廖海青

稅收作為財(cái)政收入的主要來源之一，也是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“晴雨表”。然而在中國特色的政績考核機(jī)制下，晴雨表似乎有些失靈。

每逢年底，年度GDP增長目標(biāo)都會成為各級政府最熱的話題，不少地方“超額”“提前”完成的現(xiàn)象屢見不鮮，而這種為了“超額”“提前”的現(xiàn)象恰恰是一些地方稅務(wù)“寅吃卯糧”亂局的根源。

過往多年，GDP一直被認(rèn)為是衡量國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況最重要的一個指標(biāo)。2008年金融危機(jī)以來，在我國經(jīng)濟(jì)遭受重創(chuàng)、前景堪憂的情況下，政府提出了2009年“保八”目標(biāo)。這個目標(biāo)，越往下一級政府，數(shù)字就會越高。河北省政府在中央提出“保八”目標(biāo)后，提出的目標(biāo)就比中央要高一個百分點(diǎn)(9％)，到了地市一級又加一個百分點(diǎn)，縣一級再加一個百分點(diǎn)，最后落實(shí)到地方差不多達(dá)到11％～12％。

稅收作為財(cái)政的主要來源之一，一直以來也是政績考核最重要的指標(biāo)。國家稅務(wù)總局一位官員表示，一些地方稅務(wù)機(jī)關(guān)出現(xiàn)的“寅吃卯糧”的現(xiàn)象，主要和地方政府下達(dá)的指令性稅收目標(biāo)有關(guān)。

國家稅務(wù)總局曾專門下發(fā)通知，要求依法征稅，禁止“寅吃卯糧”、收過頭稅。但在“組織收入”壓倒一切的情境下，地方政府雁過拔毛猶恐不及，此一禁令能否不折不扣地得到執(zhí)行，也就可想而知了。各地稅務(wù)機(jī)關(guān)也很清楚“寅吃卯糧”是違法的，但是面對上級政府機(jī)關(guān)和稅務(wù)機(jī)關(guān)下達(dá)的指標(biāo)和政績考核，一些地方稅務(wù)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)只好“鋌而走險(xiǎn)”。

河北一不具名的縣長曾表示，GDP、財(cái)政收入、節(jié)能減排是考核一個地方業(yè)績的硬指標(biāo)，尤其是財(cái)政收入是作不了假的。這位官員說，在河北如果連續(xù)3年完不成這些指標(biāo)將被問責(zé)。

“在保增長的壓力下，一些地方‘寅吃卯糧、‘殺雞取卵的事情應(yīng)該不足為奇。尤其是越貧困的地方，這種事情越多?！鄙鲜龉賳T稱，相比于政績考核，“寅吃卯糧”的風(fēng)險(xiǎn)要小很多。

找稅的百日大會戰(zhàn)

“2009年是稅務(wù)稽查的高峰期，經(jīng)過挖地三尺的稽查，很少有企業(yè)可以全身而退。”在河北邢臺，一位私企老板對記者感慨道。從去年10月9日至12月31日，邢臺市國稅局組織系統(tǒng)全體干部職工，開展“組織收入百日會戰(zhàn)”大行動，對會戰(zhàn)共分為三項(xiàng)戰(zhàn)役具體實(shí)施，即集中評估戰(zhàn)役、稅務(wù)稽查戰(zhàn)役和清繳欠稅戰(zhàn)役。

邢臺市財(cái)政局一位不愿透露姓名的官員向記者表示，由于多數(shù)縣沒有主導(dǎo)行業(yè)和重點(diǎn)企業(yè)，缺乏經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，許多企業(yè)都面臨著巨大的生存壓力，對本區(qū)域的財(cái)政收入產(chǎn)生了嚴(yán)重沖擊。雖然部分縣增長幅度較高，但由于基數(shù)小，仍不能形成對全市財(cái)政收入形成強(qiáng)勁拉動作用，某些縣還出現(xiàn)了負(fù)增長。全市收支矛盾仍然十分突出。在此背景之下，如何開動稅務(wù)機(jī)器“組織收入”，就成為壓倒一切的中心任務(wù)。

為保證會戰(zhàn)效果，邢臺市國稅局成立了由市局一把手任總指揮，其它黨組成員為副總指揮的會戰(zhàn)指揮部，指揮部下設(shè)評估督查組、稽查督查組、清欠督查組和執(zhí)法監(jiān)察組，負(fù)責(zé)會戰(zhàn)工作的安排部署、督促指導(dǎo)以及執(zhí)法監(jiān)督。同時他們還專門召開了系統(tǒng)動員大會，明確會戰(zhàn)中的各項(xiàng)工作紀(jì)律，并實(shí)行嚴(yán)格的問責(zé)追究制。

