李衛(wèi)東

人民監(jiān)督員制度試行五年以來,受到了各級檢察機關(guān)的高度重視和社會各界的熱情關(guān)注。被選任的廣大人民監(jiān)督員本著對法律、對社會、對人民高度負責(zé)的精神,認真按照高檢制定的意見要求,忠實履行職責(zé),對“三類案件”和“五種情形”進行了卓有成效的監(jiān)督,取得了一定的效果,積累了一定的經(jīng)驗,保證了這項制度順利向前推進。但從總體上看,“三類案件”和“五種情形”的監(jiān)督還存在一種不平衡性。突出表現(xiàn)在,對“五種情形”的監(jiān)督大都停留在“剛剛破題”或“無案可糾”的狀態(tài),還無法用“實質(zhì)性突破”來表述。因此,積極探索對“五種情形”監(jiān)督的新方法、新途徑,規(guī)范完善這一監(jiān)督的程序和機制,從深層次上促進檢察機關(guān)執(zhí)法觀念的轉(zhuǎn)變,進一步強化對辦案行為的約束,是人民監(jiān)督員制度推行中面臨的一個緊要問題。

一、“五種情形”監(jiān)督是對執(zhí)法活動最實質(zhì)的監(jiān)督

人民監(jiān)督員制度是檢察機關(guān)實踐“三個代表”重要思想、密切聯(lián)系群眾、提高檢察隊伍素質(zhì)、樹立檢察機關(guān)良好形象的重大舉措,是鞏固和發(fā)展中國特色社會主義檢察制度的重要探索,是樹立社會主義法治理念、落實依法治國方略、推進政治文明建設(shè)的具體體現(xiàn),也是加強對檢察機關(guān)的監(jiān)督、提高辦案質(zhì)量、促進公正執(zhí)法的重要途徑。

根據(jù)最高人民檢察院制定下發(fā)的有關(guān)規(guī)定,被選任的人民監(jiān)督員可以依照特定程序,對檢察機關(guān)直接受理偵查的案件中被逮捕的犯罪嫌疑人不服逮捕決定的案件、擬撤銷的案件和擬不起訴的案件(簡稱“三類案件”)辦理工作實施監(jiān)督;也可以對檢察機關(guān)直接受理的偵查案件中應(yīng)當立案而不立案,超期羈押,違法搜查、扣押、凍結(jié),不依法確認、執(zhí)行刑事賠償,辦案人員徇私舞弊、貪贓枉法等問題(簡稱“五種情形”),提出糾正意見。

“五種情形”和“三類案件”都是檢察機關(guān)在查辦職務(wù)犯罪過程中應(yīng)該主動接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的內(nèi)容,也都是檢察機關(guān)在執(zhí)法過程中發(fā)生問題較多、人民群眾反映比較突出的問題,將其納入監(jiān)督范圍的目的就是要進一步規(guī)范檢察機關(guān)的自身執(zhí)法行為,提高檢察機關(guān)的法律監(jiān)督能力,更好地維護社會公平與正義,促進社會和諧。從監(jiān)督的程序和形式上看,“三類案件”監(jiān)督是對“事”的監(jiān)督,人民監(jiān)督員從社情民意和社會正義的角度,通過獨立的監(jiān)督評議程序,可以提出同意或不同意檢察機關(guān)對具體案件的擬處理決定的意見,供檢察機關(guān)參考,有助于檢察機關(guān)提高查辦職務(wù)犯罪案件的質(zhì)量;而“五種情形”監(jiān)督則主要是針對“人”的監(jiān)督,監(jiān)督的是辦案人員是否具有“五種情形”規(guī)定的違法違紀情形?！拔宸N情形”一旦發(fā)現(xiàn)并被確認,就會直接導(dǎo)致相關(guān)辦案人員承擔(dān)違法行為的相應(yīng)責(zé)任,從而促使辦案人員能依法文明地查辦案件,提高執(zhí)法水平和辦案質(zhì)量。

