從山東省看我國農(nóng)業(yè)救災(zāi)制度的影響因素＊

王 強 李 軍 王秀清

(中國農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院,北京 100193)

從山東省看我國農(nóng)業(yè)救災(zāi)制度的影響因素＊

王 強 李 軍 王秀清

(中國農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院,北京 100193)

文章以山東省的救災(zāi)經(jīng)驗為研究中心,分析中國農(nóng)業(yè)救災(zāi)制度的影響因素。文章認為,自然災(zāi)害、國家與地方政府的財力、救災(zāi)設(shè)備與技術(shù)、政府與民間的相互配合以及災(zāi)害的預(yù)防與應(yīng)急是影響我國救災(zāi)制度的重要因素,應(yīng)成為推動我國救災(zāi)事業(yè)的重要借鑒。

農(nóng)業(yè);災(zāi)害;救災(zāi)制度;山東

我國是世界上災(zāi)害頻發(fā)的地區(qū)之一,災(zāi)害種類多、發(fā)生頻率高、分布地區(qū)廣、造成損失大。作為一個農(nóng)業(yè)大省,山東省也是一個災(zāi)害多發(fā)的區(qū)域。為了減輕災(zāi)害對經(jīng)濟造成的負面影響,各級部門積累了豐富的救災(zāi)經(jīng)驗,通過反復(fù)的實踐與試錯,選擇了一套行之有效的救災(zāi)制度。農(nóng)業(yè)救災(zāi)的歷史經(jīng)驗表明,完善有效的救災(zāi)制度對于經(jīng)濟的發(fā)展、社會的穩(wěn)定至關(guān)重要?？偨Y(jié)這些經(jīng)驗,對于推動山東省,乃至全國的農(nóng)業(yè)救災(zāi)事業(yè)都會有所裨益。

一、自然條件對災(zāi)害發(fā)生和救災(zāi)制度選擇的影響

由于所處區(qū)域的不同,各地主要致災(zāi)災(zāi)種也有所差別。總體而言,北方旱災(zāi)居多,南方則是旱澇災(zāi)害均有發(fā)生。災(zāi)害的發(fā)生具有群發(fā)性和伴發(fā)性的特征,這一特征的形成是由復(fù)雜多樣的自然生態(tài)條件和農(nóng)業(yè)自然環(huán)境脆弱所致,占國土面積 46%的東部由于季風氣候的盛行,使我國常發(fā)生大面積的旱澇災(zāi)害;占全國陸地面積 55%的西北部和青藏高寒區(qū)氣候寒冷、雨量稀少,是旱災(zāi)半旱災(zāi)的多發(fā)地;北部則雨量分布均為不均,極易發(fā)生雨澇災(zāi)害;南部則高山丘陵地形復(fù)雜,降水不均,旱災(zāi)頻發(fā)。①王國敏:《中國農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害的風險管理與防范體系研究》,西南財經(jīng)大學出版社 2007年版,第 40-42頁。正是由于自然災(zāi)害的不可抗性,如何正確應(yīng)對,選擇適合的救災(zāi)制度就成為一項重要的挑戰(zhàn)。同樣,各地主要致災(zāi)災(zāi)種的不同,決定了主要的防災(zāi)救災(zāi)制度也會有所差異。

