石油產(chǎn)業(yè)壟斷性質(zhì)分析＊

王孝瑩 張豐智

(山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院,山東濟(jì)南 250100)

石油產(chǎn)業(yè)壟斷性質(zhì)分析＊

王孝瑩 張豐智

(山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院,山東濟(jì)南 250100)

石油產(chǎn)業(yè)既不是純粹的自然壟斷性產(chǎn)業(yè),也不是純粹的行政壟斷產(chǎn)業(yè)。從石油產(chǎn)業(yè)的具體業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)來(lái)看,一部分業(yè)務(wù)具有自然壟斷的特點(diǎn),但在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期,政府對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入的限制,使得整個(gè)石油產(chǎn)業(yè)成為了具有自然壟斷性質(zhì)的行政壟斷產(chǎn)業(yè)。但是,隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化,石油產(chǎn)業(yè)體制變革的不斷深化,石油產(chǎn)業(yè)各環(huán)節(jié)的壟斷性質(zhì)也會(huì)不斷發(fā)生變化。對(duì)石油產(chǎn)業(yè)進(jìn)行規(guī)制改革要分環(huán)節(jié)分步驟,要根據(jù)具體環(huán)節(jié)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、壟斷特點(diǎn),有區(qū)別地放松規(guī)制。

石油產(chǎn)業(yè);自然壟斷;行政壟斷

石油產(chǎn)業(yè)存在行政壟斷是石油產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期的顯著特征,也是備受社會(huì)各界關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。深入分析行政壟斷對(duì)石油產(chǎn)業(yè)的影響,特別是縱向地從石油產(chǎn)業(yè)的各個(gè)環(huán)節(jié)客觀、公允地分析行政壟斷的表現(xiàn)及對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響,不僅有利于重新認(rèn)識(shí)石油產(chǎn)業(yè)的性質(zhì)和市場(chǎng)結(jié)構(gòu),而且對(duì)于總結(jié)多年來(lái)石油產(chǎn)業(yè)規(guī)制績(jī)效與確定石油產(chǎn)業(yè)下一步的規(guī)制具有重要意義。

一、石油產(chǎn)業(yè)壟斷性質(zhì)分析

隨著技術(shù)進(jìn)步和規(guī)制理論的發(fā)展,學(xué)術(shù)界對(duì)石油產(chǎn)業(yè)的壟斷性質(zhì)及如何對(duì)其規(guī)制的認(rèn)識(shí)發(fā)生了變化。對(duì)石油產(chǎn)業(yè)壟斷性質(zhì)的爭(zhēng)論,主要有兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為,石油產(chǎn)業(yè)是自然壟斷產(chǎn)業(yè),持這種觀點(diǎn)的學(xué)者是基于石油產(chǎn)業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、石油是稀缺資源且分布不均以及石油的安全性等因素,認(rèn)為石油產(chǎn)業(yè)是具有自然壟斷性質(zhì)的產(chǎn)業(yè),寡占型的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)有利于提高石油產(chǎn)業(yè)組織效率,可以避免一般企業(yè)對(duì)石油產(chǎn)業(yè)的盲目進(jìn)入,保護(hù)石油資源,所以,主張石油產(chǎn)業(yè)應(yīng)提高進(jìn)入壁壘,加強(qiáng)壟斷。①楊嶸:《進(jìn)入壁壘與石油產(chǎn)業(yè)組織效應(yīng)》,《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)科學(xué)》2001年第 3期。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為,石油產(chǎn)業(yè)是行政壟斷產(chǎn)業(yè)。根據(jù)行政壟斷在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期的特點(diǎn),行政壟斷可以定義為政府機(jī)構(gòu)運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的限制或排斥。②于良春、楊騫:《行政壟斷制度選擇的一般分析框架——以我國(guó)電信業(yè)行政壟斷制度的動(dòng)態(tài)變遷為例》,《中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2007年第 12期。在我國(guó),政府以國(guó)家安全和整頓市場(chǎng)的名義將石油產(chǎn)業(yè)中的開(kāi)采環(huán)節(jié)和煉制環(huán)節(jié)都納入到中石油、中石化、中海油等大集團(tuán)勢(shì)力范圍,具有明顯的行政壟斷特點(diǎn)。

