民資進(jìn)入壟斷行業(yè)：中國市場化改革的必由之路

■/本刊實習(xí)記者 辛琳

改革開放30多年來，民營企業(yè)在優(yōu)化資源配置、提高經(jīng)濟效益以及調(diào)動生產(chǎn)者積極性、擴大就業(yè)等方面發(fā)揮著越來越重要的作用。毫無疑問，“新36條”對民營資本而言是又一里程碑式的政策。

民營經(jīng)濟對我國國民經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)，已成為國民經(jīng)濟中最活躍的經(jīng)濟增長點。2010年5月13日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》，即“新36條”，指出要加快壟斷行業(yè)改革，鼓勵民資進(jìn)入基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用事業(yè)和政策性住房建設(shè)、社會事業(yè)、金融服務(wù)、商貿(mào)流通、國防科技工業(yè)六大領(lǐng)域。此前，國務(wù)院于2005年印發(fā)的《關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》（即“非公經(jīng)濟36條”），曾被民營企業(yè)視為“春天的到來”。但是，由于政策執(zhí)行不到位，民間資本不得不面對看不見的“玻璃門”。與“非公經(jīng)濟36條”相比，“新36條”對民營資本的準(zhǔn)入范圍、投資環(huán)境等做出了更為開放的規(guī)定，措施也更加具體。

當(dāng)前，我國民營資本的發(fā)展環(huán)境并不理想。私營控股投資在金融業(yè)僅占9.6%，交通運輸、倉儲和郵政業(yè)僅占7.5%，水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)僅占6.6%，國有資本在許多領(lǐng)域仍一股獨大。要想增強經(jīng)濟增長的內(nèi)生動力，就必須進(jìn)一步拓寬民間投資領(lǐng)域和渠道，增強拉動經(jīng)濟增長的合力。

民資進(jìn)入四大行業(yè)前景展望

“新36條”提及的行業(yè)和領(lǐng)域中， 電 信、能源、交通運輸以及金融等領(lǐng)域以前都是民營資本投資的禁區(qū)。

1.電信業(yè)?！靶?6條”鼓勵民資進(jìn)入基礎(chǔ)電信運營市場，這意味著作為電信業(yè)壟斷性最強、利潤最豐厚的領(lǐng)域，基礎(chǔ)電信運營市場正式向民資敞開大門。但是，由于電信行業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施投入大，回收周期長，加上如今技術(shù)飛速發(fā)展，設(shè)備更新?lián)Q代周期縮短，投資風(fēng)險就更大。雖然宏觀政策有利于民營資本進(jìn)入電信業(yè)，但作為資金和技術(shù)極為密集且壟斷性較高的行業(yè)，民營資本在進(jìn)入的過程中必然會遇到諸多壁壘。在這種情況下，三網(wǎng)融合政策的頒布就成為民營資本進(jìn)入基礎(chǔ)電信運營的一個契機。三網(wǎng)融合中的一項重要工程是網(wǎng)絡(luò)升級和雙向改造，需要耗費大量資金，而廣電系統(tǒng)目前缺乏的正是資金，這也給民資的進(jìn)入提供了可能性。

民資進(jìn)入電信業(yè)必將給消費者帶來諸多好處。電信市場的競爭，會促進(jìn)電信業(yè)增加業(yè)務(wù)品種，下調(diào)資費，改善服務(wù)質(zhì)量，老百姓將會有更多的選擇，得到更優(yōu)的服務(wù)。

2.能源行業(yè)?！靶?6條”對能源行業(yè)明確提出：“鼓勵民間資本參與電力建設(shè)。支持民間資本以獨資、控股或參股形式參與水電站、火電站建設(shè)，參股建設(shè)核電站。”“鼓勵民間資本參與石油天然氣建設(shè)。支持民間資本進(jìn)入油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域，與國有石油企業(yè)合作開展油氣勘探開發(fā)?！?“支持民間資本參股建設(shè)原油、天然氣、成品油的儲運和管道輸送設(shè)施及網(wǎng)絡(luò)。”這讓一直呼聲極高的關(guān)于民間資本進(jìn)入這些領(lǐng)域終于得到了官方支持。然而，民間資本參與我國核電建設(shè)以及油氣開發(fā)雖然被認(rèn)為是未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一個趨勢，但具體操作起來還有很多問題仍待解決。