邢臺市平鄉(xiāng)縣，一個往年財(cái)稅總收入僅6000多萬元的貧困縣，曾在2006年的最后40天里創(chuàng)造了突擊財(cái)稅超億元的驚人紀(jì)錄。彼時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為發(fā)泄收不到稅憤怒，手持棍棒、磚頭，砸壞企業(yè)攤點(diǎn)的設(shè)備、門窗玻璃和家常用品。而此次，平鄉(xiāng)縣專門組成10個稅源摸底小組，深入到全縣253個自然村，詳細(xì)摸排企業(yè)用電、用工、占地面積、經(jīng)營規(guī)模等信息3萬余條，按區(qū)域布局編制了企業(yè)花名冊，使縣域內(nèi)的納稅戶由過去的1905戶，驟然增加到4805戶。

一些過去享受優(yōu)惠政策的企業(yè)現(xiàn)在面臨失去照拂的窘境。邢臺市高開區(qū)國稅局副局長張立成介紹說：“通過對企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策資格的審查，我們共督促企業(yè)自查補(bǔ)稅140多萬元，效果十分顯著?！?/p>

為了加強(qiáng)征管力度，邢臺市政府推出了綜合治稅措施。建立起政府領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)政牽頭、稅務(wù)實(shí)施、部門配合、社會參與、信息化支撐、行政司法保障的綜合治稅體系。各縣縣長、主管副縣長、37家政府部門和25家重點(diǎn)企業(yè)成為綜合治稅成員單位。

“在當(dāng)前社會環(huán)境下，靠稅務(wù)部門單打獨(dú)斗，很難實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，只能推行由政府主導(dǎo)的綜合治稅。”邢臺市國稅局一位官員坦承。

在平鄉(xiāng)縣物價局，一位機(jī)關(guān)干部透露，去年9月他們接到通知，每人必須完成“協(xié)稅任務(wù)”若干。協(xié)稅者，協(xié)助收稅也。按照《邢臺市綜合治稅工作考核獎懲(暫行)辦法》，對協(xié)稅單位和個人，由綜合治稅領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室按照實(shí)際代征、代繳稅款入庫情況及稅務(wù)部門提供的稅款控管情況，核定提取一定比例的補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)。

上述人士坦承，個人要協(xié)稅壓力很大，但是任務(wù)不能不完成?！巴瓿扇蝿?wù)的可以從征收的稅款中提取20％的回扣，也就是說稅務(wù)所給你開1萬元的稅票，你只要給稅務(wù)所8000元就行了；而沒有完成任務(wù)的就會被扣發(fā)工資和獎金?！辈贿^，對于上邊的政策，他也表示理解：“不這樣層層分解，上邊的計(jì)劃指標(biāo)怎么完得成呢?”

在鄰近的廊坊市，自9月下旬開展稅收百日會戰(zhàn)以來至10月底，該局即組織入庫各項(xiàng)稅收收入616446萬元，占省局核配年度任務(wù)指標(biāo)的90.3％，超任務(wù)進(jìn)度7個百分點(diǎn)，超收47775萬元，較去年同期增收75402萬元，增幅為13.9％。任務(wù)進(jìn)度與收入增幅在全省均排位第一。

中國稅務(wù)學(xué)會副會長安體富教授認(rèn)為，財(cái)政收入最終表現(xiàn)為企業(yè)和個人資產(chǎn)負(fù)債表的成本項(xiàng)目，其快速增長不利于經(jīng)濟(jì)健康復(fù)蘇。在宏觀經(jīng)濟(jì)增長時期，稅收增速超過GDP增速是正常的，但在宏觀經(jīng)濟(jì)下行時期，則應(yīng)該輕徭薄賦，不能堅(jiān)持這樣的速度。

“在中國，稅收增長與GDP增長之間存在著這樣一個現(xiàn)象，在快速增長階段，稅收增長要超過GDP增長。因?yàn)橹袊愔评镉兄貜?fù)征稅的問題，所以GDP增長越快，重復(fù)征稅越明顯。按這種道理來講，在經(jīng)濟(jì)下滑時期，稅收收入增速應(yīng)低于GDP增長?！卑搀w富說。

被GDP下的預(yù)征稅

“稅務(wù)部門讓我們先把以后的錢提前交了，因?yàn)樗麄円灿腥蝿?wù)，必須要完成，聽說稅務(wù)部門的任務(wù)也有所增長，所以就找一些縣里面的主要企業(yè)，讓每家負(fù)責(zé)一部分?！逼洁l(xiāng)縣一位企業(yè)負(fù)責(zé)人表示。

