武漢市社?；鸨O(jiān)管體系實(shí)證探析

姚春輝

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，武漢 430060）

社會(huì)保障制度是社會(huì)的“安全網(wǎng)”，關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)健康發(fā)展與和諧社會(huì)的建設(shè)。社會(huì)保障基金是社會(huì)保障體系的核心，是現(xiàn)代社會(huì)保障制度得以建立并正常運(yùn)行的物質(zhì)基礎(chǔ)和財(cái)力保證，其安全有效運(yùn)營(yíng)和在動(dòng)態(tài)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中的保值增值是社保制度成敗的關(guān)鍵。然而，當(dāng)前社保基金監(jiān)管不力，監(jiān)管不嚴(yán)，擠占、挪用甚至浪費(fèi)現(xiàn)象比較突出。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在1986年至1997年間，全國(guó)有上百億元社會(huì)保險(xiǎn)基金被違規(guī)動(dòng)用。1998年以來(lái)，全國(guó)清理回收擠占挪用基金160多億元，至2005年底，還有10億元沒(méi)有回收入賬。①趙小劍：社?；馂楹未蟀割l發(fā)，《南方周末》，2006年9月28日。截至“十五”期間，勞動(dòng)和社會(huì)保障部接到擠占挪用基金舉報(bào)案件96件。如何建立和完善社?；鸨O(jiān)管體系，加強(qiáng)對(duì)社?；鸹I集、投資運(yùn)營(yíng)和基金給付流程的監(jiān)督，成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)?；谝陨系暮暧^背景，我們對(duì)首批社會(huì)保障體制改革試點(diǎn)城市之一的武漢市展開(kāi)了深入調(diào)研，先后訪問(wèn)了武漢市勞動(dòng)和社會(huì)保障局、武漢市財(cái)政局、武漢市審計(jì)局，了解武漢市社會(huì)保障基金的監(jiān)管體系及其在社?；鸨O(jiān)管方面做出的有益嘗試和探索，以期完善社?；鸨O(jiān)管，嚴(yán)防社?；鸨贿`規(guī)挪用，充分發(fā)揮社?；鸬谋Ｕ稀⒄{(diào)節(jié)等功能，從而促進(jìn)和諧社會(huì)的建設(shè)。

一、武漢市社?；鸨O(jiān)管體系的主要內(nèi)容

社會(huì)保障基金監(jiān)管體系是指國(guó)家指定專業(yè)機(jī)構(gòu)根據(jù)法律對(duì)社會(huì)保障基金征收、投資運(yùn)作、基金給付等整個(gè)過(guò)程進(jìn)行監(jiān)管的制度和規(guī)則體系的總稱。社保監(jiān)管體系的內(nèi)涵和外延，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展尤其是隨著社會(huì)保障制度的發(fā)展而不斷豐富和拓展，通常包括社保基金監(jiān)管法律體系、社?；鸨O(jiān)管信息披露和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系、社?；鸾M織體系、社?；鹭?zé)任和質(zhì)量控制體系。這些監(jiān)管體系是否健全和完善，在很大程度上決定了社會(huì)保障基金的管理和運(yùn)行是否有效，社會(huì)政策目標(biāo)能否最終實(shí)現(xiàn)。武漢市作為首批社會(huì)保障體制改革試點(diǎn)城市之一，在長(zhǎng)期的社?；鸨O(jiān)督和管理實(shí)踐中，逐步形成了具有特色的監(jiān)管法律體系，監(jiān)管信息披露和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系、組織體系與責(zé)任和質(zhì)量控制體系，確保了武漢市社?；鸬陌踩\(yùn)營(yíng)和保值增值，為武漢市的經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。武漢市社?；鸬恼w監(jiān)管體系如圖1所示：

1.社?；鸨O(jiān)管法律體系

武漢市社?；鸨O(jiān)管的法律體系包括三個(gè)層面的內(nèi)容：憲法層面、社會(huì)保障法層面、社會(huì)保障基金管理或者監(jiān)管方面的法律層面。三個(gè)層面的法律層次依次遞減，前者是后者制定的依據(jù)，后者在內(nèi)容上要與前者保持一致，它們共同構(gòu)成了社?；鸨O(jiān)管的法律體系。

