林亞非

無風不起浪，一場針對汽車產(chǎn)業(yè)過剩產(chǎn)能的調(diào)控風暴在劇烈醞釀中。2009年12月21日，在全國工業(yè)和信息化工作會議上，工信部部長李毅中在長達31頁的工作報告中著重指出。2010年工信部加強對產(chǎn)能過剩行業(yè)項目的審批管理，并將出臺《企業(yè)兼并重組的指導意見》，推動企業(yè)重組，淘汰落后產(chǎn)能，內(nèi)容涉及鋼鐵、有色、建材、汽車、船舶等行業(yè)。

在汽車業(yè)專家賈新光看來，這是一個明顯的信號，中央經(jīng)濟工作會議確定調(diào)結(jié)構(gòu)是2010年的重點，很明顯產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的行業(yè)中涵蓋了汽車產(chǎn)業(yè)。

目前汽車產(chǎn)業(yè)政策涉及四個方面，首先是政府自身職能和行使職能方式的調(diào)整；第二是涉及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，比如兼并重組；第三是涉及產(chǎn)業(yè)自身發(fā)展能力的提升，比如技術(shù)政策、新能源政策、節(jié)能環(huán)保政策；第四是涉及汽車消費和使用環(huán)境方面的政策。“近年來，第四方面的政策出臺得最多，如汽車品牌管理辦法、汽車貿(mào)易政策、零部件政策特征、二手車流通辦法等等，但是前三個部分的政策提升空間很大?！?/p>

汽車企業(yè)的兼并重組不是新鮮事。在中國特色的重組風潮中，在“拉郎配”仍是兼并重組普遍模式的前提下，要想實現(xiàn)效果，的確不是一件容易的事。

從原來的中汽總公司，機械部汽車司、國家經(jīng)貿(mào)委、發(fā)改委，到現(xiàn)在的工業(yè)和信息化部，中國汽車行業(yè)管理的主體經(jīng)過多次變化。每改一次，對于微觀的企業(yè)個體來講，都要主動去適應(yīng)，“個中甘苦只有長期沉浸在其中的人才明白?！眹鴦?wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)所副所長張文魁表示，“利益之下，尤其是多個都惹不起的婆婆面前，如何平衡，如何協(xié)調(diào)，分寸拿捏不好，企業(yè)苦頭就吃大了?！?/p>

綁在汽車上的多重利益

汽車行業(yè)多頭管理由來已久，行業(yè)內(nèi)希望能夠改變這種局面的呼聲十多年從未間斷。但是事與愿違，多頭管理的紛爭反而越來越彌漫，越來越利益化。

工信部產(chǎn)業(yè)司2009年12月中召集幾大汽車集團負責人赴京，征求對《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》修訂稿的意見。該修訂稿較現(xiàn)行版有大幅調(diào)整，將于2010年上半年正式推出。修訂稿指明工信部作為汽車行業(yè)主管部門的地位和職能。而在現(xiàn)行的《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》中，所有投資項目的核準或備案均由國家發(fā)改委掌握。

很顯然討論修改中的《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》試圖明確工信部和發(fā)改委在汽車項目審批方面的權(quán)限。其中發(fā)改委和工信部分別負責汽車項目投資的“審核”和“備案”。

工信部裝備工業(yè)司司長張相木表示，修改后的《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》對于汽車投資項目，將實行核準制和備案制。凡實行備案制的項目，歸工信部負責；涉及“國家資本”投入的項目，仍歸發(fā)改委審核。“新的投資項目無論金額大小，凡是涉及國家資本的投入，就實行審核制，仍歸發(fā)改委負責。其他實行備案制的項目，需要報工信部備案。”

目前，中國汽車業(yè)的主管部門包括了發(fā)改委、工信部和商務(wù)部等。發(fā)改委主要負責汽車新建和在建項目的審批；工信部負責汽車產(chǎn)品目錄公告，以及產(chǎn)業(yè)政策的制定；商務(wù)部主要負責汽車進出口政策的制定。國家質(zhì)檢總局、財政部、環(huán)?？偩帧⒍悇?wù)總局、海關(guān)總署、中國銀監(jiān)會等部委也負責相應(yīng)的政策制定。

2008年8月，工信部成立后，開始承接部分由發(fā)改委負責的汽車行業(yè)管理職能。不過，汽車行業(yè)項目審批權(quán)一直在發(fā)改委。2009年2月10日。工信部發(fā)布公告，就落實和完善《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》公開向社會征求意見。業(yè)界普遍認為，新的《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》明確發(fā)改委和工信部在項目審批方面的權(quán)限是件好事。關(guān)于汽車項目管轄權(quán)歸誰的分歧，是新的《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》遲遲未能出臺的主要原因。

“中國的產(chǎn)業(yè)政策調(diào)控，很容易演變?yōu)椴块T間的利益之爭，工信部借著汽車產(chǎn)業(yè)新政。開始從定位于宏觀管理的發(fā)改委手中奪權(quán)。但是企業(yè)處境是最尷尬的，哪個衙門都得罪不起，一個政策變動就很可能使得企業(yè)多年辛苦歸零。”賈新光如此評述。

國務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)部部長馮飛認為，工信部此前只是對原來汽車行業(yè)管理散亂的局面有一定的歸攏，但是不能在根本上解決汽車多頭管理的問題。