實踐證明,人民監(jiān)督員對“五種情形”的監(jiān)督是對執(zhí)法活動最實質(zhì)的監(jiān)督,體現(xiàn)了“以人為本”的現(xiàn)代司法理念,從根本上實現(xiàn)了程序上的公平和正義,促進了檢察機關(guān)內(nèi)部人員法律監(jiān)督能力的提高。

二、“五種情形”監(jiān)督是預(yù)防司法腐敗的“防火墻”

人民監(jiān)督員監(jiān)督的“五種情形”,實際上都是近年來群眾意見反映比較集中、社會關(guān)注度比較高、極易引發(fā)司法不公甚至導(dǎo)致司法腐敗的關(guān)鍵性問題。將“五種情形”納入人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督范圍,是檢察機關(guān)本著對人民、對法律、對社會高度負責(zé)的精神,堅持唯法至上、執(zhí)法為民的社會主義法治理念,實行內(nèi)外監(jiān)督并舉,有效預(yù)防司法不公和司法腐敗,維護公平正義而作出的一項重大決策。

其實,人民監(jiān)督員制度之所以引起各級檢察機關(guān)的高度重視和社會各界人士的積極評價,在很大程度上取決于這項制度所具有的預(yù)防功能。這種預(yù)防功能在對“五種情形”的監(jiān)督中,得到了最大限度的體現(xiàn)。所謂“預(yù)防功能”,就是指人民監(jiān)督員依照高檢的有關(guān)規(guī)定,對一些可能出現(xiàn)的濫用職權(quán)的行為和違法后果,提前實施程序監(jiān)督和事中監(jiān)督,從而有效地防止權(quán)利濫用的情況和違法后果的發(fā)生,以促進檢察機關(guān)公正執(zhí)法。而其它監(jiān)督往往是事后監(jiān)督,是對既成事實的違法狀態(tài)和行為進行的監(jiān)督。就其監(jiān)督的對象來講,已不具有預(yù)防功能。人民監(jiān)督員制度的預(yù)防性應(yīng)是創(chuàng)立這項制度的原始意圖和實施這項制度的終極目的。當然,這種預(yù)防功能是一種制度上的預(yù)防,不能簡單地作為評價、衡量檢察工作好壞的標準。就具體的個案而言,人民監(jiān)督員監(jiān)督評議的意見,僅對案件的處理產(chǎn)生影響,而不是評價檢察官能力的依據(jù)。因為不同的辦案人員、不同的法律水平、不同的角度,對同一案件作出不同的看法和結(jié)論是正常的,也是工作職責(zé)所允許的。即使被人民監(jiān)督員否決的擬辦意見,也不能得出擬辦意見是濫用職權(quán)的結(jié)論。否則,就會束縛承辦具體案件的檢察官大膽提出自己的意見,心無旁騖地執(zhí)行自己的職責(zé),創(chuàng)造性地運用法律賦予的職權(quán)懲治犯罪。其結(jié)果必然導(dǎo)致人民監(jiān)督員與檢察機關(guān)的對立關(guān)系,最終導(dǎo)致對人民監(jiān)督員制度的逆反心理,甚至回避這個監(jiān)督程序。一旦出現(xiàn)這樣的結(jié)果,就會嚴重影響和阻礙人民監(jiān)督員制度的推行,違背了創(chuàng)設(shè)這項制度的本意,當然也就更談不上該制度所具有的預(yù)防性功能。

