53。

［6］崔樹義.對完善城市低保制度的幾點建議 ［EB／OL］. （2007－05－24） ［2010－08－20］.http：／／dzrb.dzwww.com／daxk／dzlc／200805／t20070512－2147161.htm.

（編輯：程俐萍）

Rural Minimum Living Standard Security System in the Implementation Process Problems and Solutions——County of Shanxi Province village as an example in Yangqu

YAO Lin，WANG Ji－wei
（DepartmentofPublicAdministration，ShanxiAgriculturalUniversity，TaiguShanxi030801，China）

The rural minimum living security system （（RMLSS））in China has been launched a nationwide in 2007since the constantly sum up experience on the basis of mature.But，in practice，there are still many problems.By 2010，the county of Shanxi Province，a village in Yangqu survey，it is found that there are still inconsistencies in the attitude of the subsistence allowances；low object to determine the unjust；guaranteeing that the work system is not perfect；Authority cannot force issues.This article suggests，whether managers or the villagers，should be put right on the attitude of rural residents.In addition，low object to do a good job of track.

Rural minimum living standard security （RMLSS）；Target of RMLSS；Work system；Supervision

G311

A

1671－816X （2010）06－0669－04

2010－09－20

姚琳 （1978－），女 （漢），山西洪洞人，講師，碩士，主要從事馬克思主義理論與三農(nóng)問題研究。

山西省軟科學研究項目 （2010041065－03）；山西農(nóng)業(yè)大學創(chuàng)新基金 （2009024）