為了更深入、細(xì)致地分析石油產(chǎn)業(yè)的壟斷性質(zhì),本文按照石油產(chǎn)業(yè)的縱向關(guān)聯(lián)展開(kāi)研究。石油產(chǎn)業(yè)鏈圍繞石油的轉(zhuǎn)化與利用,通過(guò)技術(shù)及服務(wù)聯(lián)系,由所有具有連續(xù)追加價(jià)值關(guān)系的相關(guān)產(chǎn)業(yè)形成鏈條。按照產(chǎn)業(yè)鏈的上下游關(guān)系,我們將石油行業(yè)分為五個(gè)環(huán)節(jié):上游開(kāi)采領(lǐng)域;石油煉化;原油批發(fā)市場(chǎng);成品油批發(fā)、零售市場(chǎng);原油及成品油運(yùn)輸。由于石油行業(yè)各環(huán)節(jié)發(fā)展水平、發(fā)展階段和歷程不同,壟斷產(chǎn)生的原因、發(fā)生作用的程度也有所不同。首先,石油開(kāi)采環(huán)節(jié),具有較強(qiáng)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng),需要巨大的資金投入和抗風(fēng)險(xiǎn)能力,而且,資產(chǎn)沉沒(méi)成本較高,具有自然壟斷的特點(diǎn);其次,石油煉化環(huán)節(jié),也是資本密集型領(lǐng)域,企業(yè)的盈利能力以及競(jìng)爭(zhēng)水平與企業(yè)的規(guī)模緊密相關(guān),目前我國(guó)石油煉化領(lǐng)域虧損與我國(guó)煉油企業(yè)裝置規(guī)模普遍偏小不無(wú)關(guān)系,石油煉化環(huán)節(jié)具有自然壟斷的某些特征,但是,由于石油煉化領(lǐng)域一直以來(lái)受中石油、中石化和中海油三大企業(yè)的壟斷控制,小型煉油企業(yè)的原油受這三大企業(yè)的制約,只能在其任務(wù)完不成的情況下得到轉(zhuǎn)包業(yè)務(wù),石油煉化環(huán)節(jié)的壟斷帶有濃重的行政壟斷色彩;再次,在原油批發(fā)環(huán)節(jié)以及成品油批發(fā)與零售環(huán)節(jié)政府采取市場(chǎng)準(zhǔn)入制度,有較嚴(yán)格的審批程序,屬于行政壟斷的范疇;最后,在石油運(yùn)輸環(huán)節(jié),市場(chǎng)的進(jìn)入壁壘是很高的,由于石油的特殊性,對(duì)運(yùn)輸投入、技術(shù)都有較高的要求,具有明顯的自然壟斷特點(diǎn)。

可見(jiàn),石油產(chǎn)業(yè)既不是純粹的自然壟斷性產(chǎn)業(yè),也不是純粹的行政壟斷產(chǎn)業(yè)。從具體業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)上看,一部分業(yè)務(wù)具有自然壟斷的特點(diǎn),但在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期,政府對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入的限制,對(duì)中石油、中石化和中海油三大國(guó)有企業(yè)在政策上的支持,使得整個(gè)石油產(chǎn)業(yè)成為了具有自然壟斷性質(zhì)的行政壟斷產(chǎn)業(yè),而隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷推進(jìn),在石油產(chǎn)業(yè)鏈中那些具有行政壟斷特點(diǎn)的業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)又逐漸制約了石油產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

二、石油產(chǎn)業(yè)行政壟斷存在的理論依據(jù)

行政壟斷是基于政府行政干預(yù)而形成的壟斷,通過(guò)限制進(jìn)入、歧視性待遇等具體方式來(lái)實(shí)現(xiàn)其壟斷目的,但政府在石油產(chǎn)業(yè)實(shí)施行政壟斷的目的不單純是為了壟斷收益。①王俊豪:《中國(guó)壟斷性產(chǎn)業(yè)的行政壟斷及其管制政策》,《中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2007年第 12期。

1、歷史產(chǎn)物。

我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行蘇聯(lián)模式的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和高度的國(guó)有化,在公共服務(wù)領(lǐng)域和主要基礎(chǔ)設(shè)施部門(mén)早已形成根深蒂固的行政性壟斷,它們依靠行政資源,以國(guó)家的名義占有和瓜分屬于全社會(huì)的資源,導(dǎo)致壟斷部門(mén)的少量從業(yè)人員占有驚人的經(jīng)濟(jì)資源。

