田 真

(作者系中共中央辦公廳秘書局原副局級干部)

新中國成立初期，我國黨政機關(guān)的文書處理和檔案工作的重點，主要是總結(jié)和繼承解放區(qū)黨政機關(guān)的文書處理和檔案工作的經(jīng)驗，改革國民黨舊政權(quán)機關(guān)的文書與檔案制度，并在此基礎(chǔ)上逐步建立一套適應(yīng)新中國需要的文書與檔案工作制度。

為了更好地推動全國黨政機關(guān)秘書工作的開展，1951年4月，中共中央辦公廳、政務(wù)院（即現(xiàn)在的國務(wù)院）秘書廳在北京召開了全國秘書長會議，總結(jié)了建國一年半以來的秘書工作成績和經(jīng)驗，解決了政府系統(tǒng)秘書工作中一些急需解決的重大問題。這是建國后中央辦公廳和政務(wù)院秘書廳首次聯(lián)合召開的全國秘書長會議。筆者作為工作人員，有幸參加了這次會議的秘書工作。給我印象最深的是，中央對這次會議極為重視，周恩來總理親臨會議，當(dāng)他滿面春風(fēng)步入會場時，頓時響起了暴風(fēng)雨般的掌聲。周總理熱情洋溢地向大會做了關(guān)于目前形勢和任務(wù)的政治報告，為全國秘書工作指明了方向，使與會者受到了極大的鼓舞。會議由政務(wù)院秘書長李維漢同志主持。在會議期間，李維漢同志還做了關(guān)于進一步加強政府機關(guān)內(nèi)部統(tǒng)一戰(zhàn)線工作問題的報告，并把統(tǒng)戰(zhàn)工作列為政府機關(guān)秘書工作的重要任務(wù)之一。這次會議還聽取了政務(wù)院副秘書長章乃器先生關(guān)于各級政府機關(guān)秘書長和不設(shè)秘書長的辦公廳主任的工作任務(wù)和秘書工作機構(gòu)設(shè)置的報告；政務(wù)院副秘書長李克農(nóng)同志關(guān)于制定保守國家機密暫行條例的報告；政務(wù)院副秘書長黃紹竑先生關(guān)于行政公文處理暫行辦法的報告。整個會議自始至終充滿了團結(jié)向上、民主自由的氣氛。在會議中代表們暢所欲言，討論得非常熱烈。會議經(jīng)過認真的討論和研究，最后通過了以下幾個文件：

1.《關(guān)于各級政府機關(guān)秘書長和不設(shè)秘書長的辦公廳主任的工作任務(wù)和秘書工作機構(gòu)的決定》（以下簡稱《決定》）。

2.《公文處理暫行辦法》。

3.《保守國家機密暫行條例》。

4.《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的規(guī)定》。

5.《關(guān)于加強文書處理工作和檔案工作的決定》。

上述幾個文件，經(jīng)黨中央、政務(wù)院批準，先后在全國頒發(fā)施行。所有這些條例、辦法和規(guī)定，都是在總結(jié)解放區(qū)黨、政機關(guān)秘書工作的基礎(chǔ)上，結(jié)合建國初期的實際工作需要制定出來的。因而，系統(tǒng)地解決了當(dāng)時秘書工作所遇到的一些重要問題，極大地推動了全國各級機關(guān)秘書工作的開展。

一、關(guān)于秘書長、辦公廳主任的任務(wù)

關(guān)于秘書長、辦公廳主任的任務(wù)、機關(guān)秘書工作的基本原則、要求和方法，在《決定》中都做了詳細的規(guī)定，其主要內(nèi)容是：

（一）關(guān)于工作性質(zhì)和任務(wù)

