論我國(guó)兼并審查中的利益協(xié)調(diào)機(jī)制

何燕燕

一、兼并審查中的多元利益

(一)競(jìng)爭(zhēng)利益

競(jìng)爭(zhēng)是人類(lèi)社會(huì)存在的基礎(chǔ),也是人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力。在競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的協(xié)調(diào)下,有效的合作可以是良性的競(jìng)爭(zhēng)的表現(xiàn)和結(jié)果,通過(guò)企業(yè)與企業(yè)間的兼并,協(xié)調(diào)企業(yè)的行為,提高企業(yè)在市場(chǎng)活動(dòng)中的協(xié)調(diào)性和競(jìng)爭(zhēng)力,在這種合二為一的兼并合作下,取得經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的最大效益。這是競(jìng)爭(zhēng)所產(chǎn)生的利益所在。但是,如果兼并后市場(chǎng)結(jié)構(gòu)過(guò)分集中,使少數(shù)寡頭企業(yè)享有超級(jí)的市場(chǎng)支配力并出現(xiàn)濫用的可能時(shí),不僅不利于競(jìng)爭(zhēng),而且也影響企業(yè)進(jìn)一步的發(fā)展的動(dòng)力。因此,實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)利益,所需要的不僅是規(guī)則,還需要維持競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu),防止和控制市場(chǎng)支配力的濫用。反壟斷法是制止壟斷行為、保護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和維護(hù)市場(chǎng)秩序的基本法律。反壟斷法不是反對(duì)壟斷企業(yè)本身,而是反對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的壟斷行為,主要針對(duì)企業(yè)濫用市場(chǎng)支配地位的行為,禁止壟斷協(xié)議以及經(jīng)營(yíng)者集中控制等,維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。

(二)消費(fèi)者利益

企業(yè)兼并可以合理優(yōu)化配置資源,提高企業(yè)的效率,有利于企業(yè)籌集資金,改善經(jīng)營(yíng)管理和實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。一方面產(chǎn)品種類(lèi)將更加豐富,能夠提供給消費(fèi)者的選擇也更加多;另一方面由于提高企業(yè)效率可以降低社會(huì)必要?jiǎng)趧?dòng)時(shí)間,降低產(chǎn)品的價(jià)值,從而降低產(chǎn)品的價(jià)格,有益于消費(fèi)者在消費(fèi)過(guò)程中獲益。但是,在兼并實(shí)現(xiàn)以后,該企業(yè)占據(jù)了一定市場(chǎng)的支配地位,出于利益追求的需要,其會(huì)利用壟斷地位提高產(chǎn)品的價(jià)格,限制產(chǎn)量的供應(yīng),從而迫使消費(fèi)者無(wú)法自由進(jìn)行選擇,在不平等的消費(fèi)過(guò)程中,以不合理的價(jià)格獲得產(chǎn)品。長(zhǎng)此以往,會(huì)影響消費(fèi)者的消費(fèi)積極性,打擊國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,擾亂市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常秩序。因此我國(guó)反壟斷法將保護(hù)消費(fèi)者利益作為重要的目標(biāo)。

(三)中小企業(yè)的利益

我國(guó)的經(jīng)濟(jì)在很大程度上依賴(lài)于中小企業(yè)的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì),我國(guó)國(guó)內(nèi)目前有中小企業(yè)2300余家,占到總注冊(cè)企業(yè)數(shù)的99%以上。中小企業(yè)的工業(yè)總產(chǎn)值、利潤(rùn)和外貿(mào)出口總額,分別占到全國(guó)企業(yè)工業(yè)總產(chǎn)值、利潤(rùn)和外貿(mào)出口總額的60%、40%和60%;全國(guó)城鎮(zhèn)就業(yè)人口中的3/4在中小企業(yè)里工作;有將近65%的專(zhuān)利技術(shù)、75%以上的技術(shù)創(chuàng)新和80%的新產(chǎn)品是由中小企業(yè)研發(fā)和生產(chǎn)的;有許多所謂的大企業(yè)也都是從中小企業(yè)發(fā)展來(lái)的。在反壟斷兼并審查中,既要鼓勵(lì)中小企業(yè)的適度集中,也要防止過(guò)度集中影響中小企業(yè)的生存狀態(tài)。