新中國(guó)成立后,我國(guó)逐步形成了高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。這種體制下,國(guó)家運(yùn)用指令性計(jì)劃直接掌握和控制各種經(jīng)濟(jì)資源,國(guó)有經(jīng)濟(jì)幾乎壟斷了所有的生產(chǎn)和貿(mào)易領(lǐng)域。政府設(shè)置石油部對(duì)石油產(chǎn)業(yè)行使宏觀管理職能。20世紀(jì) 80年代以來(lái),隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和法制建設(shè)的深入,石油產(chǎn)業(yè)融入了越來(lái)越多的市場(chǎng)化成分,市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)出現(xiàn)在石油產(chǎn)業(yè)的不同環(huán)節(jié)。我國(guó)政府對(duì)石油產(chǎn)業(yè)的制度改革推進(jìn)較為慎重,石油產(chǎn)業(yè)體制改革的目標(biāo)不是打破行政壟斷,而是漸進(jìn)的改革國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)機(jī)制,擴(kuò)大企業(yè)的自主權(quán)。在石油行業(yè)初步實(shí)現(xiàn)了政企分開(kāi)、政資分開(kāi),新組建的公司與相應(yīng)的行業(yè)管理機(jī)構(gòu)脫鉤,政府管理職能基本移交至其他相關(guān)的政府部門(mén)。1998年,國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革精簡(jiǎn)了很多與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相關(guān)的部門(mén),政府的許多行業(yè)管理職能受到了削弱。中國(guó)石油天然氣集團(tuán)公司和中國(guó)石油化工集團(tuán)公司由兼有行業(yè)行政管理職能的國(guó)家公司,轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲饬x上的企業(yè)實(shí)體,成為身兼數(shù)責(zé)的國(guó)有投資公司、國(guó)家授權(quán)投資的機(jī)構(gòu)、國(guó)家控股公司的大型石油公司,是自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的法人實(shí)體。中國(guó)石油天然氣總公司、中國(guó)石油化工總公司和海洋石油總公司實(shí)現(xiàn)公司重組,成為上下游一體化的公司集團(tuán),不再承擔(dān)政府職能。2003年成立了國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì),代表國(guó)務(wù)院履行出資人職責(zé)。然而,從現(xiàn)實(shí)情況看,行政性壟斷并沒(méi)有呈現(xiàn)趨于弱化的趨勢(shì),在石油行業(yè)內(nèi)某些行政性壟斷甚至得到進(jìn)一步的強(qiáng)化。例如在成品油銷(xiāo)售環(huán)節(jié),國(guó)務(wù)院簽發(fā),整頓加油站建設(shè),要求嚴(yán)格準(zhǔn)入制度,對(duì)于未經(jīng)批準(zhǔn)的,不屬于中石油、中石化的加油站,要么關(guān)閉,要么被中石油、中石化強(qiáng)行收購(gòu)、控股。

2、自然壟斷的特點(diǎn)。

按照現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的定義,如果一個(gè)企業(yè)獨(dú)家壟斷市場(chǎng)的社會(huì)成本最小,或者一家企業(yè)提供產(chǎn)品或服務(wù)滿(mǎn)足整個(gè)市場(chǎng)需求的成本小于多個(gè)企業(yè)生產(chǎn)成本之和,該產(chǎn)業(yè)就是自然壟斷產(chǎn)業(yè)。自然壟斷產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)是:行業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)非常突出;生產(chǎn)技術(shù)的固定成本很高,資產(chǎn)專(zhuān)用性很強(qiáng);企業(yè)所需要的“沉淀資本”很多。②王傳輝:《反壟斷的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》,中國(guó)人民大學(xué)出版社 2004年版,第 262-298頁(yè)。

石油產(chǎn)業(yè)的自然壟斷性質(zhì)表現(xiàn)出壟斷是一種有效率的組織生產(chǎn)的方式,這也是政府利用公共權(quán)力對(duì)石油產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行干涉的一個(gè)原因。1998年我國(guó)石油行業(yè)的產(chǎn)業(yè)組織進(jìn)行了大調(diào)整,完成了石油天然氣工業(yè)上、中、下游一體化,勘測(cè)開(kāi)發(fā),加工生產(chǎn),銷(xiāo)售一體的產(chǎn)業(yè)重組。中石油、中石化、中海油三家石油公司形成了對(duì)我國(guó)石油石化產(chǎn)業(yè)的寡頭壟斷。一方面在石油產(chǎn)業(yè),政府要維持三大石油企業(yè)壟斷的局面,以保證公眾享有最低的生產(chǎn)成本;另一方面,政府要防止三大壟斷企業(yè)濫用其壟斷地位來(lái)攫取超額利潤(rùn),損害公眾利益。世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明,各個(gè)國(guó)家一般都會(huì)在自然壟斷行業(yè)采取政府管制。英國(guó)石油天然氣工業(yè)的政府管制主要集中在資源的勘探開(kāi)發(fā)和油氣管網(wǎng)方面。加拿大的石油天然氣工業(yè)治理結(jié)構(gòu)也具有類(lèi)似的特點(diǎn):政府除了對(duì)管網(wǎng)進(jìn)行管制,對(duì)油氣資源勘探和開(kāi)采實(shí)施許可證制度。

