張千帆

要根除中國(guó)的上訪現(xiàn)象,必須將社會(huì)治理模式從自上而下變成自下而上,不是讓百姓“上訪”官員,而是讓官員為了爭(zhēng)取選票而“下訪”百姓

今年是《信訪條例》頒布施行5周年。迎接紀(jì)念日的卻是一則“河南農(nóng)民進(jìn)京上訪‘被精神病六年半”的報(bào)道(《南都周刊》2010年4月30日)。

性情耿直的徐林東只是因?yàn)榭床粦T“一個(gè)腿腳不靈的女人在村里常常被打”,幫她到北京“越級(jí)上訪”告鄉(xiāng)政府的狀,就被政府送進(jìn)精神病院。沒有精神病鑒定,也沒有監(jiān)護(hù)人的簽字,醫(yī)院卻強(qiáng)行收治了病人,理由是“政府送進(jìn)來的”。精神病院的邏輯是“鄉(xiāng)政府說你有精神病,你就有,說你沒有就沒有”;鄉(xiāng)政府的邏輯則是“他在認(rèn)識(shí)上偏執(zhí),偏執(zhí)本身就是個(gè)精神問題”。

像徐林東這樣誠(chéng)實(shí)、耿直、熱心的公民本來是一個(gè)健康民族的精神支柱,卻落得如此悲慘的下場(chǎng)。無(wú)論是2005年施行的新《信訪條例》還是1995年施行的老條例,任何一部立法都不可能縱容如此無(wú)法無(wú)天的迫害行為。上訪及其引發(fā)的諸多權(quán)力濫用現(xiàn)象,顯然不僅僅是一個(gè)法律問題,也不是像某些專家想象的那樣,只要出臺(tái)一部《信訪法》就“終結(jié)”了的。

上訪之所以成為一個(gè)獨(dú)特的“中國(guó)現(xiàn)象”,究其制度根源是地方民主不完善造成的。由于缺乏民對(duì)官的實(shí)質(zhì)性制約,民眾不得不通過托人情、拉關(guān)系甚至赤裸裸行賄來買通控制其命運(yùn)的官員;而官員則更是被權(quán)力“寵壞”了。如此便一面產(chǎn)生了少數(shù)肆無(wú)忌憚、無(wú)法無(wú)天的貪官污吏,另一面則造成了全國(guó)各地每年數(shù)以萬(wàn)計(jì)的征地、拆遷等引發(fā)的群體性沖突。這些問題在本源上由唯上不唯下的地方所產(chǎn)生的,自然不可能在當(dāng)?shù)氐玫浇鉀Q,于是民眾除了“上訪”之外別無(wú)出路;到上一級(jí)政府上訪符合法律規(guī)定,但仍然難以跳出權(quán)力運(yùn)行規(guī)律,導(dǎo)致一些問題得不到解決,于是才產(chǎn)生了大量法律禁止的“越級(jí)上訪”。

我不是說這支浩浩蕩蕩的上訪大軍中沒有“精神偏執(zhí)型”的,為了一點(diǎn)雞毛蒜皮的小事而耗費(fèi)自己的生命和國(guó)家資源,但是近年大量各地訪民“被精神病”的公開報(bào)道表明,中國(guó)上訪問題的癥結(jié)恐不在此,更不在于如何界定“正?！鄙显L或“終結(jié)”上訪的法律邊界。

現(xiàn)在應(yīng)集中力量從根子上解決產(chǎn)生上訪以及嚴(yán)重侵犯訪民權(quán)利的制度問題,避免在法律文本上繞彎子、做文章,而法律文本再怎么修,也只是在琢磨如何“規(guī)范”上訪、如何界定“終結(jié)”“越級(jí)”“非正常上訪”這些站在管理者立場(chǎng)上的法律概念;至于如何切實(shí)有效地解決訪民的問題,卻鮮有涉及,這是為什么我一直不看好《信訪條例》的修改。

新條例施行五年,上訪數(shù)量和激烈程度不降反升便足以表明,上訪不是一個(gè)修改法律就能解決的問題。即便以后再升級(jí)為《信訪法》,法律條文規(guī)定得更完善、更先進(jìn),恐怕也還是會(huì)重蹈《信訪條例》的覆轍。

由于信訪制度解決問題的速度,永遠(yuǎn)趕不上問題產(chǎn)生的速度,靠完善信訪來根治上訪顯然是行不通的。要根除中國(guó)的上訪現(xiàn)象,必須將社會(huì)治理模式從自上而下變成自下而上,不是讓百姓“上訪”官員,而是讓官員為了爭(zhēng)取選票而“下訪”百姓。當(dāng)然,在目前自上而下的官治積重難返、自下而上的民治一時(shí)難以建立的情況下,信訪不失為政府了解民情并解決部分社會(huì)矛盾的一個(gè)渠道,完善信訪制度確實(shí)也有一定的必要性。但要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo),與其盼望中央制定更完善的信訪立法,不如期待地方制度創(chuàng)新。

目前遼寧沈陽(yáng)和江蘇淮安等地的信訪制度創(chuàng)新都是在現(xiàn)有法規(guī)框架下進(jìn)行的,譬如沈陽(yáng)對(duì)“終結(jié)信訪事項(xiàng)”采取公開評(píng)議的“答辯”方式,邀請(qǐng)?jiān)L民和人大代表、政協(xié)委員及專家學(xué)者一起參加;淮安則采取陽(yáng)光信訪和權(quán)力下放模式,力求地方問題當(dāng)?shù)亟鉀Q,而這些改革舉措都不和現(xiàn)行信訪立法相抵觸。事實(shí)上,由于各地情況和需要不同,信訪制度的具體設(shè)計(jì)沒有必要全國(guó)統(tǒng)一,各地盡可以為自己量身定做最有效地解決當(dāng)?shù)貑栴}的信訪程序。如果苛求中央規(guī)定統(tǒng)一的信訪程序,那么難免會(huì)束縛某些地方銳意進(jìn)取的手腳。

退一步說,即便中央要制定一部“信訪法”,其所要考慮的重點(diǎn)也絕不是統(tǒng)一的信訪程序、“合法”上訪的邊界或“終結(jié)”信訪的步驟,而恰恰是如何統(tǒng)一保障訪民受憲法保護(hù)的基本人身和言論自由權(quán)利,防止“被精神病”這類惡性事件重演?！?/p>

(作者為北京大學(xué)憲法學(xué)教授)