受制于多變的自然條件,中國“天災(zāi)流行,國家代有”。為減輕災(zāi)害對經(jīng)濟的破壞,歷朝歷代在實踐中逐漸整理出一套適應(yīng)客觀情況的救災(zāi)制度,這些制度集中體現(xiàn)在南宋董煟所編撰的《救荒活民書》中。從實效看,許多制度如災(zāi)害的及時賑濟、蠲免賦稅、以工代賑、倉儲制度等,被歷史證明是行之有效的;與以往所理解的被動的行政救災(zāi)模式不同,兩宋以后開始逐漸增加了市場化運作救災(zāi)和社會化救災(zāi)的內(nèi)容,至清代的時候達到救災(zāi)制度的鼎盛②張文:《兩宋賑災(zāi)救荒措施的市場化與社會化進程》,《西南師范大學學報 (人文社會科學版)》,2003年第 1期;倪玉平:《試論清代的荒政》,《東方論壇》,2002年第 4期。。有些制度即使在當今社會也普遍存在。比如倉儲制度,由于我國幅員遼闊,人口眾多,各個地區(qū)自然條件大不相同,災(zāi)害發(fā)生的規(guī)模和頻率都有較大差別,通過倉儲制度的建立,一是物資儲備可以在最短的時間內(nèi)運送到災(zāi)區(qū)第一線;二是可以運轉(zhuǎn)有序、避免混亂;三是可以提高物資的使用效率;四是可以降低抗災(zāi)救災(zāi)的成本③郝繼明,《完善我國當前抗災(zāi)救災(zāi)制度的主要著力點——從南方數(shù)省大規(guī)?？箵粲暄┍鶅鰹?zāi)害說起》,《中國人口、資源與環(huán)境》,2008年第 4期。。再如水利建設(shè),更是改造和利用自然條件的有力措施,通過水利防汛抗旱是自大禹治水而來就被證明有效的制度形式,而由此形成的集體合力更是被一些研究者視為統(tǒng)一帝國形成的重要原因。④江太新:《清代救災(zāi)與經(jīng)濟變化關(guān)系試探——以清代救災(zāi)為例》,《中國經(jīng)濟史研究》2008年第 3期。

從另一方面看,不適應(yīng)自然條件的救災(zāi)制度在社會的發(fā)展過程中或者逐漸被淘汰,比如災(zāi)害的祈禳,與實際毫無意義,它的消亡是歷史的必然;或者經(jīng)過不斷的改造,在適應(yīng)了新自然條件的需要后得以保存。但必須注意的是,人類對于災(zāi)害的改造往往具有雙重性,一方面人類通過防災(zāi)抗災(zāi),在一定程度上減輕了自然災(zāi)害;另一方面人類的活動卻會自覺或不自覺的破壞自然環(huán)境,加劇或直接造成某些自然災(zāi)害,或成為新災(zāi)害的誘發(fā)因素。

二、國家和地方政府財力對農(nóng)業(yè)救災(zāi)效果的影響

新中國成立之后的山東省農(nóng)業(yè)救災(zāi)的事實證明,政府對農(nóng)業(yè)的抗災(zāi)投入水平與減災(zāi)效果密切相關(guān)。從山東省各個時期救災(zāi)款的投入看,力度是很大的。

雖然救災(zāi)款總額呈現(xiàn)增加趨勢,但與山東省 GDP、財政支出相比,卻呈現(xiàn)逐年遞減趨勢 (圖1)。這一正反相關(guān)現(xiàn)象說明,隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展,救災(zāi)資金的投入已經(jīng)不是地區(qū)的重要負擔,處于防災(zāi)的考慮,政府應(yīng)當適當加大對災(zāi)害預(yù)防與救濟的投入。

圖1 山東省救災(zāi)款占 GDP、財政支出比重變化圖

與這一需要相悖的是,中央與地方雖然經(jīng)過了財政的改革,但二者對救災(zāi)的投入?yún)s與實際收入不相符合,各地對中央的依賴過深。從山東省的情況看,國家對救災(zāi)的投入占據(jù)的比重較本地投入的多 (圖2)。孫紹騁指出,“隨著改革開放的進行,地方政府的收入逐漸增加,已經(jīng)在總量上超過中央政府的收入,但是它作為救災(zāi)活動的直接受益方,卻只承擔了救災(zāi)款項的一小部分,剩余部分由中央政府承擔?！币虼?“中央政府投入相對較多,地方政府則顯得投入嚴重不足”。①孫紹騁:《中國救災(zāi)制度研究》,商務(wù)印書館 2004年,第 193頁。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的最主要原因在于中央與地方在救災(zāi)上的責權(quán)劃分不清,這應(yīng)成為下一階段的改革重點。

圖2 國家與山東省救災(zāi)款占財政支出比重對比圖 (1991-2005)