3、國(guó)家安全。

石油行業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè),在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中具有不可替代的作用,對(duì)國(guó)家安全、綜合國(guó)力和人民生活水平的提高有著直接的影響,而且,石油行業(yè)是關(guān)系到國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)。由于原油可通過(guò)一系列的分離和化學(xué)轉(zhuǎn)化等工藝方法制成汽油、柴油等重要能源制品和石油化工產(chǎn)品,作為世界第二大能源消耗國(guó)的中國(guó),石油的意義是不言而喻的。加之石油工業(yè)的發(fā)展可有力地帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)和機(jī)械制造、鋼鐵、交通、紡織工業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、壯大國(guó)家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力,所以原油已成為平時(shí)關(guān)系到一國(guó)綜合國(guó)力、戰(zhàn)時(shí)關(guān)系到一國(guó)生死存亡的重要戰(zhàn)略物資。

目前,我國(guó)石油行業(yè)的法律體系仍具有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的特點(diǎn)。因?yàn)?關(guān)于石油行業(yè)立法的目的不是規(guī)范各市場(chǎng)主體行為,而是出于保護(hù)國(guó)家和國(guó)有公司的利益。

以國(guó)家安全的名義對(duì)石油產(chǎn)業(yè)實(shí)行進(jìn)入限制。政府除了把石油開(kāi)采和煉制都納入到中石油、中石化、中海油等大集團(tuán)勢(shì)力范圍 (部分地方企業(yè)逐漸被整合到三大集團(tuán)),不支持任何新企業(yè)進(jìn)入外,在石油銷(xiāo)售環(huán)節(jié)上也主要由中石油、中石化兩大公司負(fù)責(zé)批發(fā)權(quán),石油銷(xiāo)售企業(yè)必須從這兩大公司進(jìn)貨。但是,在行政權(quán)力支持下的三大石油壟斷企業(yè)在充分發(fā)揮其“影響力”掠奪下游企業(yè)和消費(fèi)者的同時(shí),其所做作為有時(shí)卻與“國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全”相背離。

4、現(xiàn)行法律存在缺陷。

多年來(lái),競(jìng)爭(zhēng)法律制度滯后導(dǎo)致對(duì)行政性壟斷缺乏有效的法律規(guī)制,現(xiàn)有法律體系無(wú)法對(duì)行政性壟斷實(shí)施有效制約。一方面反行政壟斷法規(guī)數(shù)量少,體系不完整,而且位階低,缺乏權(quán)威性,難以適應(yīng)反行政性壟斷的需要。《反壟斷法》的重點(diǎn)是反經(jīng)濟(jì)壟斷,而非行政性壟斷;另一方面,責(zé)任性規(guī)范缺乏或規(guī)定責(zé)任過(guò)輕,導(dǎo)致制裁不力,缺乏應(yīng)有的威懾力。如,2008年 8月 1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)反壟斷法》,在其第五章中有針對(duì)行政壟斷的相關(guān)規(guī)定,行政機(jī)關(guān)不得濫用行政權(quán)力,制定含有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的規(guī)定。①全國(guó)人大常委會(huì)法工委經(jīng)濟(jì)法室:《中華人民共和國(guó)反壟斷法——條文說(shuō)明、立法理由及相關(guān)規(guī)定》,北京大學(xué)出版社,2007年版。規(guī)定,行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力,強(qiáng)制經(jīng)營(yíng)者從事本法規(guī)定的壟斷行為。行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力,實(shí)施排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的,由上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正;對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員依法給予處分。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以向有關(guān)上級(jí)機(jī)關(guān)提出依法處理的建議。對(duì)上述行為的處理另有規(guī)定的,依照其規(guī)定處理。

事實(shí)上,反壟斷法對(duì)于控制行政壟斷來(lái)說(shuō),有效性十分有限。這些法律條文沒(méi)有設(shè)置控制行政壟斷的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu),缺乏一個(gè)強(qiáng)有力的反壟斷主管機(jī)構(gòu)和一套有效的執(zhí)行程序,可操作性不強(qiáng)。而且,法律條文大都沒(méi)有對(duì)相應(yīng)的行政壟斷設(shè)置法律責(zé)任,有些雖然設(shè)置了某種形式的法律責(zé)任但操作性都不強(qiáng),對(duì)法律責(zé)任的規(guī)定也欠缺應(yīng)有的制裁力度,能否改變或如何改變行政壟斷的現(xiàn)狀則暫無(wú)規(guī)定。另外,由于我國(guó)缺乏監(jiān)督法律,在監(jiān)督主體、監(jiān)督程序、監(jiān)督手段等方面沒(méi)有法律依據(jù),從而導(dǎo)致監(jiān)督缺失。

應(yīng)當(dāng)說(shuō)我國(guó)石油產(chǎn)業(yè)已初步實(shí)現(xiàn)了政企分開(kāi),行政壟斷問(wèn)題得到了一定程度的解決。但是,造成我國(guó)石油產(chǎn)業(yè)行政壟斷的體制性根源仍沒(méi)有消除,行政限制準(zhǔn)入、行政審批過(guò)多等問(wèn)題還沒(méi)有從根本上解決。