由于國家越來越重視核電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，希望進(jìn)入核電建設(shè)領(lǐng)域的投資方也非常多，同時，地方政府對核電建設(shè)的投資也愈發(fā)積極，所以核電項目建設(shè)資金非常充足。而民營資本大多規(guī)模小、數(shù)量多且分散，除非地方政府能夠支持民間資本，否則民營資本很難進(jìn)入核電領(lǐng)域。核電還是一個敏感的特殊的行業(yè)，不允許出現(xiàn)任何失誤。在這種情況下，民營資本進(jìn)入核電領(lǐng)域并沒有想象中那么容易。

在石油行業(yè)，雖然民營石油企業(yè)現(xiàn)在積極壯大自身的實力，但其與大型國企相比畢竟資金量不足，難以參與大型項目。政策對石油行業(yè)的放開也仍然有限，民營資本雖被允許進(jìn)入油氣勘探等核心領(lǐng)域，但卻不能獨立進(jìn)入，仍需與國有石油企業(yè)合作。

3.交通運輸業(yè)?！靶?6條”涉及交通運輸業(yè)的表述為：“抓緊研究制定鐵路體制改革方案，引入市場競爭，推進(jìn)投資主體多元化，鼓勵民間資本參與鐵路干線、鐵路支線、鐵路輪渡以及站場設(shè)施的建設(shè)，允許民間資本參股建設(shè)煤運通道、客運專線、城際軌道交通等項目。”

近幾年，隨著以高鐵為代表的交通建設(shè)的空前發(fā)展，全國鐵路建設(shè)也出現(xiàn)了資金缺口。投資鐵路雖然資金量大、周期長，但風(fēng)險小、收益穩(wěn)定，對民營資本而言頗具誘惑力。但是民企的資本實力與國企自然不能同日而語，同時，對民營資本來說，具體利益的保障措施還不完善。雖然近年來不斷進(jìn)行改革，但鐵路自身體制上仍存在很多問題，政企不分始終如一。鐵路運輸企業(yè)并非規(guī)范的市場主體，而是鐵道部門的行政隸屬單位，與市場運行規(guī)律脫鉤。從目前一些合資鐵路和地方鐵路的經(jīng)營環(huán)境和狀況看，它們往往無法獲得與國有鐵路相同的路網(wǎng)使用權(quán)和通路權(quán)，也就無法獲得相應(yīng)的經(jīng)營收益。

另外，公路和軌道交通建設(shè)也是“新36條”涉及到的領(lǐng)域。公路和軌道交通投資規(guī)模大、回收期長，政府主管部門在實際運作中具有極強的影響力。過去十多年，民營資本在收費公路建設(shè)和運營中始終被認(rèn)為陷入邊緣化。再加上此前政策在公路領(lǐng)域的多變，民資對此仍心存顧忌。在航空領(lǐng)域，民間資本還被鼓勵參與包括民用機場、通用航空設(shè)施在內(nèi)的交通運輸建設(shè)。機場投入巨大，其盈利性是民間資本要慎重考慮的問題。對交通運輸領(lǐng)域來說，現(xiàn)在最需要的是在法律上明確保障民間資本的權(quán)益，獲得投資者的信心。

4.金融業(yè)。“新36條” 對民間資本進(jìn)入金融服務(wù)領(lǐng)域的限制再度“降格”，不僅提出放寬村鎮(zhèn)銀行或社區(qū)銀行中法人銀行最低出資比例的限制，還鼓勵民間資本發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行。雖然民資進(jìn)入銀行業(yè)的政策障礙已不復(fù)存在，但從目前看，在地方中小銀行近年來的增資擴股潮中，地方政府一般還是會傾向選擇國有大型企業(yè)。