建國以來隨著救災(zāi)款額的增加,山東省救災(zāi)的效果也是較為顯著的。1950-2007年,山東省救災(zāi)款投入量與糧食產(chǎn)量之間呈現(xiàn)正相關(guān),相關(guān)系數(shù)為 0.603。從救災(zāi)款數(shù)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的變化看,救災(zāi)款的增加對于生產(chǎn)總值的提高也是十分明顯的,兩者的相關(guān)系數(shù)為 0.78(圖3)。

從山東省救災(zāi)的幾個時期看,建國初期由于經(jīng)過長期的戰(zhàn)亂,農(nóng)民生活困頓,面對災(zāi)害難以實現(xiàn)自救,政府大量的救災(zāi)投入對國民經(jīng)濟的恢復(fù)作用明顯,水利工程等防災(zāi)救災(zāi)設(shè)施的建設(shè)都取得了豐碩的成果;人民公社時期雖然政府仍舊重視救災(zāi)投入,但由于“文革”的干擾,在 20世紀 60年代中后期到 70年代前期救災(zāi)投入下降明顯,這一時期的救災(zāi)效果由于受到政治影響,相應(yīng)的防汛抗旱工程進展緩慢;1979年改革開放以來,救災(zāi)款的大量投入為經(jīng)濟的飛速發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ),促進了山東省各項防災(zāi)救災(zāi)事業(yè)的發(fā)展。

同樣的事實表明,國家對救災(zāi)的投入也會取得較高的回報率。20世紀 90年代,全國對抗旱投入資金合計 398.5億元,挽回糧食損失 3500億公斤、經(jīng)濟損失 3545億元,挽回的損失約占投入的 9倍。這充分反映了政府對農(nóng)業(yè)救災(zāi)的投入是有效率的,是有較高回報率的。反之,胡鞍鋼指出,1981-1990年,全國灌溉面積保有量凈減 282.9萬 hm2,由于水利工程效益的衰減,其抵御干旱、洪澇災(zāi)害等自然災(zāi)害的作用也降低。①胡鞍鋼:《中國自然災(zāi)害與經(jīng)濟發(fā)展》,湖北科學技術(shù)出版社 1997年版,第 18頁。田紀云曾撰文指出,“我國糧食生產(chǎn)近幾年一直上不去,原因是多方面的。從客觀上來講,水旱災(zāi)害的困擾是一個原因;從主觀上看,也與一度忽視農(nóng)田水利建設(shè)有關(guān)?！濉媱澮詠?對水利投入大量減少,以致工程老化、失修現(xiàn)象十分嚴重”。②田紀云:《田紀云副總理在中國“國際減災(zāi)十年”委員會成立會議上的講話》,《災(zāi)害學》,1989年第 3期?？梢?投入與收益是成正比的。

從全國的情況看,有無抗旱投入對于減災(zāi)效果的意義大不一樣。但減災(zāi)救災(zāi)是一項系統(tǒng)的過程,不可能完全依靠中央政府的投入,地方的相應(yīng)支出也十分重要。特別是在1980年財政改革后,救災(zāi)款逐步實現(xiàn)了分級管理,部分省、區(qū)如甘肅、寧夏、貴州、青海、西藏、新疆等還實行了救災(zāi)經(jīng)費包干,使地方政府的責任更大。