人民監(jiān)督員制度的預(yù)防功能是創(chuàng)設(shè)這項制度的“精彩之筆”,也是這項制度之所以能被監(jiān)督者與被監(jiān)督者共同接受的原因所在。實際上,人民監(jiān)督員對“五種情形”實施監(jiān)督與檢察機關(guān)的執(zhí)法活動職能相通、目標一致。一方面,檢察機關(guān)與人民監(jiān)督員是制約與被制約的統(tǒng)一體。根據(jù)人民監(jiān)督員制度的規(guī)定,人民監(jiān)督員是監(jiān)督者,行使的是監(jiān)督權(quán);檢察機關(guān)處于被監(jiān)督的地位,是接受制約的對象。另一方面,人民監(jiān)督員對“五種情形”的監(jiān)督是對執(zhí)法活動最實質(zhì)的監(jiān)督,體現(xiàn)以人為本的現(xiàn)代司法理念,從根本上實現(xiàn)了程序上的公平和正義,能有效促進檢察機關(guān)內(nèi)部人員法律監(jiān)督能力的提高。新創(chuàng)設(shè)的人民監(jiān)督員制度所具有的這種預(yù)防功能,為檢察人員廉潔辦案、公正辦案、陽光辦案,增設(shè)了一道新的“防火墻”。

三、樹立監(jiān)督就是關(guān)愛理念,形成“五種情形”監(jiān)督合力

法治的核心和實質(zhì)是用法律來約束和控制國家機關(guān)的權(quán)力,完整而理想的訴訟制度應(yīng)當包括合理而有力的監(jiān)督機制。檢察工作特別是檢察機關(guān)自偵案件的受理、偵查、起訴等也不能搞神秘主義,必須在法治的軌道中進行,必須接受廣大人民群眾的監(jiān)督。因此,檢察機關(guān)主動引入人民監(jiān)督員制度,向人民群眾尋求監(jiān)督,把監(jiān)督的主體設(shè)定為最廣大的人民群眾,這是在完善外部監(jiān)督機制上的一項重要改革。尤其是對“五種情形”的監(jiān)督,不僅會在社會上產(chǎn)生廣泛的影響,而且也會促進檢察機關(guān)工作方式、工作思路、思想觀念和執(zhí)法水平等方面的深刻變化。

然而,由于“五種情形”的監(jiān)督實際是對檢察機關(guān)內(nèi)部的一種糾錯式監(jiān)督,需要有足夠的勇氣和信心面對,牽涉到檢察隊伍的對外形象和社會公信力,很容易引起社會各界的關(guān)注和質(zhì)疑,并可能動搖人們對司法公正的看法。此外,在高檢最初制定出臺的人民監(jiān)督員制度試行意見中,對“五種情形”監(jiān)督的具體程序、辦法等都沒有明確具體的規(guī)定,各地在監(jiān)督過程中也都處于摸索、探討階段。因此,在很長一段時間內(nèi),“五種情形”監(jiān)督遲遲沒有跳出水面。即使有些地方嘗試著對“五種情形”監(jiān)督進行了有益的嘗試,但也只停留在探索階段。

針對這種情況,為統(tǒng)一和規(guī)范“五種情形”的監(jiān)督工作,高檢院今年年初專門出臺了《關(guān)于人民監(jiān)督員監(jiān)督“五種情形”的實施規(guī)則(試行)》(以下簡稱實施規(guī)則),對人民監(jiān)督員提出的監(jiān)督意見明確了具體承辦部門、承辦期限、復(fù)議復(fù)核程序等。實施規(guī)則的制定和出臺,標志著人民監(jiān)督員對“五種情形”監(jiān)督工作納入了程序化和規(guī)范化的軌道,將更有利于從外部強化對查辦職務(wù)犯罪工作的監(jiān)督,保障檢察機關(guān)依法公正行使檢察權(quán)。

實際上,對“五種情形”的監(jiān)督,山東省檢察院去年就已經(jīng)出臺了監(jiān)督實施辦法,從程序上賦予了人民監(jiān)督員知情權(quán),規(guī)定人民檢察院決定立案偵查的案件,應(yīng)當在第一次訊問時書面告知犯罪嫌疑人,案件辦理過程中如有“五種情形”之一的,可以向人民監(jiān)督員反映;偵查人員在執(zhí)行搜查、扣押、凍結(jié)時,應(yīng)當告知在場的犯罪嫌疑人家屬,如有違法情形,可以向人民監(jiān)督員反映。對人民監(jiān)督員反映的“五種情形”問題,檢察機關(guān)應(yīng)當在規(guī)定期限內(nèi)辦理完畢,并將辦理結(jié)果向人民監(jiān)督員反饋。

