郭 正

博彩之門會否在特區(qū)海島打開

一股混雜著亢奮、懷疑、憂慮的空氣盤旋在海南上空。

2009年12月31日制定、2010年1月4日公布的《國務(wù)院關(guān)于推進海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見》,中間有一句引起浮想聯(lián)翩的話:“在海南試辦一些國際通行的旅游體育娛樂項目,探索發(fā)展競猜型體育彩票和大型國際賽事即開彩票?！币粫r間,確證、流言、猜測、辯解,轟涌而至。

對“社會主義”而言不無禁忌的博彩之門,會否在這個中國特色的特區(qū)海島打開?

風(fēng)生水起

消息,偽消息,交相上演。

回合之一:1月4日,《國務(wù)院關(guān)于推進海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見》發(fā)布后,海南試水博彩業(yè)的猜想便不絕于耳。

1月7日,海南省委書記衛(wèi)留成和省長羅保銘赴京召開新聞發(fā)布會,羅保銘明確表示,國務(wù)院的文件在彩票方面為豐富海南旅游娛樂產(chǎn)品開了政策口子,是帶探索性的。既然是探索性的,相比于其他地區(qū)就有一定的空間,但是這個空間絕不意味著要突破國家現(xiàn)行法律的有關(guān)規(guī)定。衛(wèi)留成也明確表態(tài):海南絕對不可能開賭場,賽馬場也不會開。

但這并未平息傳言。商人的動作與媒體的嗅覺在比速度。2月5日,“海南首家博彩酒店開建”公諸報端,據(jù)“知情人士”透露,今典集團董事長總張寶全在海南三亞灣打造的紅樹林度假酒店,目前已經(jīng)依據(jù)“國家推進海南國際旅游島建設(shè)的意見”更改設(shè)計,準(zhǔn)備開設(shè)“競猜型體育彩票”和“大型國際賽事即開彩票”項目。

回合之二:2月6日,海南省政府旅游發(fā)展委員會堅決否認(rèn)了這一消息,工作人員強調(diào),國務(wù)院文件中所稱的“競猜型體育彩票和大型國際賽事即開彩票”,將根據(jù)國家有關(guān)部門管理規(guī)定發(fā)行。作為酒店,他們沒有權(quán)利開設(shè)這樣的項目。而至于其他所謂的博彩項目,目前肯定沒有允許開設(shè)。

2月8日的消息則是張寶全的回應(yīng),稱“建博彩設(shè)施并不等于經(jīng)營博彩酒店”,并表示酒店設(shè)計方案確實針對“海南國際旅游島建設(shè)意見”進行了調(diào)整,增添了博彩設(shè)施,但這不等于建博彩酒店,經(jīng)營博彩業(yè)務(wù)要等國家政策允許?！拔抑徊贿^給未來預(yù)留了空間?！?/p>

回合之三:2月24日,海南本地媒體報道,“香港賽馬有望落戶海南”,稱海南探討試行聯(lián)播競猜香港賽馬以及國際知名賽事的聯(lián)播競猜項目,“省有關(guān)部門已專門成立彩票研發(fā)中心”。

2月26日廣州媒體報道,海南省文化廣電出版體育廳辦公室主任林光強表示,前述報道不準(zhǔn)確?！笆∮嘘P(guān)部門已專門成立彩票研發(fā)中心”,林光強很肯定地表示是子虛烏有。

……

按澳門理工學(xué)院專家曾忠祿分析,國務(wù)院文件中所稱“國際通行的旅游體育娛樂項目、競猜體育彩票和大型國際賽事即開彩票”,表面上看,該條沒有甚么意義,因為一般的競猜彩票和即開彩票內(nèi)地到處都有。那海南到底有什么特別的?

他的預(yù)測是,短期內(nèi)最有可能的是彩票老虎機廳、賽馬和郵輪博彩。其中最可能的是開設(shè)彩票老虎機廳,即通過老虎機廳的游戲機來玩彩票游戲。這種方式能增加彩票游戲的娛樂性,從而增加對游客的吸引力。這種方式幾年前曾在內(nèi)地很多地方流行過,但由于它實質(zhì)上與一般老虎機游戲沒有差別,后來被制止了。

他覺得賽馬博彩也并非不可能,賽馬目前在內(nèi)地其它地方也不允許,但只消把賽馬看作是一項體育娛樂項目,它就屬于“競猜型體育彩票”的范圍,海南就可以開。

另外一個可能與博彩有關(guān)的可能是郵輪博彩。國務(wù)院文件中還允許海南“建設(shè)郵輪母港”,“允許境外郵輪公司在海南注冊設(shè)立經(jīng)營性機構(gòu)”。該條為海南參照香港模式,開展郵輪賭場留下空間。