三、救災(zāi)設(shè)備、救災(zāi)技術(shù)對救災(zāi)效果的影響

技術(shù)是人類在認識自然和改造自然的反復(fù)實踐中積累起來的經(jīng)驗和知識,它對于中國經(jīng)濟進步的影響是不言而喻的,特別是明中葉之前,它成為中國領(lǐng)先世界的主要原因③N eedham,Joseph.“Introduction”in Robert K.G.Temple.China Land ofDiscovery and Invention.Wellingborough:Patrick-Stephens,1986;[美]喬爾·莫基爾:《富裕的杠桿:技術(shù)革新與經(jīng)濟進步》,華夏出版社 2008年版。。技術(shù)對于農(nóng)業(yè)救災(zāi)制度也效果明顯。因此,必須重視救災(zāi)技術(shù)對于農(nóng)業(yè)救災(zāi)的作用,山東農(nóng)業(yè)救災(zāi)制度發(fā)展的歷史表明,救災(zāi)設(shè)備與救災(zāi)技術(shù)的投入能有助于救災(zāi)效率的有效提高,明中葉之后引進抗旱性強的美洲作物,通過這種技術(shù)的改變,成功地提高了防災(zāi)救災(zāi)的效率,人口數(shù)量、糧食產(chǎn)量實現(xiàn)大幅增長。④李軍:《美洲糧食作物的引進及其引發(fā)的救災(zāi)制度變遷》,[韓]《亞洲研究》,2008年第 1期。

由于技術(shù)的不成熟,洪澇災(zāi)害的發(fā)生常導(dǎo)致死亡百萬、數(shù)十萬人。20世紀 30年代的七次大洪水導(dǎo)致直接死亡人數(shù) 65萬。隨著現(xiàn)代化技術(shù)的進步,新中國成立以來,全國每年平均因水災(zāi)造成的死亡人數(shù)降為 5352人,⑤張玉環(huán),李周:《大江大河水災(zāi)防治對策的研究》,中國水利水電出版社 2004年版,第 35-36頁。呈遞減趨勢。但在總因災(zāi)死亡人數(shù)中仍據(jù)較大比例,兩者相關(guān)系數(shù)為0.92(圖4),說明水災(zāi)造成的傷亡極為嚴重,抗汛任務(wù)艱巨。因此,作為一種突發(fā)性很強的災(zāi)害,對水災(zāi)的防范技術(shù)、救災(zāi)設(shè)備必須進一步完善。

圖4 1991-2000年因水災(zāi)死亡人數(shù)與因災(zāi)死亡人數(shù)對比圖

山東省救災(zāi)防災(zāi)技術(shù)建國后獲得大幅度提高,在災(zāi)害預(yù)測、救助等都發(fā)展迅速。按照發(fā)展經(jīng)濟學的相關(guān)理論,技術(shù)的進步包含資本節(jié)約型技術(shù)進步、勞動節(jié)約型技術(shù)進步、中性技術(shù)進步三種形式,山東省農(nóng)業(yè)救災(zāi)過程,曾經(jīng)以大規(guī)模發(fā)動人員進行救災(zāi)活動為中心,比如以工代賑等等,但其后隨著科技的發(fā)展,救災(zāi)活動更加重視運用現(xiàn)代化的技術(shù),從而推動救災(zāi)技術(shù)向勞動節(jié)約型技術(shù)進步轉(zhuǎn)變。具體到救災(zāi)技術(shù)的應(yīng)用,山東省充分應(yīng)用現(xiàn)代科技,農(nóng)業(yè)機械化水平從1952年的 1萬千瓦上升至 2007年的 991779萬千瓦,1952機耕面積只有 3900公頃,僅占耕地總面積的 0.04%,至 2007年上升為 5765.96千公頃,技術(shù)的進步促進了抗旱防汛能力的提高,防雹技術(shù)、人工降雨技術(shù)、遙感技術(shù)的應(yīng)用、良種的選擇、農(nóng)藥的使用對于降低農(nóng)作物生物、病蟲災(zāi)害造成的損失也作用明顯。山東的多次救災(zāi)中,還出動了直升飛機、沖鋒舟等現(xiàn)代化的裝備,對于縮短救災(zāi)時間,迅速給災(zāi)區(qū)補給必需物資作用明顯。在救災(zāi)防病過程中,科學技術(shù)起著科學決策、科技咨詢、科學預(yù)測、科技手段等重要作用。①陳明亭:《試述科學技術(shù)在救災(zāi)防病中的重要作用》,《疾病監(jiān)測》,2000年第 11期。山東省災(zāi)后常有中央及全國各地、軍隊派遣的醫(yī)療隊赴災(zāi)區(qū)開展醫(yī)療活動,為做到大災(zāi)之后無大疫做出巨大貢獻。救災(zāi)的事實證明,自然災(zāi)害的預(yù)測、預(yù)警技術(shù),先進的災(zāi)害信息傳達技術(shù),現(xiàn)代化的交通、運輸工具,住宅及工程建筑物標準的不斷提升,提高了減災(zāi)科技效益和綜合減災(zāi)能力,對于災(zāi)害的救濟效果明顯。因此,要堅持把科學技術(shù)成果廣泛應(yīng)用到自然災(zāi)害的監(jiān)測預(yù)報、減災(zāi)工程建設(shè)、抗災(zāi)方法創(chuàng)新和災(zāi)后重建中去,讓科學技術(shù)成為減災(zāi)工作有效進行的可靠保證。