具體而言，首先，憲法層面的法律體系已經(jīng)建立起來(lái)，新修訂的憲法明確規(guī)定享受社會(huì)保障待遇是每個(gè)公民應(yīng)有的權(quán)益，這實(shí)際上是從最高層面的法律上明確了社?；鸨O(jiān)管的重要性等內(nèi)容。其次在社會(huì)保障法層面，中國(guó)制定和頒布了許多相關(guān)的法規(guī)和條例，如1999年的《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》，這些條例為社?；鸬谋O(jiān)管提供了法律依據(jù)。最后，社會(huì)保障基金監(jiān)管方面，勞動(dòng)和社會(huì)保障部等部門先后頒布了《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳監(jiān)督檢查辦法》、《社會(huì)保險(xiǎn)基金行政監(jiān)督辦法》等。此外，武漢市還依據(jù)自身的情況，制定了一些適宜的具有地方特色的法規(guī)和條例，對(duì)各種形式的社?；鸬谋O(jiān)管和監(jiān)管主體的職責(zé)都做出了更具操作性的規(guī)定，確保監(jiān)管部門的監(jiān)管行為有法可依。

2.社?；鸨O(jiān)管信息披露和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系

為加快建立社?；鸨O(jiān)管信息披露體系，推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)和“陽(yáng)光工程”，武漢市依據(jù)國(guó)家的相關(guān)部署，加快建設(shè)武漢市“金保工程”，正逐步建立完善而科學(xué)的社?；鹁W(wǎng)絡(luò)體系和數(shù)據(jù)信息體系，重點(diǎn)加強(qiáng)了醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等保險(xiǎn)信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)基金監(jiān)管各部門的信息共享，有效避免和減少了信息不對(duì)稱的難題，為監(jiān)管部門提高監(jiān)管效率提供了可靠的信息來(lái)源。另外，為促進(jìn)信息披露體系的建設(shè)，武漢市還出臺(tái)了具體的規(guī)定，要求社?；鹜泄軝C(jī)構(gòu)將社?；疬\(yùn)營(yíng)結(jié)果，例如征繳率、欠費(fèi)額、人均月退休金、社保基金結(jié)余額、年利息收人額、年基金收益率等主要指標(biāo)，通過(guò)有關(guān)途徑進(jìn)行公開(kāi)、公示，對(duì)基金宏觀管理部門報(bào)送年報(bào)和中期報(bào)告，向基金繳費(fèi)人和廣大投資人披露年報(bào)和中期報(bào)告；社會(huì)保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)定期向社會(huì)公眾公開(kāi)有關(guān)個(gè)人賬戶的財(cái)務(wù)信息并且加強(qiáng)對(duì)其的服務(wù)意識(shí)，逐漸提高社會(huì)公眾的社會(huì)保險(xiǎn)意識(shí)。

隨著社會(huì)保障基金規(guī)模的擴(kuò)大以及進(jìn)入資本市場(chǎng)的基金數(shù)量的增加，社?；鸸芾磉\(yùn)行中面臨的風(fēng)險(xiǎn)也愈來(lái)愈大。為克服社?；疬\(yùn)行中可能遭致的投資組合風(fēng)險(xiǎn)、代理風(fēng)險(xiǎn)和系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，武漢市根據(jù)自身社?；疬\(yùn)行的實(shí)際情況，設(shè)置了四個(gè)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警指標(biāo)：基金的投資運(yùn)作方向指標(biāo)、基金的備付金指標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管指標(biāo)和基金收益性指標(biāo)，對(duì)武漢市社?；疬\(yùn)營(yíng)中的風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)控。為了盡可能減少風(fēng)險(xiǎn)而增加收益，選擇最佳的投資組合，武漢市還積極借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的社?；鸨O(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，對(duì)社保基金實(shí)行嚴(yán)格的限量監(jiān)管：一是對(duì)社保基金管理服務(wù)機(jī)構(gòu)的責(zé)任權(quán)限予以嚴(yán)格規(guī)定；二是規(guī)定投資最高限額、投資各類項(xiàng)目的比例、禁止或者限制投資項(xiàng)目、風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金的規(guī)模與安全警戒線等各項(xiàng)具體投資規(guī)則。