這些都沒有得到最終證實,但留下無限遐想空間。

利弊爭議

旅游和博彩,往往是一對孿生兄弟。國際旅游島的海南,怎能不想在博彩上博一把。

早在2005年,海南就有四位政協(xié)委員在全省的政協(xié)會議上提出“海南適度開放博彩業(yè)的建議”,當(dāng)時他們的理由是:海南工業(yè)、農(nóng)業(yè)相對滯后,財政收入少,職工工資低,征收博彩稅可增加收入。博彩業(yè)可以拉動旅游、交通、餐飲等的發(fā)展,促進經(jīng)濟繁榮。當(dāng)時他們的設(shè)想是:“規(guī)劃一定區(qū)域,面向一定群體,管理上采取一定的封閉運行”。

2009年的海南省政協(xié)會議上,該方案又重新提出來,56位政協(xié)委員支持該方案。還有委員提出“海南可以考察與借鑒澳門博彩的成功經(jīng)驗”的觀點。在某種程度上,國務(wù)院的“意見”可以理解為海南政協(xié)委員的建議得到中央的采納。

動心的還不止是海南。2008年的廣州市兩會期間,政協(xié)委員陶天權(quán)在提案中指出,2010年亞運會將在廣州舉行,可否把廣州賽馬場用作亞運場館之一,借此節(jié)省建設(shè)場館的開支,同時開設(shè)“賽馬型彩票”,為社會公益及慈善活動積累資金。

在當(dāng)年全國兩會期間,來自武漢的政協(xié)委員也提交了類似的提案,建議將體育彩票與賽馬有機結(jié)合,形成具有中國特色的“賽馬型體育彩票”,為北京舉辦2008年奧運會籌集資金。

北京大學(xué)中國公益彩票事業(yè)研究所研究員王增先幾年前曾在一個研討會上建議:中國的博彩業(yè)應(yīng)該“從局部開放逐步走向全開放”。

2009年全國兩會期間,全國政協(xié)委員、中國扶貧開發(fā)協(xié)會執(zhí)行副會長林嘉騋曾提交“適當(dāng)放開博彩業(yè)”的提案,主張國際金融危機是國家鼓勵二次財富分配政策出臺的好機會,適當(dāng)放開博彩業(yè),“中國現(xiàn)在既然有體彩、福彩,那也可以增加些教育彩票、扶貧彩票?！?/p>

但這些設(shè)想并未實現(xiàn)。除了海南離夢想最近外,放眼全國,博彩仍是中國的一大禁忌。自1987年中國大陸開始發(fā)行彩票后20多年,廣義上的博彩業(yè)仍停留在彩票層次。

不過,禁忌并不意味著禁絕。來自北京大學(xué)中國公益彩票事業(yè)研究所的數(shù)據(jù)表明,2008年我國非法賭球的賭資約達(dá)一萬億元人民幣,造成巨大的社會問題和財政損失。相當(dāng)于中國福彩、體彩發(fā)行總額的20多倍。

“肥水不流外人田”,是將博彩合法化的重大理由之一。北京大學(xué)彩研所執(zhí)行所長王薛紅建議,國內(nèi)應(yīng)開發(fā)有中國特色合法博彩項目,用疏導(dǎo)的方式滿足人們的娛樂和消遣需求,增加公益彩票籌集的公益金。

地下賭博、境外賭博折射出的是官辦彩票的困境。山東省體彩管理中心副主任張云海坦承:賭球的賭徒們認(rèn)為,體彩中心發(fā)行的足彩競猜場次太多,中獎很難,獎金太低,充其量只能算小兒科。

此外,近年一系列彩票欺詐丑聞?chuàng)p害了官辦博彩業(yè)的名聲。

去年,全國足壇掀起的“反賭風(fēng)暴”,“堵不如疏論”再度掀起高潮。今年年初,有消息稱,有關(guān)部門正在考慮學(xué)習(xí)新加坡治理賭球的成功經(jīng)驗,在國內(nèi)開展針對本國聯(lián)賽足球博彩業(yè)。

仍有持“洪水猛獸論”者。北京建元律師事務(wù)所律師蔡九星認(rèn)為,當(dāng)前在我國搞所謂的合法化是行不通的,弊大于利。首先,合法化不可能如有的專家所愿,為我國帶來利益。賭博行為本身并不能創(chuàng)造價值,我國到境外豪賭的賭客一部分為貪官,另一部分是職業(yè)賭徒。貪官是不可能到公開、合法的境內(nèi)賭場參與賭博的,因為其賭資不能見光。職業(yè)賭徒則多少與黑社會沾點邊。