四、政府和民間組織救災(zāi)的相互配合及影響

我國非政府組織等民間機構(gòu)介入救災(zāi)大致始于 20世紀90年代,隨著《公益事業(yè)捐贈法》、《社會團體登記管理條例》和《救災(zāi)捐贈管理暫行辦法》等法律制度的完善,中國公益性組織獲得良好發(fā)展,中國紅十字會、中華慈善總會、中國青少年發(fā)展基金會等組織在很多方面起到政府難以替代的作用。

從政府與民間組織對于救災(zāi)的貢獻看,一直以來,在中國的災(zāi)害救援中,政府承擔著重大責任,以政府救災(zāi)為主體是中國傳統(tǒng)的救災(zāi)模式,救災(zāi)抗災(zāi)方式長期處在“強政府——弱社會”模式之下。政府作為救災(zāi)公共品的主要提供者,能夠有效地集中資源,便利地動用各種公共設(shè)施,尤其是利用高度組織化的軍隊,大幅度提高救災(zāi)效率,無疑處于絕對的主導(dǎo)地位,民間救援只能起輔助的作用,但也不能因此而忽視民間的力量。從公共管理角度看,政府可以有效地解決市場失靈引發(fā)的問題,一些技術(shù)性問題,如救災(zāi)物資的提供與運輸成本太高,民間組織承受力有限而引發(fā)的志愿失靈等問題也需要政府的介入。但“國家救災(zāi)在災(zāi)難發(fā)生時偏重于拯救生命,在災(zāi)后則主要是向災(zāi)民提供物質(zhì)援助。這些幫助必不可少,但很顯然,對于災(zāi)難中的死者、生者來說,光有這些又是不夠的。因為人除了需要物質(zhì)資源的支持之外,也需要精神的支撐。對于這種精神需求,政府的應(yīng)急救災(zāi)體系是無力提供的,這已超出國家能力的范圍?！雹谇镲L:《宗教可發(fā)揮更大救災(zāi)作用》,《南方周末》2008年 5月 14日。本文網(wǎng)址:http://www.infzm.com/content/12089。包括宗教團體在內(nèi)的民間組織的積極參與通過發(fā)揮其在心理疏導(dǎo)、人際關(guān)系修復(fù)等方面的先天優(yōu)勢和活力,組織和引導(dǎo)民眾捐款捐物等方式進行救助,降低政府失靈的危害,災(zāi)時民間組織的緊急救援和政府救濟之間無疑形成一種合作與補充的關(guān)系。災(zāi)后重建也是一項持續(xù)而消耗巨大的工作,單靠行政力量難以完成。因此,在我國災(zāi)害救助中除了發(fā)揮政府的統(tǒng)一指揮和決策外,還應(yīng)充分重視對民間組織的管理和引導(dǎo),充分認識利益主體多元化帶來的契機,讓這些團體在災(zāi)害救助中發(fā)揮出更大的作用。