三、石油產(chǎn)業(yè)行政壟斷的主要表現(xiàn)形式

1、通過(guò)行政力量形成的寡頭經(jīng)濟(jì)。

政府通過(guò)重組在石油產(chǎn)業(yè)部門(mén)誕生了三個(gè)在國(guó)家政策和行政權(quán)力支持下的壟斷寡頭,中石油和中石化都是上下游一體的石油、石化企業(yè),中石油的資產(chǎn)重點(diǎn)在上游開(kāi)采,中石化的生產(chǎn)重點(diǎn)在原油加工和化工產(chǎn)品,中海油主要從事海上石油勘測(cè)、開(kāi)發(fā)以及石油加工。這三大企業(yè)基本上占領(lǐng)了我國(guó)的油氣生產(chǎn)、煉油和原油銷(xiāo)售、成品油銷(xiāo)售各個(gè)領(lǐng)域。

1988年,石油工業(yè)部撤消后,中石油、中石化和中海油三大企業(yè)實(shí)際上獲得了各自領(lǐng)域的部分行業(yè)管理權(quán)。1999年 5月,國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于清理整頓小煉油廠和規(guī)范原油成品油流通秩序的意見(jiàn)》。該文件規(guī)定,國(guó)內(nèi)各煉油廠生產(chǎn)的成品油要全部交由中石油、中石化的批發(fā)企業(yè)經(jīng)營(yíng),其他企業(yè)不得批發(fā)經(jīng)營(yíng),各煉油廠一律不得自銷(xiāo)。確定了中石油、中石化在成品油批發(fā)市場(chǎng)不可動(dòng)搖的地位。

2003年,鐵道部《鐵運(yùn)函 150號(hào)令》規(guī)定,沒(méi)有中石油和中石化兩大集團(tuán)同意蓋章,各鐵路局不準(zhǔn)受理成品油運(yùn)輸業(yè)務(wù)。2004年,國(guó)家發(fā)改委文件規(guī)定,乙醇汽油只能由中石油和中石化兩大公司負(fù)責(zé)生產(chǎn)供應(yīng),中石油、中石化的壟斷地位進(jìn)一步鞏固。

2005年國(guó)務(wù)院發(fā)布鼓勵(lì)非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展《意見(jiàn)》后,當(dāng)年 6月,商務(wù)部出臺(tái)了《成品油批發(fā)企業(yè)管理技術(shù)規(guī)范 (征求意見(jiàn)稿)》,旨在整肅成品油市場(chǎng),該意見(jiàn)稿要求成品油批發(fā)企業(yè)必須“從事 2年以上成品油零售經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù),并擁有 30座以上自有或控股加油站”。但是,據(jù)全國(guó)工商聯(lián)石油商會(huì)的初步調(diào)查,80%以上的民營(yíng)油企達(dá)不到上述標(biāo)準(zhǔn)。政府部門(mén)以政府規(guī)章、法規(guī)性文件和產(chǎn)業(yè)政策等保護(hù)和維持三大國(guó)有企業(yè)壟斷地位。

由上分析可知,中石油、中石化、中海油這些大型的石油企業(yè)不是由規(guī)模收益長(zhǎng)期積累轉(zhuǎn)化而來(lái),也就是說(shuō),中國(guó)石油產(chǎn)業(yè)較高的市場(chǎng)集中度并不是市場(chǎng)作用的結(jié)果,而是行政壟斷的結(jié)果。所以,大的石油企業(yè)規(guī)模也不意味著會(huì)有更高的利潤(rùn)回報(bào)。

政府作為國(guó)有企業(yè)所有者,把國(guó)有企業(yè)做大做強(qiáng)的激勵(lì)很強(qiáng),政府運(yùn)用行政權(quán)力為三大石油企業(yè)創(chuàng)造最為有利的條件,使其獲得事實(shí)上的壟斷地位。在石油產(chǎn)業(yè)放松管制改革的大趨勢(shì)下,作為國(guó)有企業(yè)所有者的政府部門(mén)的這種激勵(lì)并沒(méi)有改變。

2、存在進(jìn)入管制。

石油產(chǎn)業(yè)進(jìn)入管制是政府有關(guān)部門(mén)對(duì)石油產(chǎn)業(yè)進(jìn)行行政管理的一種手段,通過(guò)制定一定的準(zhǔn)入條件,比如企業(yè)的資質(zhì)要求、企業(yè)的規(guī)模要求、企業(yè)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等,可以在一定程度上避免對(duì)稀有資源的過(guò)度開(kāi)采而產(chǎn)生的浪費(fèi)。