關(guān)于秘書長、辦公廳主任工作的性質(zhì)，是“既要參與政務(wù)，又要掌管事務(wù)”。關(guān)于工作任務(wù)，主要有以下幾項：

1.協(xié)助首長綜合情況，研究政策，推行工作。

2.協(xié)助首長密切各方面的工作聯(lián)系。

3.協(xié)助首長掌管機關(guān)內(nèi)部統(tǒng)一戰(zhàn)線工作。

4.協(xié)助首長掌管保密工作。

5.掌管機要工作。

6.主持日常行政事務(wù)（包括公文處理、會議組織、檢查與督促政府決議的執(zhí)行等事項）。

7.掌管機關(guān)事務(wù)工作（包括機關(guān)財務(wù)、生活管理、學(xué)習(xí)、文化娛樂活動等事項）。

8.首長交辦的事項。

（二）關(guān)于工作方法

秘書長、辦公廳主任，應(yīng)在不斷努力學(xué)習(xí)和實踐中，熟悉政策法令，創(chuàng)造和積累經(jīng)驗，建立與健全機關(guān)的工作制度，加強計劃性與組織性，密切與各級政府秘書部門的聯(lián)系。其工作方法，主要有以下幾點：

1.經(jīng)常注意掌握“抓住重點，照顧全盤”的工作方法，重點應(yīng)放在協(xié)助首長研究政策，處理政務(wù)方面。同時，也要把日常行政工作和機關(guān)事務(wù)工作組織安排好，使之有條不紊地順序推進。要學(xué)會既要善于集中精力和時間，思考、鉆研與處理重大問題，又要善于抽出精力和時間，有重點地指導(dǎo)處理或親自處理日常具體的工作。

2.貫徹執(zhí)行“集中領(lǐng)導(dǎo)，分工負責(zé)”的工作原則。要根據(jù)實際工作需要，劃分每個工作人員的職責(zé)，做到機關(guān)沒有忙閑不均的現(xiàn)象。正副職之間，應(yīng)在副職協(xié)助正職的原則下，明確分工，在一定的職責(zé)范圍之內(nèi)，放手工作，大膽處理問題。各級之間，應(yīng)按照工作性質(zhì)，加強分層負責(zé)，一般日常工作盡量下放，由各處、科負責(zé)處理，不要事事集中到上面，把自己陷在事務(wù)主義的圈子里。

3.經(jīng)常注意領(lǐng)會并根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)的意圖，主動地在自己的職責(zé)范圍內(nèi)，認真處理問題，使首長減少事務(wù)糾纏，多考慮重大問題。并注意在實際工作中，體會與掌握辦事規(guī)律，分清哪些問題可以自己處理，哪些問題可以處理后報告首長，哪些問題必須請示后再處理，避免遇事不敢負責(zé)的現(xiàn)象，并防止越權(quán)行事的偏向。

4.經(jīng)常注意了解各部門的工作動向，本著“從整體出發(fā)，照顧具體情況”的精神，密切各部門工作的聯(lián)系，使事無疏漏，達到步調(diào)協(xié)調(diào)，政令統(tǒng)一的目的。

5.要求每個秘書工作部門的干部，認清自己的工作是行政工作中很重要的一部分。不僅在口頭上，而且在實際行動中，把個人的工作興趣、個人事業(yè)心完全結(jié)合于人民事業(yè)的整體利益中。堅守崗位，埋頭苦干，養(yǎng)成任勞任怨的工作態(tài)度和謙虛、謹慎、細密、切實的工作作風(fēng)。

（三）關(guān)于秘書工作機構(gòu)

關(guān)于秘書工作機構(gòu)的設(shè)置，在《決定》中提出了以下幾個基本原則：

1.秘書工作機構(gòu)，應(yīng)根據(jù)精簡原則，盡力減少層次。辦公廳，一般可設(shè)兩層，最多不超過三層。為便利工作，可多設(shè)副職，分工領(lǐng)導(dǎo)。省人民政府的辦公廳，尚未設(shè)主任者，得由秘書長或副秘書長兼任，必要時另設(shè)專職的副主任。

2.適應(yīng)業(yè)務(wù)分工，組織機構(gòu)可適當(dāng)向橫向發(fā)展，逐漸改變過大過多的一攬子的組織形式。條件許可時，可把秘書業(yè)務(wù)、研究工作、機關(guān)事務(wù)管理工作劃分開來，具體編制應(yīng)依各地區(qū)、各部門的具體情況而定。

