從2010年中央一號文件看草原發(fā)展政策新亮點

目前，中共中央下發(fā)了《關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》，這是自2004年以來，中央一號文件第七次將目光聚焦農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作。值得關(guān)注的是，2010年中央一號文件在強調(diào)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的同時，對草原生態(tài)建設(shè)和牧區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展也進行了重點部署，提出了一系列強草惠牧的新政策，充分體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院對草原保護建設(shè)工作的高度重視。綜合來看，一號文件值得關(guān)注的新亮點有以下五個方面：

1 在草原生態(tài)建設(shè)方面有新策略

中央一號文件把“構(gòu)筑牢固的生態(tài)安全屏障”作為一個重要部分進行了重點闡述，并就草原生態(tài)工程建設(shè)提出了新的策略。

文件要求進一步加大退牧還草工程力度。文件指出，要切實加強草原生態(tài)保護建設(shè)，加大退牧還草工程實施力度，延長實施年限，適當(dāng)提高補貼標準。退牧還草工程是當(dāng)前草原生態(tài)建設(shè)的主體工程，自2003年開始實施以來，取得了明顯的生態(tài)及經(jīng)濟社會效益，但是，該工程實施力度偏小、年限偏短、補貼標準偏低的問題非常突出。從總體投入看，2003～2009年，國家安排退牧還草資金共115.75億元，平均每年16.54億元，大約只相當(dāng)于國家每年用于生態(tài)環(huán)境建設(shè)資金投入的1.65%。據(jù)測算，退牧還草工程區(qū)農(nóng)牧民每退牧1畝（1畝=667平方米，下同）草原，將增加飼養(yǎng)成本10元以上，遠高于目前國家的補貼標準。因此，根據(jù)中央一號文件精神，我們有理由期待國家會加快退牧還草項目進程、增加建設(shè)投入、擴大實施范圍、提高補貼標準，并對非青藏高原區(qū)5年、青藏高原區(qū)10年的補助期限分別予以適當(dāng)延長。

一號文件在強調(diào)加大退牧還草工程的基礎(chǔ)上，從戰(zhàn)略高度提出了采取統(tǒng)籌推進的策略。文件指出，要繼續(xù)推進京津風(fēng)沙源治理，統(tǒng)籌推進青海三江源生態(tài)保護和建設(shè)，加快巖溶地區(qū)石漠化和南方崩崗區(qū)治理，啟動坡耕地水土流失綜合治理工程，加大草原鼠蟲害防治力度。目前，京津風(fēng)沙源治理工程只完成《京津風(fēng)沙源治理工程規(guī)劃（2001～2010年）》中草地治理面積的32%，任務(wù)還很艱巨。青海三江源生態(tài)保護建設(shè)工程才剛剛起步，還存在著加快工程進度和統(tǒng)籌好草原生態(tài)保護與農(nóng)牧民長遠發(fā)展關(guān)系的現(xiàn)實問題。全國水土流失面積已占到土地面積的40%，南方巖溶地區(qū)有1300萬公頃石漠化土地亟須治理。全國每年草原鼠害面積4000多萬公頃、蟲害面積2200多萬公頃，而實際防治面積均不到15%。一號文件緊密結(jié)合我國草原生態(tài)問題實際，著眼全局，突出重點區(qū)域、重點項目和關(guān)鍵問題，分別提出了繼續(xù)推進、統(tǒng)籌推進、加快治理、加大力度、啟動新項目等針對性措施，對因地制宜、分類指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全國草原生態(tài)建設(shè)指明了方向。

2 在草原合理利用方面有新措施

草原既要保護建設(shè)，又要合理開發(fā)利用，只有這樣，才能兼顧生態(tài)效益與經(jīng)濟效益，進而實現(xiàn)草原的可持續(xù)發(fā)展。針對草原的合理利用問題，一號文件明確提出了具體的要求，即：落實草畜平衡制度，繼續(xù)推行禁牧休牧輪牧；發(fā)展舍飼圈養(yǎng)，搞好人工飼草地和牧區(qū)水利建設(shè)。

草畜平衡制度、禁牧休牧輪牧制度是《草原法》規(guī)定的草原基本利用制度。長期以來，受落后生產(chǎn)方式的制約，農(nóng)牧民收入的增長主要依賴草原家畜數(shù)量的增加，造成家畜嚴重超載，草畜矛盾日益突出，也成為導(dǎo)致當(dāng)前草原退化、沙化的最重要因素。據(jù)農(nóng)業(yè)部監(jiān)測，2009年全國草原平均家畜超載率為31.2%，其中，西藏、內(nèi)蒙古、新疆、青海、四川、甘肅六大草原牧區(qū)家畜分別超載 39%、25%、35%、26%、38%、38%。再從禁牧休牧輪牧情況看，目前全國禁牧休牧輪牧面積約為14.8億畝，只占草原面積的1/4，且由于相關(guān)配套政策未能適時跟進，導(dǎo)致一些地區(qū)偷牧、盜牧、夜牧現(xiàn)象時有發(fā)生，禁牧休牧輪牧制度在實施效果上打了一定折扣。今年，在中央一號文件中，對落實草畜平衡和禁牧休牧輪牧制度予以特別強調(diào)，這是對此項制度的充分肯定，也是對各級黨委、政府在促進草原合理利用方面的明確要求，有利于推動各地加大工作力度，加強對草原合理利用工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，加快出臺必要政策、落實相關(guān)措施。