五、預(yù)防措施與應(yīng)急措施的相互影響

自然災(zāi)害的發(fā)生有時是不可避免的,如何做好預(yù)防工作,樹立“以防為主”的思想,力爭將災(zāi)害的損失降低到最低程度就成為至關(guān)重要的問題。“預(yù)防為主”指的是把減災(zāi)工作的重心由災(zāi)害發(fā)生后的救援前移到災(zāi)害發(fā)生前的預(yù)防、監(jiān)測。古人很早就認識到這一問題,形成了一套較為完善的災(zāi)害預(yù)防思想體系,比如重農(nóng)思想、倉儲思想、治水思想、林墾思想等等。在災(zāi)害的預(yù)防上做出了大量的工作,比如獨特的倉儲制度的建立,既起到防災(zāi)作用,又起到救災(zāi)作用;再比如水利工程的興修,不僅對于防洪抗旱成效顯著,同時成為主導(dǎo)中國經(jīng)濟區(qū)區(qū)域分布發(fā)展的重要因素。③[美]冀朝鼎:《中國歷史上的基本經(jīng)濟區(qū)與水利事業(yè)的發(fā)展》,中國社會科學出版社 1998年版。古人提出的預(yù)防災(zāi)害的思想貢獻巨大,現(xiàn)代眾多預(yù)防制度仍脫離不了其窠臼,比如對農(nóng)業(yè)的重視、糧食儲備庫制度、水利制度、生態(tài)保護與補償制度等等,都能找到歷史舊影。

農(nóng)業(yè)領(lǐng)域作為國民經(jīng)濟體系中承災(zāi)力最弱的一個行業(yè),預(yù)防管理應(yīng)成為農(nóng)業(yè)應(yīng)急管理的基礎(chǔ)。④房桂芝,董禮剛:《預(yù)防管理:農(nóng)業(yè)應(yīng)急管理的基礎(chǔ)》,《前沿》,2006年第 10期。新中國成立后,包括山東在內(nèi)的全國各地均以“預(yù)防為主”的指導(dǎo)思想開展農(nóng)業(yè)減災(zāi)工作,且成效顯著。山東省的防震工作就曾通過科技成功預(yù)報,防止了更大范圍損失的出現(xiàn)。1976年 2、3月間,廟島鄰近海域出現(xiàn)近 800次突發(fā)性小震群,當?shù)鼐用袷挚只?地震部門及時作出不屬前震序列,即不會發(fā)生大地震的判斷,穩(wěn)定了社會生活秩序;1976年唐山地震發(fā)生不久,濟南及其鄰近地區(qū)也出現(xiàn)地下水和動物行為等宏觀異常,當?shù)卣志?省城濟南實際處于臨震戒備狀態(tài),眾多市民夜宿防震棚。地震部門通過分析,認為此系唐山震后效應(yīng),非大震前兆,報經(jīng)中共山東省委批準,恢復(fù)了居民的正常生活。這兩次預(yù)報屬成功的無震預(yù)報。1983年 11月 8日菏澤發(fā)生的 5.9級地震后形勢十分嚴峻,現(xiàn)場地震工作隊經(jīng)一周觀測,判定這次地震的主震已過,不會有更大地震發(fā)生,經(jīng)政府布告周知,社會生活迅速轉(zhuǎn)入正常,此屬成功的現(xiàn)場預(yù)報。⑤山東省地方史志編纂委員會編:《山東省志·地震志》,山東人民出版社 1995年版。這幾次預(yù)報都有助于緩解人們的焦慮心理,穩(wěn)定社會秩序。

但災(zāi)害的突發(fā)性、難以預(yù)料性是超乎人類現(xiàn)象的,有效的應(yīng)急機制就成立亟需建立的重要減災(zāi)措施。新中國成立后,針對當時的大水災(zāi),政府就開始應(yīng)急機制建立的探索工作,先后成立了中央救災(zāi)委員會、民政部國家減災(zāi)中心、國家減災(zāi)委員會等機構(gòu)作為救災(zāi)應(yīng)急機構(gòu)。2000年以來,特別是“非典”之后,我國應(yīng)急救災(zāi)制度建設(shè)發(fā)展迅速,各種法律制度紛紛出臺 (表1)。2005年 1月 26日,國務(wù)院討論通過《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》,同年 5至 6月,國務(wù)院印發(fā)四大類 25件專項應(yīng)急預(yù)案,80件部門預(yù)案和省級總體應(yīng)急預(yù)案也陸續(xù)發(fā)布;年末成立了國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室。2006年國務(wù)院又授權(quán)新華社相繼發(fā)布了《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》、《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》、《國務(wù)院關(guān)于全面加強應(yīng)急管理工作的意見》等規(guī)范性文件。各級政府、各個行業(yè)加強了關(guān)于突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)。全國共制訂各級各類應(yīng)急預(yù)案 130多萬件,基本覆蓋了各地常見的各類突發(fā)事件,形成了在黨中央、國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的分類管理、分級負責,條塊結(jié)合、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制?！秶揖C合減災(zāi)“十一五”規(guī)劃》中明確指出,隨著國務(wù)院頒布實施《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》和 5個自然災(zāi)害類專項預(yù)案,31個省 (區(qū)、市)、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團以及 93%的市 (地)、82%的縣 (市)都已制訂了災(zāi)害應(yīng)急救助預(yù)案。