還有一個不容忽視的問題，由于大部分民營資本來自于傳統(tǒng)行業(yè)，許多民營資本對從事金融運營與管理的經(jīng)驗比較缺乏。同時，由于金融行業(yè)的特殊性，銀監(jiān)會方面必然會對想進(jìn)入金融業(yè)的民間資本設(shè)置一些門檻，例如資金要求和相關(guān)從業(yè)經(jīng)驗等。但是壟斷行業(yè)開放已是大勢所趨，民資銀行的興起肯定會有很大的空間。

“新36條”意義深遠(yuǎn)

“新36條”是改革開放30年來國務(wù)院第一次專門針對民間投資出臺的綜合性政策文件，其中明確提出政府投資主要用于“關(guān)系國家安全、市場不能有效配置資源的經(jīng)濟和社會領(lǐng)域?！薄皣匈Y本要把投資重點放在不斷加強和鞏固關(guān)系國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，在一般競爭性領(lǐng)域，要為民間資本營造更廣闊的市場空間。”這一定位符合市場經(jīng)濟體制的客觀規(guī)律。

當(dāng)前我國正在進(jìn)行經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整變革，經(jīng)濟發(fā)展正處于政府與市場、刺激與內(nèi)生的交替階段。在股市、樓市投機連續(xù)被遏制的敏感期間，“新36條”的亮相有利于充分調(diào)動民間投資力量來代替對地產(chǎn)投資的過度依賴，對我國經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型是一個重大利好。市場經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)律證明，沒有充分競爭的市場領(lǐng)域，往往容易充斥經(jīng)營效率低下、消費者權(quán)益受損等突出弊端。因此，民資進(jìn)入壟斷行業(yè)是中國市場化改革的必由之路。好的制度依靠的不是政府的經(jīng)濟反哺，而是讓更多的要素流動起來，打破行業(yè)壟斷，放寬民間資本準(zhǔn)入門檻，從而改變金融危機時期加劇的“國進(jìn)民退”現(xiàn)象。“新36條”給了民間資本一個宣泄的新出口，使民資有望成為拉動中國經(jīng)濟新一輪增長的引擎。

政策存隱憂 落實是關(guān)鍵

然而，民間資本進(jìn)入壟斷行業(yè)并不是一件容易的事。民營經(jīng)濟發(fā)展面臨的體制障礙不是一個文件所能破除的，由于涉及到壟斷行業(yè)深層次利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整，民資進(jìn)入必將遇到重重阻力。

五年前出臺的“非公經(jīng)濟36條”就提出鼓勵和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入壟斷行業(yè)，破除民間資本進(jìn)入壟斷行業(yè)的政策障礙，也得到了各界高度評價，但遺憾的是各地方、各部門的執(zhí)行與中央政府的政策明顯脫節(jié)，導(dǎo)致政策沒有被落實，民資進(jìn)入狀況不理想。從現(xiàn)實情況看，放開投資領(lǐng)域的關(guān)鍵，不僅在于鼓勵民營經(jīng)濟進(jìn)入，更重要的在于現(xiàn)有的壟斷資本要退出。但是，作為既得利益者，壟斷行業(yè)當(dāng)然不會心甘情愿地將自己的利潤拱手相讓，其實力顯然也絕非民資可以相比。民資進(jìn)入更多領(lǐng)域和行業(yè)也將對國有或國有控股企業(yè)形成競爭壓力，壟斷行業(yè)必將對民資的進(jìn)入設(shè)置重重障礙。因此，要想真正讓民間資本進(jìn)入壟斷行業(yè)，不僅要破除壟斷行業(yè)的準(zhǔn)入限制，更重要的是要消除種種無形的障礙和阻力，給進(jìn)去后的民間資本營造一個公平競爭的環(huán)境。

另外，“新36條”固然帶給民間資本振奮，但更原則性、細(xì)化的規(guī)范有待進(jìn)一步討論，一些詳細(xì)政策文件如民資進(jìn)入的方式等仍然需要相關(guān)部門具體貫徹落實。雖然政府出臺一系列利好民資的政策，但如果沒有明確的實施細(xì)則出臺，“新36條”只能是空中樓閣?！靶?6條”實施面臨的障礙重重，如何把決策意志轉(zhuǎn)化為政策的執(zhí)行力，讓民資放心進(jìn)入，這無疑是民資對“新36條”最大的期待。