(四)其他的利益

企業(yè)的兼并會(huì)帶來(lái)一系列的問(wèn)題,例如:社會(huì)福利、文化沖突、環(huán)境保護(hù)、國(guó)家安全等。企業(yè)進(jìn)行兼并后,形成一定規(guī)模的規(guī)模經(jīng)營(yíng),勢(shì)必會(huì)對(duì)企業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整,精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的后果是必然會(huì)產(chǎn)生大量的退職員工。這就對(duì)國(guó)家的社會(huì)保障制度提出要求,如果不能合理地安排失業(yè)員工的生活、工作各個(gè)方面,勢(shì)必會(huì)對(duì)社會(huì)秩序造成影響,不利于國(guó)家的穩(wěn)定。在內(nèi)外資兼并方面,對(duì)于關(guān)系國(guó)計(jì)民生和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的行業(yè)和領(lǐng)域,如果由外國(guó)企業(yè)占據(jù)壟斷地位,將不能排除其他國(guó)家通過(guò)經(jīng)濟(jì)干預(yù)的政策或國(guó)家行為威脅我國(guó)的經(jīng)濟(jì)安全。

總之,兼并審查涉及多元利益的協(xié)調(diào)和保護(hù),這是國(guó)家安全、穩(wěn)定、長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的需要。在審查企業(yè)兼并的過(guò)程中,要兼顧公共利益的要求,對(duì)企業(yè)的兼并進(jìn)行謹(jǐn)慎、負(fù)責(zé)的審查。

二、兼并審查利益協(xié)調(diào)的原則

(一)合法性原則

在法制的社會(huì)中,無(wú)論是個(gè)人行為還是政府行為,都應(yīng)該在法律規(guī)定的范圍行動(dòng)。對(duì)于企業(yè)兼并而言,政府依法行政,維護(hù)兼并中相關(guān)各方(合并各方、股東、債權(quán)人、職工)的合法權(quán)益,制裁合并中的欺詐、侵權(quán)、不法行為,保證企業(yè)合并行為公正、有序進(jìn)行。①首先,要依法建立獨(dú)立行使職權(quán)的審查機(jī)構(gòu),不受其他機(jī)構(gòu)或個(gè)人的影響。其次,在審查過(guò)程中,審查機(jī)構(gòu)要依法審查,對(duì)企業(yè)的規(guī)模、市場(chǎng)份額等進(jìn)行詳盡的審查。再次,依程序辦事,不得濫用職權(quán),進(jìn)行權(quán)錢(qián)交易,謀求私利,切實(shí)體現(xiàn)國(guó)家機(jī)構(gòu)依法辦事的原則。在企業(yè)兼并行為實(shí)施后,要訂立定期審查制度,做好事后的監(jiān)控,以防止兼并企業(yè)在兼并后利用壟斷地位實(shí)施破壞市場(chǎng)秩序的行為。

(二)合理性原則

德國(guó)卡特爾局曾經(jīng)指出:“在某些領(lǐng)域中,過(guò)度的自由競(jìng)爭(zhēng)無(wú)益于社會(huì)的公共利益,造成資源的浪費(fèi),對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)計(jì)民生均不利,而進(jìn)行適度的壟斷是符合公共利益的?！雹诩娌彶橹械倪m度就是要進(jìn)行利益的衡平達(dá)致利益的協(xié)調(diào),也就是說(shuō)必須堅(jiān)持合理原則,考慮兼并的各種經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效果,作出具有正當(dāng)性的兼并裁決。該原則又包括若干子原則:

1.效率優(yōu)先,兼顧公平

在審查企業(yè)兼并時(shí),應(yīng)該從提高經(jīng)濟(jì)效益的角度出發(fā),實(shí)現(xiàn)效率優(yōu)先。對(duì)于中小企業(yè)的發(fā)展,我們要允許其適度的集中,并通過(guò)組建與發(fā)展企業(yè)集團(tuán)等方式促使市場(chǎng)生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)活動(dòng)達(dá)到一定規(guī)模,以利于產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益,促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時(shí),也要通過(guò)維持市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu),保障公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。如果對(duì)企業(yè)兼并不加控制,允許兼并無(wú)度發(fā)展,那么大規(guī)模的企業(yè)合并就會(huì)迅速消滅市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)者,使有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)趨于不合理,影響競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制功能的發(fā)揮。對(duì)于國(guó)內(nèi)相關(guān)行業(yè)的發(fā)展會(huì)造成嚴(yán)重影響,甚至限制該行業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,進(jìn)而影響國(guó)內(nèi)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的整體和諧發(fā)展。因此,在鼓勵(lì)適度規(guī)模經(jīng)濟(jì)的同時(shí),還要通過(guò)國(guó)家行政調(diào)控和法律控制的途徑,對(duì)一些具有壟斷傾向的企業(yè)兼并加以限制,以保護(hù)企業(yè)間的公平競(jìng)爭(zhēng),實(shí)現(xiàn)效率與公平的有機(jī)結(jié)合。