3.社保基金監(jiān)管組織體系

武漢市社會(huì)保障基金監(jiān)管組織體系包含兩個(gè)層面：一是內(nèi)部監(jiān)管，即社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、社?；疬\(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)、社會(huì)保障基金財(cái)政專戶管理機(jī)構(gòu)和社?；鸸芾矸?wù)機(jī)構(gòu)通過(guò)內(nèi)部的財(cái)務(wù)監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)社?；鸸芾磉\(yùn)行中存在的問(wèn)題和薄弱環(huán)節(jié)，從源頭上解決違紀(jì)違規(guī)行為的發(fā)生。通過(guò)建立健全的內(nèi)控制度，提高自身的管理質(zhì)量和服務(wù)水平，對(duì)社會(huì)保障基金的籌集、投資運(yùn)營(yíng)、給付等環(huán)節(jié)給予密切的關(guān)注，就可以保證基金收支及管理各環(huán)節(jié)的正常規(guī)范運(yùn)作。二是外部監(jiān)管，包括行政監(jiān)督、法律監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。通過(guò)建立內(nèi)外結(jié)合縱橫交織的社?；鸨O(jiān)管組織體系網(wǎng)，則可以確保社保基金的安全完整和保值增值，對(duì)保障參保人的合法權(quán)益和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有所裨益（見(jiàn)圖2）。

首先，法律監(jiān)督是指國(guó)家通過(guò)法律手段，以強(qiáng)制力量對(duì)社會(huì)保障基金進(jìn)行監(jiān)管，它主要是指武漢市人民代表大會(huì)和司法機(jī)構(gòu)依據(jù)自己的職權(quán)對(duì)社保基金經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、社保基金運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)和社?；鸸芾矸?wù)機(jī)構(gòu)的行為是否符合國(guó)家和武漢市人民政府制定的與社保基金相關(guān)的各項(xiàng)法律和法規(guī)予以監(jiān)管，以保證法律得到切實(shí)貫徹和執(zhí)行，從而保證社?；疬\(yùn)營(yíng)安全。

其次，行政監(jiān)督是按照行政管理權(quán)限和行政隸屬關(guān)系，由行政機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金管理的監(jiān)督。社會(huì)保險(xiǎn)基金的行政監(jiān)督包括勞動(dòng)保障行政主管部門的監(jiān)督、財(cái)政部門的財(cái)務(wù)監(jiān)督和審計(jì)部門的審計(jì)監(jiān)督。

最后，社會(huì)監(jiān)督是人民群眾通過(guò)社會(huì)團(tuán)體和社會(huì)組織、輿論機(jī)構(gòu)，以及公民個(gè)人對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金管理情況的監(jiān)督。湖北省建立了由社會(huì)保障部門、財(cái)政部門、專家、基金業(yè)和托管人行業(yè)代表共同組成的社會(huì)保障監(jiān)督委員會(huì)，在武漢市則設(shè)立了監(jiān)管辦事處，定期對(duì)基金的收支、結(jié)余情況和社會(huì)保障的業(yè)務(wù)執(zhí)行與管理過(guò)程實(shí)施全方位監(jiān)督和檢查，并將監(jiān)督檢查結(jié)果定期向全社會(huì)公布。

4.社?；鹭?zé)任和質(zhì)量控制體系

針對(duì)社?；鸨O(jiān)管機(jī)構(gòu)在日常監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的各種違法違規(guī)問(wèn)題和不審慎行為，武漢市社?；鸨O(jiān)管機(jī)構(gòu)依據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》、《社會(huì)保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)制度》等有關(guān)法律法規(guī)對(duì)繳費(fèi)單位或個(gè)人、社?；鸾?jīng)辦機(jī)構(gòu)和基金投資運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)有關(guān)違法違紀(jì)行為的法律責(zé)任界定，視情節(jié)輕重，依法對(duì)社保基金監(jiān)管對(duì)象的違法違規(guī)行為進(jìn)行處理和處罰，使社保基金責(zé)任更加明確，從而為社?；鸨O(jiān)管提供了處理依據(jù)。