舍飼圈養(yǎng)、人工飼草地和牧區(qū)水利建設(shè)是提高草原綜合生產(chǎn)能力的重要措施。當(dāng)前，我國草原畜牧業(yè)生產(chǎn)仍以原始的游牧方式為主，不僅生產(chǎn)效益低下，也不利于草原保護和農(nóng)牧民生活水平的提高。我國人工飼草地面積多年徘徊在8000萬公頃左右，只有草原面積的2%，所生產(chǎn)的人工飼草料，遠不能滿足減輕天然草原放牧壓力的作用。牧區(qū)水利也極其落后，廣大的天然草原基本沒有水利灌溉設(shè)施，草原農(nóng)牧民總體上依然過著靠天養(yǎng)畜、靠天吃飯的生活。中央一號文件把舍飼圈養(yǎng)、人工飼草地和牧區(qū)水利建設(shè)作為推進草原合理利用的一項重要配套措施提出來，有利于更好地落實草畜平衡及禁牧休牧輪牧制度，有利于加快推進草原畜牧業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，有利于提高畜牧業(yè)生產(chǎn)效益，有利于加快牧區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展。

3 在草原承包方面有新要求

2008年和2009年的中央一號文件，都曾提出推進草原承包工作。今年的中央一號文件明確指出：按照權(quán)屬明確、管理規(guī)范、承包到戶的要求，繼續(xù)推進草原基本經(jīng)營制度改革。提出“權(quán)屬明確、管理規(guī)范、承包到戶”的要求，這在中央文件中是首次。

耕地承包、林地承包、草原承包都是我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度的重要組成部分。目前，耕地承包工作早已完成，林權(quán)制度改革也正在全面推進，而占國土面積2/5的草原，承包工作卻依然緩慢，推行近30年來，仍有45%的草原沒有承包。即使是已承包的草原，絕大部分并沒有落實到戶，處于多戶“混用”狀態(tài)，難以發(fā)揮草原承包的預(yù)期效果。此外，承包管理不到位、承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不規(guī)范的問題也十分突出。權(quán)屬是關(guān)鍵、管理是基礎(chǔ)、到戶是根本，中央一號文件抓住當(dāng)前草原承包工作的主要矛盾，從明確權(quán)屬、規(guī)范管理、承包到戶三個方面，確定了草原承包的基本目標和主攻方向，這既是對草原承包工作的總體要求，也是衡量各地草原承包工作落實水平的重要標尺，有利于規(guī)范承包工作、加快承包進程、提高承包水平。

4 在體系建設(shè)方面有新突破

草原監(jiān)理體系是依法監(jiān)督管理草原的專門執(zhí)法隊伍，是維護草原生態(tài)安全、促進草原合理利用、保障草原地區(qū)可持續(xù)發(fā)展不可或缺的關(guān)鍵力量。一號文件提出“加強草原監(jiān)理體系建設(shè)，強化草原執(zhí)法監(jiān)督?！边@在中共中央文件中是首次，是推進草原監(jiān)督管理體系建設(shè)的重要突破。

我國草原監(jiān)理體系是根據(jù)新修訂施行的《草原法》要求，從2003年起才開始建立的。由于起步較晚，重視和支持力度不夠等原因，存在著機構(gòu)不健全、力量薄弱、素質(zhì)不高、裝備落后、經(jīng)費短缺等突出問題。從全國看，目前只有約1/3的地（市）和1/5的縣（旗）設(shè)立了草原監(jiān)理機構(gòu)，且大部分是與草原站、畜牧站等單位合署辦公；南方有的省份監(jiān)理機構(gòu)仍為空白。從草原生態(tài)工程區(qū)看，還有21%的退牧還草工程縣和42%的京津風(fēng)沙源工程縣未建立草原監(jiān)理機構(gòu)。從人員規(guī)?？?，全國平均5.3萬公頃草原才有1名草原監(jiān)理人員。從設(shè)施裝備看，各級草原監(jiān)理機構(gòu)，特別是基層的縣級草原監(jiān)理機構(gòu)，普遍缺少必要的執(zhí)法監(jiān)督和辦案取證設(shè)備，辦公條件也十分簡陋。