根據(jù)馮飛的初步統(tǒng)計,目前有21個國家機關(guān)涉及汽車管理?！安贿^，多頭管理的問題還要一步一步解決。這里面有體制的問題，國家與地方權(quán)力分割以及財政分灶是我們的國情?！?/p>

產(chǎn)能過剩隱憂加劇

在部委間為誰掌汽車政策牛耳爭論酣然之際，2009年的中國車市儼然已“井噴”。

種種跡象顯示，2009年在政府投資和重工業(yè)拉動下，GDP回升后，就業(yè)回升并不明顯，結(jié)構(gòu)性問題仍然突出。其中汽車產(chǎn)能過剩成為學界爭論的焦點，而長春、上海、廣州、北京等地大干快上發(fā)展汽車城的決戰(zhàn)姿態(tài)也躍然欲出，汽車產(chǎn)能擴張不可避免。

國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院常修澤表示，2010年提振中國經(jīng)濟必須靠擴大內(nèi)需，“2010年的消費政策只會加大，不會減少，重大的刺激消費政策包括：事業(yè)單位績效工資改革，1.6升排量以下的汽車優(yōu)惠政策可能擴大至1.8升，家電下鄉(xiāng)的產(chǎn)品范圍也將擴大等?！?/p>

馮飛比較擔心產(chǎn)能過剩的問題。“目前，鋼鐵、水泥、電解鋁等產(chǎn)能過剩問題又出現(xiàn)了，這與地方新一輪的投資熱有關(guān)系，這些產(chǎn)能會引發(fā)煤、電、油、運的瓶頸問題?！?/p>

2009年12月27日，溫家寶總理接受新華社獨家專訪時表示，“有人說產(chǎn)能過剩同4萬億投資有關(guān)……我可以保證地說，中央投入的資金沒有上一個工業(yè)項目。”

“如此看來，從中央的角度來看，地方政府才是產(chǎn)能過剩的幕后推手!”

國家發(fā)改委產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)司司長陳斌就曾連續(xù)發(fā)出警告，汽車企業(yè)要保持清醒的頭腦，2009年中國汽車市場的快速發(fā)展，一定程度上是政策效應(yīng)的結(jié)果。隨著政策效應(yīng)的遞減和社會環(huán)境壓力的加大，今后幾年可能面臨市場增長趨緩的局面。

判斷產(chǎn)能是否過剩，以及政府是否需要用行政手段進行調(diào)控是中國汽車產(chǎn)業(yè)的一個永恒話題，從實際情況來看，中國汽車銷量的增長確實每隔幾年就會經(jīng)歷一番起落。陳斌介紹，2009年8月底，國務(wù)院出臺的抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩的意見中雖然沒有出現(xiàn)汽車產(chǎn)業(yè)，但是參加國務(wù)院會議的幾位部長都提出要高度重視汽車產(chǎn)業(yè)可能出現(xiàn)的產(chǎn)能過剩問題。根據(jù)發(fā)改委對汽車產(chǎn)能的調(diào)查結(jié)果，2009年的產(chǎn)能利用率比較合理，接近80％，處于正常值區(qū)間。但到了2010年、2013年，汽車行業(yè)規(guī)劃產(chǎn)能將大大高于汽車市場的需求。政府在“十二五”規(guī)劃啟動前對汽車業(yè)進行剎車是比較合理的時間節(jié)點。

而且，過快的增長會給能源供應(yīng)帶來壓力。2009年銷售1300多萬輛汽車，其中，可能凈增700萬輛左右，這些車需要每年新建一個2000萬噸級的煉油廠才能解決它們的能源供應(yīng)，這將是非常大的壓力。

“政府應(yīng)從行業(yè)準入、能源消耗、環(huán)保安全等方面加以調(diào)控，管住信貸和土地兩個閘門，遏制低水平重復建設(shè)，防止新一輪產(chǎn)能過剩。汽車產(chǎn)業(yè)很可能就是首當其沖的。”常修澤表示，汽車工業(yè)對GDP和財政收入的巨大貢獻，地方政府極力主導，也是其工作中心和重心之所在。這就是地方政府要通過各種手段繼續(xù)促進汽車消費增長的根源。2009年中國汽車量增加驚人。不僅成為世界上汽車增量最多的國家，也是中同歷史上增加汽車最多的一年?！斑@很大程度上是政府行政主導下的‘市場成果，中國發(fā)展汽車工業(yè)不能不審慎考慮特殊的國情以及能源缺口才好，不然綁在車輪上，被人卡住能源脖子，是很難有對等的地位的?！?/p>

“汽車行業(yè)的產(chǎn)能過剩和重復建設(shè)問題，與一些地方政府盲目追求GDP擴張密不可分?！便y河證券首席經(jīng)濟學家左小蕾說，“陷入招商引資競賽的地方政府，即使遇到重復建設(shè)，往往也會因為保就業(yè)、保GDP等因素，與企業(yè)結(jié)成事實上的聯(lián)盟。最終的結(jié)果是：產(chǎn)能上去容易下來難?！?/p>

常修澤認為，要減輕“調(diào)結(jié)構(gòu)”的阻力，必須調(diào)動地方政府的積極性，掃除體制機制上的障礙。