在石油開(kāi)采方面,我國(guó)法律明確規(guī)定中華人民共和國(guó)對(duì)外合作開(kāi)采海洋石油資源的業(yè)務(wù),由中國(guó)海洋石油總公司全面負(fù)責(zé)。中國(guó)海洋石油總公司是具有法人資格的國(guó)家公司,享有在對(duì)外合作海區(qū)內(nèi)進(jìn)行石油勘探、開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)和銷(xiāo)售的專(zhuān)營(yíng)權(quán)。中國(guó)石油天然氣集團(tuán)公司、中國(guó)石油化工集團(tuán)公司負(fù)責(zé)對(duì)外合作開(kāi)采陸上石油資源的經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù);負(fù)責(zé)與外國(guó)企業(yè)談判、簽訂、執(zhí)行合作開(kāi)采陸上石油資源的合同;在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的對(duì)外合作開(kāi)采陸上石油資源的區(qū)域內(nèi)享有與外國(guó)企業(yè)合作進(jìn)行石油勘探、開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)的專(zhuān)營(yíng)權(quán)。

在原油以及成品油銷(xiāo)售方面實(shí)施嚴(yán)格的進(jìn)入審批制。申請(qǐng)?jiān)弯N(xiāo)售、倉(cāng)儲(chǔ)經(jīng)營(yíng)資格的企業(yè),應(yīng)當(dāng)向所在地省級(jí)人民政府商務(wù)主管部門(mén)提出申請(qǐng),省級(jí)人民政府商務(wù)主管部門(mén)審查后,將初步審查意見(jiàn)及申請(qǐng)材料上報(bào)商務(wù)部,由商務(wù)部決定是否給予原油銷(xiāo)售、倉(cāng)儲(chǔ)許可。申請(qǐng)從事成品油批發(fā)、倉(cāng)儲(chǔ)經(jīng)營(yíng)資格的企業(yè),應(yīng)當(dāng)向所在地省級(jí)人民政府商務(wù)主管部門(mén)提出申請(qǐng),省級(jí)人民政府商務(wù)主管部門(mén)審查后,將初步審查意見(jiàn)及申請(qǐng)材料上報(bào)商務(wù)部,由商務(wù)部決定是否給予成品油批發(fā)、倉(cāng)儲(chǔ)經(jīng)營(yíng)許可。

到目前為止,我國(guó)行政審批的改革仍糾結(jié)于“合法性”的存廢,行政部門(mén)對(duì)國(guó)有壟斷企業(yè)的支持仍然可以通過(guò)法律法規(guī)來(lái)實(shí)現(xiàn)。

四、石油產(chǎn)業(yè)反行政壟斷建議

我國(guó)石油產(chǎn)業(yè)中存在著大量行政性和政策性的進(jìn)入限制,這種限制使石油產(chǎn)業(yè)的在位者中石油、中石化、中海油獲得事實(shí)上的壟斷地位,妨礙產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步,損害消費(fèi)者利益。回顧石油產(chǎn)業(yè)的制度變遷,一個(gè)明顯的特征就是政府干預(yù)過(guò)多。政府部門(mén)的權(quán)力沒(méi)有得到有效的界定,政府部門(mén)以所有者的身份行使職能,造成政府部門(mén)、企業(yè)管理者和股東的角色錯(cuò)位。中立地位的喪失,必然使管制行為難以保持足夠的公正性。此外,在石油產(chǎn)業(yè)各個(gè)環(huán)節(jié)的技術(shù)創(chuàng)新使其自然壟斷性質(zhì)發(fā)生了根本的變化,這就相應(yīng)地要求在石油產(chǎn)業(yè)的各個(gè)環(huán)節(jié)中引入競(jìng)爭(zhēng)以適應(yīng)其發(fā)展的需要。

首先,要對(duì)石油產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)環(huán)節(jié)、流通環(huán)節(jié)細(xì)化,在不同的環(huán)節(jié)考察存在行政壟斷的性質(zhì),細(xì)分自然壟斷性環(huán)節(jié)和行政壟斷性環(huán)節(jié),對(duì)不同壟斷性質(zhì)的環(huán)節(jié)采取不同放松規(guī)制的政策?？紤]石油產(chǎn)業(yè)的特征,將石油產(chǎn)業(yè)分解為原油勘測(cè)開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)、煉化環(huán)節(jié)、原油批發(fā)環(huán)節(jié)、成品油批發(fā)零售環(huán)節(jié)、石油運(yùn)輸環(huán)節(jié)。