當(dāng)前，草原破壞問題日趨嚴重，非法開墾草原、亂采濫挖草原野生植物資源、非法征占用草原、非法進行礦藏開采、非法買賣和流轉(zhuǎn)草原等案件呈逐年上升態(tài)勢。據(jù)估計，全國每年發(fā)生各類草原違法案件數(shù)萬起、直接破壞草原20萬公頃以上。由于監(jiān)理體系落后，難以適應(yīng)草原執(zhí)法監(jiān)督工作的實際需要，一些違法行為得不到及時制止，一些違法案件得不到有效查處，顯然，這種現(xiàn)狀必須盡快扭轉(zhuǎn)。

黨中央充分把握當(dāng)前草原監(jiān)督管理工作的現(xiàn)狀，提出加強草原監(jiān)理體系建設(shè)，強化草原執(zhí)法監(jiān)督，這既是對草原監(jiān)理體系建設(shè)必要性、緊迫性的充分肯定，也是對監(jiān)理體系履行草原執(zhí)法監(jiān)督職責(zé)的明確要求。貫徹中央文件精神，就必須在健全機構(gòu)、理順體制方面有新突破，在增加投入、完善設(shè)施、改善條件方面有真行動，在提高素質(zhì)、規(guī)范行為、增強能力方面有快發(fā)展。

5 在補貼政策

方面有新舉措

從2006年開始，每年的中央一號文件都要求加快建立草原生態(tài)補償機制，但今年的文件突出了資金籌集，在措施和力度上明顯加強。文件指出，加大力度籌集森林、草原、水土保持等生態(tài)效益補償資金；推進西藏草原生態(tài)保護獎勵機制試點工作。與此同時，文件還特別強調(diào)“逐步完善適合牧區(qū)、林區(qū)、墾區(qū)特點的農(nóng)業(yè)補貼政策?！边@表明，中央將強化對牧區(qū)的農(nóng)業(yè)補貼政策，讓從事草原畜牧業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)牧民享受更多的實惠。

近些年來，草原地區(qū)為國家生態(tài)安全的需要，做出了不少的犧牲，放棄了一些發(fā)展的機會，草原畜牧業(yè)發(fā)展受限，草原資源開發(fā)利用受控，在客觀上影響了農(nóng)牧民增收和地方經(jīng)濟的發(fā)展，照講國家理應(yīng)采取相應(yīng)的補償政策，來彌補草原地區(qū)因生態(tài)保護所造成的損失。但從實際情況看，盡管國家逐步加大了對草原地區(qū)的投入，并在個別地區(qū)開始了生態(tài)保護獎勵機制試點工作，但力度還很不夠，受益面還很有限。近十年我國用于生態(tài)環(huán)境保護的資金近1萬億元，而草原累計投入只有約240億元，僅占2.4%，這與廣大農(nóng)牧民和草原地區(qū)所付出的草原保護代價相比，相差甚遠。一些單位和個人，征占用草原搞建設(shè)，開采草原礦藏，獲得了豐厚的利潤，但卻很少拿出資金回饋草原、恢復(fù)草原植被。一號文件強調(diào)加大力度籌集草原等生態(tài)效益補償資金，其涵義就是要廣開資金渠道，想方設(shè)法加大對草原的投入，這對于調(diào)節(jié)生態(tài)保護者和受益者的利益關(guān)系，突出“誰開發(fā)、誰保護，誰破壞、誰恢復(fù)，誰受益、誰補償”的基本原則，調(diào)動廣大農(nóng)牧民保護和建設(shè)草原的積極性具有重要作用。

草原地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有其自身的特點，以發(fā)展草原畜牧業(yè)為主，它與農(nóng)區(qū)以糧食生產(chǎn)為主有著根本的區(qū)別。近些年國家出臺了一系列強農(nóng)惠農(nóng)政策，但這些政策主要是針對農(nóng)區(qū)和種糧農(nóng)民，而草原地區(qū)則難以從這些政策中受益。以內(nèi)蒙古為例，2009年全區(qū)僅農(nóng)資綜合補貼、糧食直補、良種補貼三項，就使農(nóng)民人均獲得政策性收入368元，而牧民則基本享受不到；“十一五”以來，全區(qū)牧民收入低于農(nóng)民3.83個百分點。因此，一號文件要求逐步完善適合牧區(qū)特點的農(nóng)業(yè)補貼政策，旨在將現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補貼政策擴大到草原地區(qū)，從而增加農(nóng)牧民收入。從當(dāng)前情況看，將牧草良種補貼、種草直補、草畜平衡補貼以及草原牧業(yè)生產(chǎn)資料綜合補貼等逐步納入農(nóng)業(yè)補貼范圍，是完全可行的。

總體而言，2010年中央一號文件為我國草原保護建設(shè)和草原地區(qū)發(fā)展注入了新的動力，我們應(yīng)該抓住有利機遇，深入學(xué)習(xí)和理解文件精神，在推動相關(guān)政策、措施的落實上狠下功夫，爭取草原有更好、更快的發(fā)展。