公平還有另一層含義,就是企業(yè)兼并,不論內(nèi)資、外資,或者大小,原則上一律平等。特別是,我國(guó)的兼并審查機(jī)構(gòu)在對(duì)待企業(yè)兼并時(shí),要平等、公正地對(duì)待國(guó)內(nèi)外的企業(yè),不能因?yàn)槠鎻?qiáng)調(diào)民族經(jīng)濟(jì)的保護(hù)而限制國(guó)外企業(yè)對(duì)我國(guó)企業(yè)的有效兼并。

2.符合社會(huì)公共利益

對(duì)于多元利益的調(diào)和,要立足國(guó)家、社會(huì)整體利益,用社會(huì)本位觀進(jìn)行利益衡量,趨利避害衡,妥善解決利益沖突。例如,一些國(guó)外企業(yè)在關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域占據(jù)壟斷地位,將對(duì)國(guó)家安全造成威脅,當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)政策同這些關(guān)涉社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)利益問(wèn)題發(fā)生沖突時(shí),應(yīng)該堅(jiān)持后者優(yōu)先,這合乎國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展利益。又如,中小型外資企業(yè)與國(guó)內(nèi)企業(yè)的兼并重組將有利于打破條塊經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì),解決行業(yè)封鎖和地方封鎖;有利于實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置,使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨于合理化;有利于帶動(dòng)其他中小型企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)與發(fā)展;有利于促進(jìn)職工就業(yè),維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。對(duì)此,應(yīng)該放開(kāi)甚至予以鼓勵(lì)?？傊?審查一切企業(yè)的兼并,都要從是否有利于社會(huì)公共利益的角度做最終的審視,利則行,不利則否決。

三、兼并審查利益協(xié)調(diào)的制度完善

(一)審查的基準(zhǔn)

關(guān)于兼并審查的基準(zhǔn),美國(guó)和德國(guó)分別采取了“實(shí)質(zhì)減少競(jìng)爭(zhēng)標(biāo)準(zhǔn)”和“市場(chǎng)支配地位”的標(biāo)準(zhǔn),而歐盟在兩個(gè)方面都有所考慮。我國(guó)可以借鑒歐盟的做法,規(guī)定“可能產(chǎn)生加強(qiáng)市場(chǎng)支配地位或其行為嚴(yán)重限制競(jìng)爭(zhēng)、產(chǎn)生壟斷趨勢(shì)”作為兼并規(guī)制的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。認(rèn)定經(jīng)營(yíng)者的市場(chǎng)集中程度,可以從以下因素加以考慮:參與集中的經(jīng)營(yíng)者的市場(chǎng)份額、集中涉及的地域范圍、同行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)者、上下游企業(yè)、消費(fèi)者的利益受損程度等。

(二)除外(或者豁免)規(guī)定

反壟斷法豁免制度,又稱(chēng)反壟斷法的適用除外制度,是指國(guó)家為了保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展,在反壟斷法及相關(guān)法規(guī)中規(guī)定的某些壟斷行為不適用反壟斷法的法律制度。出于維護(hù)公共利益的需要對(duì)一些壟斷行為進(jìn)行豁免,這是國(guó)際慣例。我國(guó)《反壟斷法》對(duì)禁止企業(yè)兼并的豁免只作原則性規(guī)定,即以兼并可能帶來(lái)的效益大于產(chǎn)生或加強(qiáng)市場(chǎng)支配地位的不利影響作為禁止兼并的豁免理由。豁免的具體情形需進(jìn)一步明確,如優(yōu)勢(shì)企業(yè)兼并破產(chǎn)企業(yè),可予以豁免;國(guó)內(nèi)技術(shù)研發(fā)企業(yè)的兼并有利于國(guó)家產(chǎn)業(yè)升級(jí)、提升競(jìng)爭(zhēng)力,也應(yīng)當(dāng)受到豁免。

(三)制裁措施

國(guó)家對(duì)于兼并行為的控制,在很大程度上還取決于對(duì)違法的兼并行為能否進(jìn)行有效的制裁。我國(guó)反壟斷法應(yīng)借鑒其他國(guó)家的有關(guān)法律,規(guī)定一套全面合理的制裁方式。對(duì)于一些嚴(yán)重違反反壟斷法或因違反反壟斷執(zhí)行機(jī)構(gòu)發(fā)布的禁令而對(duì)社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)秩序造成損害的不法行為,反壟斷執(zhí)行機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)其課以罰款。因違反反壟斷法的行為而受到侵害的第三者可以向人民法院提起訴訟,要求賠償由此產(chǎn)生的損失。損失應(yīng)當(dāng)包括預(yù)期損失,如實(shí)施被禁止兼并的行為造成其他企業(yè)不能進(jìn)入市場(chǎng),違法者應(yīng)賠償其他企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)的可得利益損失,如果損失難以計(jì)算的,賠償額應(yīng)為違法者因違法行為而獲得的利潤(rùn),此外還應(yīng)包括受害者用于訴訟的費(fèi)用。