表1 中國歷年頒布的自然災(zāi)害類法規(guī)匯總 (1980-2008)

山東省也成立了相應(yīng)的救災(zāi)減災(zāi)機構(gòu),統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)救災(zāi)工作,災(zāi)害應(yīng)急管理建設(shè)成效顯著,在預(yù)案體系、現(xiàn)場處置、應(yīng)急儲備、宣傳法制和機構(gòu)體制等方面的建設(shè)都取得進展。2006年底山東省政府成立應(yīng)急管理辦公室;2008年底形成“縱向到底、橫向到邊”覆蓋全省的預(yù)案體系;2009年 4月在全國率先成立山東省應(yīng)急救援總隊,上半年全省 17個市和140個縣成立了應(yīng)急救援支隊和大隊。頒布了《山東省突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》等一系列法規(guī)、文件和制度,各專業(yè)機構(gòu)、地方政府依此,并根據(jù)各地實際情況制定和修訂了應(yīng)急預(yù)案。應(yīng)急預(yù)案在山東省歷次救災(zāi)中發(fā)揮了重要作用。

山東省在農(nóng)業(yè)救災(zāi)過程中,注重了預(yù)防災(zāi)害與應(yīng)急救助的緊密結(jié)合。自新中國成立以來,水庫大壩、河道堤防等水利工程的建設(shè)治理、整治與險庫的加固及山東骨干水網(wǎng)的建設(shè),是重要的防汛抗旱預(yù)防措施。但面對突發(fā)的災(zāi)害,除了采取適當?shù)木葷?在條件緊急的情況下也必須有相應(yīng)的應(yīng)急措施。對洪水災(zāi)害所采取的搶險、分洪、人員轉(zhuǎn)移等措施,就是防洪減災(zāi)的應(yīng)急決策。①孫寧海:《山東省防汛決策與思考》,《中國水利學會 2005學術(shù)年會論文集——水旱災(zāi)害風險管理》,中國水利水電出版社 2005年版。1957年臨沂地區(qū)蒼山縣、1963年恩縣洼的泄洪即是當時整個流域防洪措施未完成的情況下處置洪水的應(yīng)急決策。

總之,山東省建國六十年來,不僅僅是在政治建設(shè)、經(jīng)濟建設(shè)中取得了全國矚目的成就,積累了豐富的經(jīng)驗,在救災(zāi)救荒中也取得了豐碩的成果,在實踐中形成了一套行之有效的理論體系,這些理論與經(jīng)驗的總結(jié),不僅僅對于山東省今后開展救災(zāi)工作有所裨益,既使對于全國也是有所借鑒的。

D623.5

A

1003—4145[2010]02—0059—05

2009-12-15

王 強,中國農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院博士研究生;

李 軍,中國農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院副教授,碩士生導(dǎo)師;

王秀清,中國農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院教授,博士生導(dǎo)師。

本文為國家科技部“十一五”科技攻關(guān)項目“糧食宏觀調(diào)控應(yīng)急信息技術(shù)與應(yīng)用示范”子課題 (2008BADA8B01)、山東省科技廳項目(2008RKA031)前期成果。

(責任編輯:陸影)