武漢市社?；鸨O(jiān)管機(jī)構(gòu)為了確保其監(jiān)督質(zhì)量充分符合國(guó)家相關(guān)管理規(guī)定的要求，按照監(jiān)督程序和規(guī)范，建立了一套監(jiān)督質(zhì)量控制體系。不僅如此，他們還注意對(duì)監(jiān)督質(zhì)量的動(dòng)態(tài)監(jiān)控，按照事先預(yù)定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)衡量計(jì)劃完成情況，糾正監(jiān)督執(zhí)行中的偏差，以確保監(jiān)督計(jì)劃的目標(biāo)得以充分實(shí)現(xiàn)。其監(jiān)督質(zhì)量控制按照?qǐng)D3的程序進(jìn)行運(yùn)作：

二、武漢市社?；鸨O(jiān)管體系存在的問(wèn)題

武漢市經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的實(shí)踐探索建立的社保監(jiān)管體系在保證武漢市社保基金的安全完整，防止社?；鸨贿`規(guī)挪用或侵占，保障勞動(dòng)者的合法權(quán)益方面發(fā)揮了不可替代的作用。然而，仍然有尚待完善之處，主要體現(xiàn)在以下方面：

1.社?；鸨O(jiān)管法律層次和法律地位偏低，導(dǎo)致監(jiān)管手段乏力和監(jiān)管職能弱化。在武漢市社?；鸨O(jiān)管法律體系構(gòu)成中，主要是第三層次的法律，它們大多由政府職能部門制定和頒布，其法律效力相對(duì)一、二層次較低，使得在社?；鸨O(jiān)管實(shí)踐中，監(jiān)管部門的監(jiān)督制約職能無(wú)形中弱化，影響了監(jiān)管效果。不僅如此，二、三層面的社保法律體系依舊不夠健全，仍有待進(jìn)一步加強(qiáng)完善。如迄今為止，我國(guó)尚沒(méi)有一部專門的法律法規(guī)，對(duì)社?；鸬幕I集、管理監(jiān)督、分配使用、處理處罰、責(zé)任追究做出明確的規(guī)定，妨礙了監(jiān)督的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，使社保基金監(jiān)管缺乏有效的法律依據(jù)，影響到監(jiān)督整體效能的發(fā)揮。

2.信息披露的充分性和及時(shí)性有待加強(qiáng)，為保證社?；鸬陌踩鴮?shí)施的嚴(yán)格限量監(jiān)管模式缺乏監(jiān)管成本的考慮，亦與世界監(jiān)管模式的演變趨勢(shì)相悖。武漢市目前仍致力于“金保”、“金財(cái)”工程的建設(shè)，社?；鸬男畔⒕W(wǎng)絡(luò)體系正在建設(shè)之中，因而信息披露的充分性和及時(shí)性難以得到保證，社?；鹣嚓P(guān)各方難以及時(shí)獲得社?；疬\(yùn)營(yíng)的全部信息。另外，當(dāng)前的信息披露體系缺乏對(duì)信息披露成本的考量，由此導(dǎo)致成本的增加和無(wú)謂的損失（見(jiàn)圖 4）。