3.盡量減少事務(wù)人員，充實業(yè)務(wù)部門。在部分人員中（如收發(fā)、繕寫等），可試行定額制。警衛(wèi)勤雜人員的編制，亦應(yīng)有合理的規(guī)定，以達精簡節(jié)約和提高工作效能的目的。

二、關(guān)于公文的處理辦法

關(guān)于公文處理辦法，在會議通過的《公文處理暫行辦法》中做了詳細的規(guī)定。《公文處理暫行辦法》，是建國后第一個全國性的關(guān)于文書工作的法令性文件。它改革和統(tǒng)一了建國初期黨政機關(guān)的文書處理工作，掃清了國民黨舊政府機關(guān)的文書工作制度，全面、系統(tǒng)、具體地規(guī)定了我國建國初期的文書工作制度。其主要內(nèi)容，有以下幾個方面：

（一）關(guān)于公文的總則

關(guān)于公文的總則，主要有兩個方面：

1.公文是政府機關(guān)宣布和傳達政策、法令，報告、商洽和指導(dǎo)工作，交流經(jīng)驗的一項重要工具。要求各級政府工作人員須本著實事求是的態(tài)度，正確掌握運用，以達到密切聯(lián)系群眾，有效地貫徹政令與改進工作的目的。

2.公文的文字應(yīng)簡明、確切，條理清楚；處理應(yīng)迅速、準確、周密，手續(xù)力求簡便，嚴格注意保守國家機密。

（二）關(guān)于公文的種類

關(guān)于公文的種類，當(dāng)時主要做了以下規(guī)定：

1.報告、簽報。對上級陳述或請示事項，用“報告”。簽報，是報告的另一種形式。為了簡便迅速地處理某些重要事項，由首長親筆書寫，直接送上級首長批簽，不必經(jīng)過普通公文手續(xù)，只簽名，不用機關(guān)印信。

2.命令。頒布法律、條例、通則、決定、規(guī)定、辦法或任免、嘉獎、懲戒、通緝、赦免以及指揮行政等用“命令”。

3.指示。指導(dǎo)下級機關(guān)工作時，用“指示”。

4.批復(fù)。答復(fù)下級的請示或報告事項時用“批復(fù)”。

5.通報、通知。對于使各機關(guān)（不分上行、平行、下行）周知的事項用“通報”。對于使特定的機關(guān)或人員知道的事項用“通知”。

6.布告、公告、通告。對人民公布關(guān)于法令性的事項時用“布告”。重大事件需要宣告國內(nèi)外周知時用“公告”。一般事件需要在一定范圍內(nèi)，對人民或機關(guān)、團體通告周知時用“通告”。

7.公函、便函。平行機關(guān)及不相隸屬的機關(guān)行文時用“公函”。介紹、商洽、詢問、催辦事項得用“便函”，只須個人署名或蓋機關(guān)長戳、圓章即可。

軍事、外交、司法等部門的公文種類，可因工作需要另行規(guī)定，不在此限。

（三）關(guān)于公文體式

關(guān)于公文的體式，主要的要求是：

1.公文用紙要規(guī)范化。公文用紙第一頁須包括文種、發(fā)文字號、事由、附件、主送和抄送機關(guān)、擬辦、批示等欄目，受文機關(guān)填寫在規(guī)定欄內(nèi)，文前、文尾不另寫受文機關(guān)。

2.公文除綜合性質(zhì)的報告外，采取一文一事制。其事涉及兩個機關(guān)以上的采用“主送”和“抄送”的辦法。

3.公文以用語體文為原則，并加注標(biāo)點符號。舊公文的套語如“仰”、“理合”、“合行”、“等因奉此”和模棱兩可的語句，如“大致尚可”、“尚無不合”等均應(yīng)廢除。

4.公文寫法，務(wù)求簡潔、明確、條理清晰、合于文法，切忌冗長雜亂。除簡短者，一切較長的公文、均應(yīng)開門見山，首先提出要點，即于開端處，先用扼要的文字，說明全文的目的或結(jié)論，喚起閱者注意。然后，再做必要的解釋。如分為幾段時，每段亦應(yīng)采用此法。