原油勘測(cè)開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)和石油運(yùn)輸環(huán)節(jié)需要大量的固定資產(chǎn)投資,其中相當(dāng)部分是沉淀成本,具有明顯的規(guī)模效應(yīng),自然壟斷的性質(zhì)要顯著一些。如果允許多家企業(yè)進(jìn)行投資,會(huì)浪費(fèi)資源。因此,在原油勘測(cè)開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)和石油運(yùn)輸環(huán)節(jié),嚴(yán)格新企業(yè)進(jìn)入制度,維持其壟斷的市場(chǎng)結(jié)構(gòu),維護(hù)國(guó)有制主導(dǎo)地位和石油安全。對(duì)原油勘測(cè)開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)和石油運(yùn)輸環(huán)節(jié)在位的國(guó)有企業(yè)要完善國(guó)有企業(yè)治理結(jié)構(gòu),提高三大石油企業(yè)的資源配置效率,深化國(guó)有企業(yè)的改革,特別是要降低旋轉(zhuǎn)門(mén)發(fā)生的概率。將政府行使所有者職能的重心集中到董事、監(jiān)事代表的選派和問(wèn)責(zé)上,通過(guò)董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)來(lái)行使其所有者職能,而不是直接越過(guò)董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)插手公司管理團(tuán)隊(duì)高管人員任免。這些高管人員任免完全通過(guò)市場(chǎng)化聘用方式來(lái)解決,這樣就可以避免目前國(guó)有壟斷行業(yè)高管人員官商不分的現(xiàn)象。

其次,健全監(jiān)控機(jī)制,建立明確的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn),并根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和安全環(huán)境變化,以及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀況及時(shí)調(diào)整專(zhuān)營(yíng)領(lǐng)域與競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的界線,修改監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)利用行政壟斷謀利的行為嚴(yán)格審查、嚴(yán)厲禁止。建立對(duì)國(guó)有企業(yè)分環(huán)節(jié)的績(jī)效評(píng)估系統(tǒng),要求三大國(guó)有石油企業(yè)每年報(bào)告在各個(gè)環(huán)節(jié)上企業(yè)要素的使用效率、技術(shù)進(jìn)步率、企業(yè)盈利能力、管制成本、資本配置效率、行業(yè)收入差距等各項(xiàng)衡量指標(biāo),并由政府監(jiān)督部門(mén)對(duì)其報(bào)告進(jìn)行審核、評(píng)估,增加企業(yè)經(jīng)營(yíng)的透明度,解決監(jiān)管部門(mén)與三大國(guó)有企業(yè)信息不對(duì)稱(chēng)的問(wèn)題。而且,對(duì)于三大國(guó)有企業(yè)基于行政壟斷而獲得的超額利潤(rùn),應(yīng)當(dāng)通過(guò)稅收或資源利用費(fèi)用等方式上繳國(guó)家財(cái)政,國(guó)有企業(yè)高管人員及員工不能參與行政壟斷利潤(rùn)分配。國(guó)有企業(yè)高管人員及獲得高出社會(huì)平均工資水平的收入必須來(lái)自于企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和成本節(jié)約所創(chuàng)造的利潤(rùn)。

再次,煉化環(huán)節(jié)、原油批發(fā)環(huán)節(jié)、成品油批發(fā)零售環(huán)節(jié)自然壟斷的特征較弱,行政壟斷的表現(xiàn)明顯。對(duì)這三大領(lǐng)域取消行政壟斷,放松進(jìn)入壁壘,引入競(jìng)爭(zhēng),放開(kāi)進(jìn)口原油、成品油的市場(chǎng),鼓勵(lì)中國(guó)的民間資本進(jìn)入,充分發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用,降低行業(yè)內(nèi)國(guó)有資產(chǎn)比重,促進(jìn)資源配置效率提高。在競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境中,只有資源配置效率較高的企業(yè)才能生存和發(fā)展,優(yōu)勝劣汰規(guī)律會(huì)迫使企業(yè)想方設(shè)法努力降低生產(chǎn)成本,提高生產(chǎn)效率。