武漢市為了對(duì)基金運(yùn)營(yíng)中的風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)控，建立嚴(yán)密的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控預(yù)警體系，盡可能減少風(fēng)險(xiǎn)而增加收益，對(duì)基金投資比例設(shè)置了限制性的規(guī)定，明確規(guī)定了社保基金的各種投資工具和投資組合，采取現(xiàn)場(chǎng)和非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的方式密切監(jiān)控基金的安全運(yùn)營(yíng)，這一做法在保證社?；鸢踩耐瑫r(shí)，也增加了社?；鸨O(jiān)管成本。一般而言，社?；鸬谋O(jiān)管成本由體制成本、服從成本和結(jié)構(gòu)成本三部分組成。體制成本是指用于維持社?；鸨O(jiān)管機(jī)構(gòu)日常運(yùn)作所需要的經(jīng)費(fèi)，如監(jiān)管機(jī)構(gòu)所耗費(fèi)的人力、物力、財(cái)力資源等；服從成本是指社?；鸸芾矸?wù)機(jī)構(gòu)因服從監(jiān)管規(guī)定而付出的額外經(jīng)營(yíng)成本，如因遵守規(guī)定而須建立新的制度、提供培訓(xùn)、花費(fèi)時(shí)間和資金所付出的成本等；結(jié)構(gòu)成本又稱間接成本，是指由于社保基金的監(jiān)管行為致使整個(gè)社會(huì)的福利降低所發(fā)生的損失。

一般認(rèn)為，社?；鸨O(jiān)管強(qiáng)度與社?；鸨O(jiān)管成本正相關(guān)（如圖5左），與監(jiān)管收益的關(guān)系則比較復(fù)雜，呈倒U型：初期隨著監(jiān)管強(qiáng)度的增加，參保人的權(quán)益將得到更可靠的保障，社?；鸸芾硐到y(tǒng)的穩(wěn)定性也會(huì)增強(qiáng)，即監(jiān)管收益呈上升趨勢(shì)，但當(dāng)監(jiān)管強(qiáng)度達(dá)到某一點(diǎn)（如圖5右所示的P點(diǎn)，此時(shí)監(jiān)管收益=監(jiān)管成本），社?；鸨O(jiān)管達(dá)到均衡監(jiān)管狀態(tài)，均衡監(jiān)管強(qiáng)度為Q點(diǎn)，此后，監(jiān)管強(qiáng)度的增加所導(dǎo)致的監(jiān)管高成本，將抵消監(jiān)管所獲得的收益。因此，過(guò)分強(qiáng)調(diào)監(jiān)管強(qiáng)度不符合監(jiān)管的成本—收益原則，也不利于社?；鹜顿Y組合的優(yōu)化和靈活性，阻礙了社?；鸬谋Ｖ翟鲋怠?/p>

3.監(jiān)管主體間職能重疊交叉，職責(zé)不清，缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，外部的法律監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督大多名不副實(shí)，缺乏真正的有效監(jiān)督。在武漢市的社保監(jiān)管組織體系中，武漢市勞動(dòng)和社會(huì)保障局、武漢市財(cái)政局、武漢市審計(jì)局依據(jù)不同的法律和法規(guī)均享有對(duì)社保基金的監(jiān)管權(quán)、社?；鹗绽U、支付和運(yùn)營(yíng)政策的制定權(quán)及社?；鸬呢?cái)務(wù)審計(jì)等制度的制定權(quán)，三個(gè)部門間缺乏明確分工，致使監(jiān)督整體上的“缺位”、“越位”現(xiàn)象較為普遍，表面上嚴(yán)密的監(jiān)管體系下因職能不清仍隱藏著許多漏洞。不僅如此，社?；鸨O(jiān)管的內(nèi)外之間缺乏有效的銜接和協(xié)調(diào)，不能形成監(jiān)管合力，內(nèi)外之間的監(jiān)管信息不能實(shí)現(xiàn)充分共享，導(dǎo)致社?；鸬闹貜?fù)檢查，浪費(fèi)了有限的監(jiān)管資源。另外，由于法律法規(guī)上的疏漏和人大等立法機(jī)關(guān)實(shí)際權(quán)力的有限性，法律監(jiān)管幾乎是行同虛設(shè)，不能發(fā)揮任何監(jiān)管作用。因武漢市的“金?！惫こ躺性诮ㄔO(shè)之中，信息披露的充分性和及時(shí)性無(wú)法保證，社會(huì)監(jiān)管的效力也難以有效發(fā)揮。