5.公文程式應(yīng)辦求簡易。一件公文有幾層意思或幾項要求時，必須注意按照條理，分清層次，以數(shù)目字標(biāo)明段落和項目。轉(zhuǎn)敘來文時，應(yīng)交待清楚，將來文年、月、日及字號寫明，并將事由及處理過程摘要敘入。如必須加錄原文，除在公文內(nèi)摘要引用外，可另抄原文附送。

6.公文內(nèi)應(yīng)盡量避免使用簡稱。例如：公文內(nèi)引用年、月、日，均須具體寫明，如一九五一年，不得寫成“五一”年；并須避免使用“去年”、“明年”、“上月”、“明日”等字樣。敘及機關(guān)名稱時，第一次應(yīng)用全稱，以下一般可用簡稱。如華東軍政委員會財政經(jīng)濟委員會，簡稱“華東財委”。敘及地名時，應(yīng)用全名。如“上海”、“福州”、“廣州”、“重慶”，不得寫成“滬”、“榕”、“穗”、“渝”。福建不得寫成“閩”，湖南不得寫成“湘”。僅在兩個以上著名城市或著名省份聯(lián)寫在一起的時候，如“京津”、“滬寧”、“豫鄂湘贛”、“粵桂邊界”等，或者和其他文字結(jié)合在一起成為流行的特殊用語的時候，如“滬東”、“皖北”、“津浦路”、“天蘭路”等，使用簡稱。敘及事物名稱時，應(yīng)用全名，如“減租減息”、“生產(chǎn)救災(zāi)”，不得簡稱“雙減”、“生救”。

7.公文繕寫、油印，必須整潔清楚。避免使用不易辨認的簡字或草字，尤須校對無誤。

（四）行文關(guān)系

關(guān)于行文關(guān)系，主要規(guī)定如下：

1.各級人民政府間相互行文，一般以不越級為原則；但因特殊緊急問題必須越級命令或越級報告解決的，亦得越級行文。越級命令時，須同時抄送其直接下級；越級報告時，須同時抄送其直接上級。

2.上級人民政府所屬部門與下級政府所屬部門（如中央人民政府政務(wù)院所屬的委、部、會、院、署、行與大行政區(qū)人民政府所屬的委、部、會、局）得根據(jù)已定政策、方針并就業(yè)務(wù)與技術(shù)的指導(dǎo)范圍內(nèi)相互行文；但如涉及全般性者，應(yīng)同時分別抄送行文者或受文者的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)。

3.受雙重領(lǐng)導(dǎo)的機關(guān)，向上級機關(guān)請示時，應(yīng)根據(jù)案件的性質(zhì)，分別注明“主送”、“抄送”，以免批復(fù)時發(fā)生重復(fù)和抵觸。上級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)依其規(guī)定的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，對多雙重領(lǐng)導(dǎo)的機關(guān)行文時，應(yīng)同時抄送另一領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)。

4.上級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)因工作需要，得規(guī)定各級機關(guān)報送各項報告，不受越權(quán)限制。

5.?。ㄊ校┮陨系母骷壢嗣裾簿哂衅毡樾再|(zhì)的行文（如通報、布告、決定、指示、條例、法規(guī)等），經(jīng)批準交新華社發(fā)布及指定之報紙、公報刊載，注明不另行文的，各機關(guān)應(yīng)作為來文處理，并應(yīng)剪、錄存檔。需要行文的，均由發(fā)文機關(guān)一直發(fā)送到行文范圍所規(guī)定的機關(guān)。文件上應(yīng)注明行文范圍及分發(fā)的機關(guān)，以避免重復(fù)行文和層層印刷抄寫。