在放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)也應(yīng)高度注意,在石油煉化環(huán)節(jié)以及成品油批發(fā)環(huán)節(jié)存在企業(yè)規(guī)模普遍較小的問(wèn)題。這些問(wèn)題包括:小冶煉廠重復(fù)建設(shè),盲目發(fā)展,嚴(yán)重干擾了我國(guó)石油煉化工業(yè)的發(fā)展;成品油批發(fā)企業(yè)過(guò)多過(guò)濫,導(dǎo)致油品流通領(lǐng)域秩序混亂。這些問(wèn)題嚴(yán)重?cái)_亂了市場(chǎng)秩序,直接影響和制約著我國(guó)石油石化工業(yè)的規(guī)?；?、集約化發(fā)展。目前,我國(guó)原油加工企業(yè)共有 130余家,除西藏、海南、云南、貴州以外,各省、市、自治區(qū)都建有煉廠,但是這些煉廠缺乏對(duì)石化工業(yè)布局的整體考慮,投資分散,裝置規(guī)模較小,不能實(shí)現(xiàn)集約化經(jīng)營(yíng),缺乏競(jìng)爭(zhēng)力,不利于石油化工工業(yè)的發(fā)展。而且形成煉油化工一體化的企業(yè)較少,不符合石化產(chǎn)業(yè)技術(shù)密集化的特點(diǎn)要求,對(duì)環(huán)境的污染較大,不利于環(huán)境綜合治理,難以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。2004年全世界煉油廠平均規(guī)模為 589.6萬(wàn)噸,其中最大的煉油廠規(guī)模為 5700萬(wàn)噸,而我國(guó)煉廠平均規(guī)模僅為 169.52萬(wàn)噸,最大煉廠的規(guī)模只有 1600萬(wàn)噸,均低于世界先進(jìn)水平。同時(shí),我國(guó)現(xiàn)存的小煉油廠中,有 70%只具備簡(jiǎn)單的一次加工裝置,沒(méi)有催化裂化等裝置。幾乎所有的小煉油廠都沒(méi)有催化重整、加氫精制等提高產(chǎn)品質(zhì)量的裝置,生產(chǎn)工藝落后,技術(shù)水平低,產(chǎn)品質(zhì)量差。此外,小煉油廠生產(chǎn)的催化柴油,大都是不經(jīng)堿洗就同直餾柴油調(diào)和后出廠,重油催化裂化柴油也沒(méi)有加氫精制手段,柴油質(zhì)量普遍偏低。不少小煉油廠只盯著眼前利益,沒(méi)有必要的廢氣、廢水和廢渣處理設(shè)施,污染物排放嚴(yán)重超標(biāo),對(duì)環(huán)境造成嚴(yán)重污染。小煉油廠不僅產(chǎn)品質(zhì)量低下,污染自然環(huán)境,而且嚴(yán)重浪費(fèi)資源。據(jù)分析統(tǒng)計(jì),我國(guó)大型煉油廠目前輕油收率平均為 67.7%,而小煉油廠的輕油收率不到 50%,兩者相差近 18個(gè)百分點(diǎn),對(duì)資源造成了巨大的浪費(fèi)。

因此,在大力發(fā)展煉化環(huán)節(jié)、原油批發(fā)環(huán)節(jié)、成品油批發(fā)零售環(huán)節(jié)建設(shè)的同時(shí)要注意對(duì)現(xiàn)有企業(yè)進(jìn)行有選擇的支持?jǐn)U建,充分利用有限資源和先進(jìn)技術(shù),生產(chǎn)品種新穎、附加值高,適應(yīng)市場(chǎng)需求的高質(zhì)量升級(jí)換代產(chǎn)品。對(duì)新進(jìn)入的企業(yè),要求達(dá)到裝置規(guī)?；?工藝技術(shù)先進(jìn)適用,產(chǎn)品技術(shù)含量和檔次高,有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。對(duì)目前國(guó)內(nèi)紛紛爭(zhēng)上的石油化工工業(yè)區(qū),要科學(xué)決策,合理布局,統(tǒng)籌規(guī)劃,技術(shù)領(lǐng)先,具有現(xiàn)代化管理體系,實(shí)現(xiàn)石油化工集約式發(fā)展。布局也應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)一步優(yōu)化,形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的煉油化工區(qū)域布局,區(qū)內(nèi)企業(yè)原料互供,公用工程集中建設(shè)、集中供應(yīng),三廢集中處理,從而降低成本,提高競(jìng)爭(zhēng)力,達(dá)到快速發(fā)展的目的。

五、結(jié)論

石油作為一種關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要戰(zhàn)略物資,是國(guó)家最謹(jǐn)慎打破行政壟斷、逐步推入市場(chǎng)的產(chǎn)品。目前石油產(chǎn)業(yè)的行政壟斷程度依然較高,但是,隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化,石油產(chǎn)業(yè)體制變革的不斷深化,石油產(chǎn)業(yè)各環(huán)節(jié)的壟斷性質(zhì)也會(huì)不斷發(fā)生變化。對(duì)石油產(chǎn)業(yè)進(jìn)行規(guī)制改革要分環(huán)節(jié)分步驟,要根據(jù)具體環(huán)節(jié)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、壟斷特點(diǎn),有區(qū)別地放松規(guī)制。

F062.9

A

1003—4145[2010]02—0094—05

2009-09-16

王孝瑩,女,山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后;張豐智,男,山東大學(xué)規(guī)制理論與政策研究中心成員。

教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中的反行政壟斷與促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)政策研究”(06JZD0015)的階段性成果。

(責(zé)任編輯:欒曉平 E-mail:luanxiaoping@163.com)