4.社保監(jiān)管體系缺乏對(duì)社?；鸹I集和征繳—投資運(yùn)營(yíng)—基金給付的流程監(jiān)控。武漢市的社保基金監(jiān)管體系主要采用內(nèi)外監(jiān)管主體各自對(duì)社?；疬\(yùn)行環(huán)節(jié)的全過(guò)程監(jiān)控，缺乏對(duì)每個(gè)環(huán)節(jié)的具體分析，難以實(shí)施有針對(duì)性的監(jiān)管。在社保基金的籌集—投資—發(fā)放環(huán)節(jié)中，社?；鸬男螒B(tài)在發(fā)生不同的變化（見(jiàn)圖6），監(jiān)管的具體內(nèi)容和監(jiān)管重點(diǎn)也應(yīng)有所不同。缺乏對(duì)社?；鹆鞒痰谋O(jiān)管是不完善的監(jiān)管，必然導(dǎo)致不能覺(jué)察社?；疬\(yùn)行中的變化和可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，事中控制的缺位將大大制約監(jiān)管效力。

5.社保基金監(jiān)管的市場(chǎng)化程度明顯不足，缺乏具有獨(dú)立權(quán)限和監(jiān)管能力的中介機(jī)構(gòu)和社會(huì)專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)承接政府部門的監(jiān)管職能。隨著社?；鸸芾矸绞郊氨O(jiān)管模式的變化，社?；鸨O(jiān)管的市場(chǎng)化也成為必然趨勢(shì)。在許多發(fā)達(dá)國(guó)家，已經(jīng)走上了市場(chǎng)化的道路，他們通過(guò)基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)聘用外部中介機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)社保基金監(jiān)管的部分職責(zé)，使社保監(jiān)管根據(jù)市場(chǎng)規(guī)則來(lái)運(yùn)行，基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)市場(chǎng)原則對(duì)社保基金的運(yùn)行實(shí)施監(jiān)管。實(shí)踐證明，社保基金監(jiān)管市場(chǎng)化有利于降低監(jiān)管成本，提高監(jiān)管效率，能夠更好的防范基金運(yùn)行中的風(fēng)險(xiǎn)。而武漢市的社保基金監(jiān)管至今仍依賴于政府的相關(guān)職能部門，監(jiān)管市場(chǎng)化缺乏必要的條件，社?；鸨O(jiān)管市場(chǎng)化還未起步，尚有很長(zhǎng)的路要走。

三、完善武漢市社保基金監(jiān)管體系的策略

為了充分發(fā)揮社?；鸬墓τ?，必須建立健全而完善的社會(huì)保障基金監(jiān)管體系。具體而言，為了進(jìn)一步完善武漢市社?；鸨O(jiān)管體系，應(yīng)采取以下措施：

1.進(jìn)一步健全和完善社?；鸬南嚓P(guān)法律，提高監(jiān)管法律的層次。特別是要抓緊制定和實(shí)施社會(huì)保障法，對(duì)憲法中規(guī)定的社會(huì)保障基本原則進(jìn)一步明確化和具體化，確定社會(huì)保障的基本目標(biāo)和實(shí)施范圍，規(guī)定社會(huì)保障的實(shí)施形式，明確社會(huì)保障在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位和作用。此外，還應(yīng)繼續(xù)制定和完善社?；鸸芾矸?，對(duì)社?；鸬幕I集模式和籌集水平、社?；鸬耐顿Y運(yùn)作模式和投資方向、社?；鸬闹Ц稑?biāo)準(zhǔn)和方式、社保基金的監(jiān)管模式和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)用法律的形式加以明確，使監(jiān)管活動(dòng)有法可依，提高監(jiān)管效力。