另外,蔡九星還擔(dān)心,賭博合法化必然導(dǎo)致更多的人沉溺其中,危害家庭、社會的穩(wěn)定,造成更龐大的社會成本。“為什么我們周邊的國家和地區(qū),大設(shè)賭場卻禁止本國公民參賭,其中原因值得我們深思。”

借鑒港澳新

不管全國層面的制度剛性如何,國務(wù)院的《意見》一定程度上被解讀為國務(wù)院對海南試水博彩業(yè)的放行,至少也是一個試探性的風(fēng)向標(biāo)。

據(jù)公開報道,海南省彩票管理中心主任彭運洪接受媒體采訪時曾經(jīng)大方表示,海南是開放博彩的理想地點。理由有三個:海南是一個島嶼,地理位置上具有優(yōu)越性;海南又是全國最大的特區(qū),是改革開放的前沿;在國際上,旅游和博彩往往又可以看做是“孿生兄弟”,常常相互依存。

彭運洪還表示,2008年全國政協(xié)國際旅游島調(diào)研組前往海南考察時,海南省省長羅保銘就建議能否發(fā)展旅游彩票,調(diào)研組當(dāng)時對建議非常感興趣,表示將盡快研究。

一對海南博彩前景樂觀的地方官員也承認(rèn),如果開展博彩業(yè),還需要事先制定大量的法律、保障等配套措施,“目前我們還沒有接到任何的相關(guān)通知。”

有業(yè)內(nèi)人士建議,香港、澳門、新加坡的經(jīng)驗值得海南借鑒。

目前,全球有100多個國家和地區(qū)在法律上認(rèn)可博彩業(yè)。因為博彩業(yè)的發(fā)展,既可以增加財稅收入,又可以創(chuàng)造就業(yè)機會。在發(fā)達(dá)國家,博彩業(yè)收入大概為GDP的2%至3%。在澳門,大半的財稅收入來自博彩業(yè)。

香港馬會成績也不俗:2008財年賽馬銷售收入676.85億港元,返獎562.21億港元,博彩稅82.86億港元。香港馬會2009財年總營業(yè)額更是達(dá)到了1110億港元。

目前,香港馬會是香港特區(qū)單一納稅最多的機構(gòu),已經(jīng)過去十年間,馬會捐款已超逾一百億港元,使其成為全球最大的慈善捐款機構(gòu)之一,也是繼特區(qū)政府之后,香港最大的慈善公益資助機構(gòu)。

除馬會外,香港曾于2003年開放足球博彩以應(yīng)對越來越嚴(yán)重的網(wǎng)絡(luò)賭球和地下賭球。當(dāng)年,香港通過了《博彩稅條例草案》,特區(qū)根據(jù)這一條例授權(quán)香港賽馬會經(jīng)營足球博彩,不僅增加了財政稅收,也從法律上治理了“問題博彩”。這被認(rèn)為是“疏堵并舉”的一個范例。

2005年4月18日,新加坡總理李顯龍宣布,兩座內(nèi)設(shè)大型賭場的世界級度假村將在新加坡建立。新加坡長達(dá)40年的賭禁終于宣告解除。

彩票專家程陽說,博彩從廣義上來說,分為賭場賭博、賽馬、體育競賽和彩票四種,前兩種從中國目前的政治、經(jīng)濟、社會環(huán)境來說,很難突破。

他稱,香港馬會發(fā)展較好,是因為已經(jīng)處在一種健康、娛樂的可控環(huán)境里。新加坡通過立法讓賭球合法化,其宣傳的宗旨是“小賭怡情,適可而止”。中國澳門地區(qū)的博彩業(yè)雖然發(fā)達(dá),但澳門本地人基本不參與,更多是利用博彩來拉動當(dāng)?shù)氐穆糜魏途蜆I(yè)?！耙虼?很多時候,發(fā)展博彩業(yè)還需要一個良好的管理和社會環(huán)境?！?/p>

澳門理工學(xué)院曾忠祿稱,如果未來海南真的“借鑒澳門的經(jīng)驗”,開設(shè)針對內(nèi)地居民的賭臺賭場,澳門將受很大沖擊?！斑@是澳門特別應(yīng)注意的地方。”

但他同時表示,對海南發(fā)展國際旅游島的目標(biāo),澳門應(yīng)該積極支持和參與。海南的發(fā)展對整個國家的發(fā)展有積極意義。澳門可利用在博彩方面長期積累的經(jīng)驗,參與海南的博彩發(fā)展。另一方面,澳門也應(yīng)該注意與海南和中央溝通,努力協(xié)調(diào)兩地的發(fā)展,確保兩地博彩旅游項目互補,而不是互相競爭、互相替代。