據(jù)其介紹，提前繳稅的具體做法是，每個月提前預(yù)繳下個月的稅金，如某企業(yè)11月份應(yīng)繳稅金是10萬元，如此一來，這個企業(yè)在12月份應(yīng)繳的稅金則變成20萬元，以此類推直至2009年的12月末。上述人士直言：“企業(yè)可以忍受部分提前征稅，卻無法忍受年年都如此。既然稅務(wù)機(jī)關(guān)2009年已經(jīng)提前收稅了，那么2010年怎么辦呢?”

事實(shí)上，預(yù)征稅款的現(xiàn)象并非河北所獨(dú)有。受經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響，各地經(jīng)濟(jì)下滑幅

度大，政府財(cái)稅收入增速下降，一些地方稅務(wù)機(jī)關(guān)“寅吃卯糧”征收過頭稅現(xiàn)象再次復(fù)活。

2009年，甘肅省蘭州市的收費(fèi)部門在沒有任何批復(fù)和授權(quán)的情況下，就開始預(yù)征2010年的路橋費(fèi)。當(dāng)?shù)亟ㄎ褪召M(fèi)管理處坦承：“蘭州市政建設(shè)缺錢，且堅(jiān)信路橋費(fèi)不會取消，所以就提前預(yù)收了。”

另據(jù)報(bào)道，去年上半年溫州制鞋企業(yè)國稅同比增幅僅0.51％，但僅過了1個月，前7個月的增幅就飆升到了8，22％，原因是上半年沒完成任務(wù)的財(cái)稅部門加緊工作，向企業(yè)預(yù)征稅款。

據(jù)審計(jì)署早前的審計(jì)抽查發(fā)現(xiàn)，有13個省的62個縣級國稅局為完成稅收任務(wù)，違規(guī)向169戶企業(yè)提前征稅和多征稅款共23.4億元。

財(cái)經(jīng)作家蘇小和撰文指出，各地財(cái)稅系統(tǒng)歷來有“寅吃卯糧”的說法，這種在征稅系統(tǒng)大肆支取未來的做法，不同于政府的借債，它獲得的效果，一是將地方政府的財(cái)政實(shí)力完全掏空，二是將企業(yè)的發(fā)展能力基本阻斷。而這么做的最大好處，只是為了讓某一任地方領(lǐng)導(dǎo)能夠在他的上峰面前獲得好評，或者可能的提升。

面對政績考核，許多政府機(jī)關(guān)學(xué)會了“兩手抓”：一手抓實(shí)的，一手玩虛的，一方面為了保增長，各地確實(shí)下了功夫搞經(jīng)濟(jì)，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，應(yīng)對經(jīng)濟(jì)危機(jī)的沖擊；而另一方面，也不得不應(yīng)付上級的指令和指標(biāo)。因此一些地方稅務(wù)機(jī)關(guān)收過頭稅或是篡改稅務(wù)數(shù)據(jù)現(xiàn)象屢見不鮮。

去年10月，全國人大常委會委員馬啟智指出，財(cái)政收入的下降，是一種合理的現(xiàn)象。在經(jīng)濟(jì)困難的情況下，不宜過分地追求財(cái)政收入的高增長，否則就會損害我國生產(chǎn)力的發(fā)展，最終導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)衰退和財(cái)政收入下降的惡性循環(huán)。

對于這種“寅吃卯糧”的現(xiàn)象，北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究中心陳平教授認(rèn)為，政府是一個龐大的機(jī)構(gòu)，這么多年大手大腳花慣了，增加開支很容易，皆大歡喜?，F(xiàn)在要真的把它降下來，阻力可想而知。

除稅收計(jì)劃體制之外，還有政府的財(cái)政體制問題。在分稅制下，當(dāng)?shù)胤交蛳录壺?cái)政的支出大于收入時，其差額理當(dāng)通過中央和上級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付解決。但由于當(dāng)前各級政府轉(zhuǎn)移支付的法治框架不健全，轉(zhuǎn)移支付中的人為操作因素較大，不確定因素很多。對一個經(jīng)濟(jì)落后，上級政府轉(zhuǎn)移支付又遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的地區(qū)來說，為了滿足政府運(yùn)轉(zhuǎn)需要，征過頭稅亦是不得已之舉。

顯然，稅費(fèi)改革并不僅僅是簡單的增減費(fèi)用的問題，而是涉及與之相關(guān)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會制度、政策等一系列深層次問題。