2.借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的基金監(jiān)管模式，逐步實(shí)現(xiàn)由嚴(yán)格的限量監(jiān)管向?qū)徤餍员O(jiān)管模式的轉(zhuǎn)變。所謂審慎性監(jiān)管，是指社?；鸸芾碚吒鶕?jù)審慎投資的原則，為促進(jìn)基金所有者的收益最大化而實(shí)施專業(yè)化、多元化的投資，政府堅(jiān)持總的審慎原則，并不嚴(yán)格限制社?；鸬耐顿Y行為，對(duì)投資工具及投資比例不具體限制，較少干預(yù)社?；鸬娜粘９芾?，政府只在當(dāng)事人提出要求或基金出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)才介入。實(shí)踐證明，采取審慎監(jiān)管模式的國(guó)家平均收益率明顯高于采取定量限制式監(jiān)管模式的國(guó)家，而前者面臨的風(fēng)險(xiǎn)反而低于后者。目前世界范圍內(nèi)養(yǎng)老基金監(jiān)管大致呈現(xiàn)從定量限制式監(jiān)管走向?qū)徤餍员O(jiān)管的趨勢(shì)。然而，審慎性監(jiān)管模式僅適合于經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較成熟、金融體制比較完善、資本市場(chǎng)和各類中介組織比較發(fā)達(dá)、基金管理機(jī)構(gòu)有一定程度發(fā)展、相關(guān)法律比較健全的國(guó)家。盡管如此，武漢市仍應(yīng)在各種條件逐步具備的情況下，分步驟分階段地實(shí)現(xiàn)監(jiān)管模式由定量限制式向?qū)徤鞅O(jiān)管式的轉(zhuǎn)變，以提高投資收益，降低投資風(fēng)險(xiǎn)。

3.明確監(jiān)管主體的工作職責(zé)，加強(qiáng)內(nèi)部與外部、內(nèi)部與內(nèi)部、外部與外部監(jiān)管主體間的協(xié)調(diào)與合作，形成監(jiān)管合力，建立完善的信息披露體系，強(qiáng)化社?；鸬纳鐣?huì)監(jiān)督。一是要合理界定各監(jiān)管主體的工作職責(zé)，將事前事中監(jiān)督職責(zé)明確給業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)，事后監(jiān)督檢查工作職責(zé)明確由審計(jì)等專門監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)承擔(dān)，財(cái)政部駐各地專員辦要把監(jiān)督和管理結(jié)合起來(lái)，認(rèn)真履行對(duì)社保基金的事前、事中、事后全過(guò)程監(jiān)督職責(zé)。二是通過(guò)文件抄送、定期報(bào)告、聯(lián)席會(huì)議、專題研究等形式，加強(qiáng)專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)之間的溝通、協(xié)調(diào)，并形成協(xié)調(diào)溝通機(jī)制。三是加強(qiáng)社保基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)信息共享，建立有效的內(nèi)外銜接機(jī)制，以降低因重復(fù)收集信息帶來(lái)的無(wú)謂成本損失。四是充分利用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，提高社保基金監(jiān)督的信息化管理水平，實(shí)現(xiàn)基金監(jiān)督與基金運(yùn)行的同步化和程序透明化，為社會(huì)監(jiān)督介入創(chuàng)造必要的前提條件。

4.強(qiáng)化社?；鸬牧鞒炭刂?，加強(qiáng)對(duì)基金運(yùn)行環(huán)節(jié)和過(guò)程的動(dòng)態(tài)監(jiān)督，具體而言，包括以下三個(gè)方面（見(jiàn)圖7）：

一是對(duì)社?；鹫骼U和籌集的監(jiān)督。社保繳費(fèi)基數(shù)是否符合規(guī)定，基數(shù)是否符實(shí)；社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)是否應(yīng)繳盡繳，應(yīng)收盡收，達(dá)到令人滿意的征繳比例。圍繞這兩個(gè)方面，既需要檢查征繳機(jī)構(gòu)是否依法征收保險(xiǎn)費(fèi)，又需要檢查繳費(fèi)單位是否按規(guī)定繳納保險(xiǎn)費(fèi)。對(duì)征繳機(jī)構(gòu)行為的監(jiān)督包括征繳機(jī)構(gòu)是否核實(shí)繳費(fèi)基數(shù)，是否存在擅自更改社保費(fèi)的繳費(fèi)基數(shù)和征收費(fèi)率，多收或少收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的情況；征繳機(jī)構(gòu)是否按規(guī)定收取滯納金。對(duì)繳費(fèi)單位行為的監(jiān)督包括繳費(fèi)單位有無(wú)拒繳或拖欠繳費(fèi)的情況；繳費(fèi)單位或個(gè)人是否按規(guī)定繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，有無(wú)隱瞞工資總額、個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)人數(shù)，從而造成少繳或漏繳情況。