由此可見,檢察機關(guān)對“五種情形”的監(jiān)督,態(tài)度十分堅決,目的十分明確,是下了決心的?！皩嵤┮?guī)則明確了人民監(jiān)督員監(jiān)督‘五種情形的程序,具有可操作性,有利于人民監(jiān)督員監(jiān)督工作的開展,有利于強化對職務(wù)犯罪案件的打擊力度,切實保護公民的人身權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利。隨著實施規(guī)則的深入實施,人民監(jiān)督員制度將發(fā)揮越來越重要的作用。”許多人民監(jiān)督員對此頗有感慨。

作為被檢察機關(guān)首批選任的人民監(jiān)督員,我個人認為,要真正使“五種情形”的監(jiān)督從“摸著石頭過河”到走向“正規(guī)化、規(guī)范化”的軌道,就必須統(tǒng)一各方的思想、動員各方的力量、發(fā)揮各方的作用,形成全社會都來關(guān)心、關(guān)注“五種情形”監(jiān)督的良好氛圍。作為檢察機關(guān)來說,要認真按照高檢和省檢的有關(guān)規(guī)定,從共同維護司法公正和社會公平正義的大局出發(fā),教育和引導(dǎo)廣大干警正確認識監(jiān)督、正確對待監(jiān)督、主動配合監(jiān)督,由此消除人民監(jiān)督員的顧慮,增強人民監(jiān)督員敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督的意識。對人民監(jiān)督員而言,隨著法制化社會進程的不斷加快,只有不斷提高法律素質(zhì)和法律素養(yǎng),才能正確履行依法監(jiān)督的職責(zé),才能當好監(jiān)督者、監(jiān)督好監(jiān)督者。由于檢察機關(guān)業(yè)務(wù)性比較強,特別是涉及進入人民監(jiān)督員監(jiān)督程序的自偵案件,更是處在罪與非罪、此罪與彼罪的邊緣地帶。如果人民監(jiān)督員不具備良好的法律素質(zhì),就難以勝任監(jiān)督,不但起不到促進司法公正的目的,反而會導(dǎo)致執(zhí)法的混亂。同時,人民監(jiān)督員辦公室還要采取學(xué)習(xí)培訓(xùn)、依案釋法、參與執(zhí)法活動等多種方式,結(jié)合成功案例的監(jiān)督,提高人民監(jiān)督員的法律知識水平,增強其運用法律觀點發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的能力,增強人民監(jiān)督員工作的光榮感、責(zé)任感、使命感。

綜上所述,人民監(jiān)督員制度的建立和推行,尤其是規(guī)定了對“五種情形”的監(jiān)督,為檢察機關(guān)更好地行使法律賦予的職能增設(shè)了一道由人民群眾參與的“防火墻”。這道“防火墻”,有利于克服職務(wù)犯罪偵查工作中存在的神秘主義傾向,能夠增進人民群眾對檢察機關(guān)的理解、信任和支持。當然,由于人民監(jiān)督員制度的推行還是一件新生事物,社會各界還有不少的爭論。但就這項制度本身的立意而言已經(jīng)具備了全面推行和規(guī)范、完善的堅實思想基礎(chǔ),外部環(huán)境也日趨寬松。因此,檢察機關(guān)全體干警和人民監(jiān)督員要進一步增強工作的責(zé)任心,提高辦案效率和監(jiān)督質(zhì)量,牢固樹立監(jiān)督就是關(guān)愛的思想理念,增強執(zhí)法環(huán)節(jié)的透明度,保證人民監(jiān)督員真正、充分享有知情權(quán)、咨詢權(quán)、質(zhì)詢權(quán),保證把“五種情形”監(jiān)督落到實處,從根本上形成對“五種情形”監(jiān)督的合力。