（五）關(guān)于催辦工作

各部門應(yīng)建立公文催辦檢查制度，并指定專人負責(zé)辦理。

一般公文的處理，以不超過一周為限，過期應(yīng)即聲明理由。緊急公文隨到隨辦。

凡未辦結(jié)的文件，應(yīng)由負責(zé)催辦檢查人員掌握，隨時查詢。

（六）關(guān)于檔案的管理工作

關(guān)于檔案的管理工作，主要規(guī)定了以下幾點：

1.各機關(guān)應(yīng)于秘書部門之下設(shè)置專管檔案的機構(gòu)，其人員名額得視業(yè)務(wù)情況，本著精簡的原則酌定。在保守國家機密的要求下，嚴格掌管機關(guān)的檔案。

2.檔案以集中管理為原則，其機關(guān)內(nèi)部單位較多，辦公地點分散的，可設(shè)立分檔。

3.檔案的管理，應(yīng)建立分類體系，由秘書部門的負責(zé)人，根據(jù)機關(guān)主管業(yè)務(wù)行政的性質(zhì)和范圍，按實際情況并照顧發(fā)展前途，通盤考慮制定。

4.檔案應(yīng)按卷編號，編號的方法，以便于查找為原則。每卷應(yīng)于卷面內(nèi)設(shè)立文件目錄，按收發(fā)文的先后次序逐件登記檔由，并注明其頁數(shù)。

5.文件批存或稿件繕發(fā)后，即應(yīng)由收發(fā)單位歸檔；其由承辦單位注明暫不歸檔的，應(yīng)送還原承辦單位暫存，俟全案處理完畢后再行歸檔。

6.歸檔文件應(yīng)按照檔案分類系統(tǒng)登記編號，分別登錄卡片，暫時不能使用卡片管理方法的，應(yīng)設(shè)登記總簿及分類簿，分別登錄。同一文件有必須登入兩個以上項目的，應(yīng)按照文件的內(nèi)容以原件編入其主要項目，另以互見編入次要項目，分別登錄卡片或分類簿。

7.歸案文件以一案一卷為原則。應(yīng)按收發(fā)的次序，先作臨時裝訂，俟全案結(jié)束后，再作正裝訂。

8.調(diào)閱檔案應(yīng)建立制度，手續(xù)力求簡便，原承辦人調(diào)閱經(jīng)辦文卷時，由承辦人簽名蓋章；如調(diào)閱非本人經(jīng)辦的文卷或其他單位主辦的文卷時，須有本單位負責(zé)人簽名蓋章。

9.檔案于年度終了時應(yīng)加以清理，按其歷史價值和使用時效，分別留用、封存或銷毀。銷毀時應(yīng)由秘書部門負責(zé)人縝密審查，造具明細表，報經(jīng)上級批準，始得執(zhí)行。

10.檔案的保管，應(yīng)有必要的物質(zhì)設(shè)備，以足夠防止盜竊、水、火、蟲、鼠的損害為最低限度的要求。

三、關(guān)于黨的系統(tǒng)文書與檔案工作的問題

在這次全國秘書長會議上，就黨的系統(tǒng)文書處理工作和檔案工作所做的決定，其主要精神如下：

（一）關(guān)于文書處理工作

關(guān)于文書處理工作，提出了以下幾點要求：

1.文電要求眉目清楚，分清對象，盡量注意黨政比較合理地劃分，政務(wù)性者，請示政府，如有重大問題，政府黨組自會請示中央。除書記、副書記寫的綜合報告外，一般要求一事一報。

2.各中央局、分局向中央請示的電文，除大政方針外，應(yīng)分別請示主管部委，不要籠統(tǒng)地給中央。

3.請示、備案、參考、資料都要有不同的標(biāo)記注明，分清輕重緩急，不要照例請示，以免使重要應(yīng)請示的問題延誤批答時間。

（二）關(guān)于檔案問題

同意會上提出的關(guān)于分工保管，集中檔案的意見。即：

1.按黨政軍三個系統(tǒng)成立檔案局。

2.上下級的分工，中央保存到省，中央局保存到地委。

3.全國勝利以前的重要檔案集中到中央。

4.暫時保存與長久保存的分工，即若干年后有保存價值的檔案，陸續(xù)送到中央保管。

這次會議，是新中國成立后一次極為重要的會議，它在我國秘書史上將占有光輝的一頁。