二是對(duì)社?；鸸芾砗瓦\(yùn)營(yíng)的監(jiān)督。對(duì)社?；鸸芾淼谋O(jiān)督包括對(duì)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)編制的預(yù)、決算及其執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督和對(duì)社保財(cái)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督兩個(gè)方面。其中對(duì)社保財(cái)務(wù)的監(jiān)督主要包括：經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和征收機(jī)構(gòu)有無(wú)虛列支出、轉(zhuǎn)移資金和擠占挪用等損害侵蝕社?；鸬膯?wèn)題；各級(jí)政府、財(cái)政部門、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和其他單位、個(gè)人有無(wú)將社?；鹩糜谄渌矫?。因?yàn)楦鶕?jù)規(guī)定，社?；鸨仨毚嫒肷绫；鹭?cái)政專戶，實(shí)行收支兩條線管理，?？顚Ｓ?。任何部門、單位和個(gè)人均不得擠占挪用，也不能用于平衡財(cái)政預(yù)算。因此，對(duì)社保基金的財(cái)務(wù)監(jiān)管十分重要。對(duì)社保基金運(yùn)營(yíng)的監(jiān)督則包括對(duì)社保準(zhǔn)入主體的準(zhǔn)入資格和準(zhǔn)運(yùn)營(yíng)程度、對(duì)社?；鹜顿Y運(yùn)營(yíng)客體、對(duì)社?；鹜顿Y運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的合規(guī)性、收益率、基金投資組合、基金管理人、償付能力、對(duì)社?；鹜顿Y主體退出程序四個(gè)方面的監(jiān)督。

三是對(duì)社?；鸾o付的監(jiān)督。包括對(duì)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或社會(huì)化發(fā)放機(jī)構(gòu)行為的監(jiān)督和對(duì)參保人或參保人行為的監(jiān)督。前者包括監(jiān)督經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是否違反社保有關(guān)政策法規(guī)，任意擴(kuò)大基金開(kāi)支范圍和標(biāo)準(zhǔn)；經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或社會(huì)化發(fā)放機(jī)構(gòu)是否依法及時(shí)足額支付社會(huì)保險(xiǎn)金，有無(wú)拖欠截留的問(wèn)題。后者主要是指監(jiān)督領(lǐng)取社保金的人員是否已參加社保并符合享受條件；參保單位是否有通過(guò)欺詐、偽造證明材料或其他不正當(dāng)行為為個(gè)人騙取社保金提供便利，以及個(gè)人騙取社保金的行為。此外，要積極培育審計(jì)室、精算師、資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)等中介組織，使這些中介組織成為社?；鹑粘＿\(yùn)營(yíng)監(jiān)管的承接者，從而實(shí)現(xiàn)社?；鸨O(jiān)管的市場(chǎng)化，減少基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)社保基金管理運(yùn)營(yíng)的干預(yù)和限制，提高監(jiān)管的效率，提高監(jiān)管的專業(yè)化水平。要加強(qiáng)監(jiān)管人才的培養(yǎng)，提高監(jiān)管部門工作人員的職業(yè)道德素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)。只有建立健全和完善的社會(huì)保障基金的監(jiān)管體系，借鑒和采用先進(jìn)的監(jiān)管模式和監(jiān)管方法，才能保證社保基金監(jiān)管的有效性，從而使社?；鸬墓δ艿靡宰钣行У陌l(fā)揮。

〔1〕趙小劍.社?；馂楹未蟀割l發(fā).南方周末，2006年9月28日.

〔2〕孫建勇.社會(huì)保障基金監(jiān)管.北京：中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2004年.

〔3〕“社會(huì)保障資金財(cái)政監(jiān)督”編委會(huì).社會(huì)保障資金財(cái)政監(jiān)督，北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2005年.