□ 朱白丹

1995年12月8日，水利部下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)水政監(jiān)察規(guī)范化建設(shè)的通知》，首次提出水政監(jiān)察規(guī)范化建設(shè)“八化目標(biāo)”，規(guī)定“省、地、縣級水政監(jiān)察執(zhí)法隊(duì)伍的名稱可分別定為水政監(jiān)察總隊(duì)、水政監(jiān)察支隊(duì)和水政監(jiān)察大隊(duì)”其后，《水政監(jiān)察工作章程》對各級水政監(jiān)察隊(duì)伍名稱也作出了具體規(guī)定。

筆者在水行政執(zhí)法研究中發(fā)現(xiàn)，全國各地水政監(jiān)察隊(duì)伍名稱不夠統(tǒng)一。筆者認(rèn)為，規(guī)范水政監(jiān)察隊(duì)伍名稱對加大水行政執(zhí)法力度、促進(jìn)水利法制體系建設(shè)、推動水利改革與發(fā)展具有重要意義，如不統(tǒng)一水政監(jiān)察隊(duì)伍名稱，將有損水行政主管部門形象。

一、規(guī)范依據(jù)

規(guī)范各級水政監(jiān)察隊(duì)伍名稱的依據(jù)較多，既有規(guī)范性文件，也有部門規(guī)章。

（一）規(guī)范性文件

早在1995年12月8日，水利部就下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)水政監(jiān)察規(guī)范化建設(shè)的通知》 （水政資[1995]493號），首次提出水政監(jiān)察規(guī)范化建設(shè)的具體目標(biāo)：“執(zhí)法隊(duì)伍專職化、執(zhí)法管理目標(biāo)化、執(zhí)法行為合法化、執(zhí)法文書標(biāo)準(zhǔn)化、考核培訓(xùn)制度化、執(zhí)法統(tǒng)計(jì)規(guī)范化、執(zhí)法裝備系列化、檢查監(jiān)督經(jīng)常化”（簡稱“八化目標(biāo)”），規(guī)定：“省、地、縣級水政監(jiān)察執(zhí)法隊(duì)伍的名稱可分別定為水政監(jiān)察總隊(duì)、水政監(jiān)察支隊(duì)和水政監(jiān)察大隊(duì)?！?/p>

1996年3月28日，水利部又下發(fā)《關(guān)于印發(fā)水政監(jiān)察規(guī)范化建設(shè)實(shí)施意見的通知》 （政資監(jiān)[1996]2號），明確規(guī)定：“專職水行政執(zhí)法隊(duì)伍的名稱統(tǒng)一定為：省級——水政監(jiān)察總隊(duì)，地級——水政監(jiān)察支隊(duì)，縣級——水政監(jiān)察大隊(duì)。”

（二） 規(guī)章

1990年8月15日，水利部以規(guī)章形式下發(fā)了《水政監(jiān)察組織暨工作章程（試行）》 （水利部令第1號），第二條第一款規(guī)定：“各級水行政主管部門必須加強(qiáng)水政工作，設(shè)置水政機(jī)構(gòu)，建立水政監(jiān)察隊(duì)伍。”由于該《章程》只是試行，有些條文操作性不強(qiáng)，且沒有明確各級水政監(jiān)察隊(duì)伍名稱，2000年5月25日，水利部下發(fā)《水政監(jiān)察工作章程》 （水利部令第13號），廢止了該《章程》，并在第六條規(guī)定了各級水政監(jiān)察隊(duì)伍的名稱：“省（自治區(qū)、直轄市）人民政府水行政主管部門設(shè)置水政監(jiān)察總隊(duì)；市（地、州、盟）人民政府水行政主管部門設(shè)置水政監(jiān)察支隊(duì)；縣（市、區(qū)、旗）人民政府水行政主管部門設(shè)置水政監(jiān)察大隊(duì)。水利部所屬的流域管理機(jī)構(gòu)根據(jù)實(shí)際情況設(shè)置水政監(jiān)察總隊(duì)、水政監(jiān)察支隊(duì)、水政監(jiān)察大隊(duì)”，此后，又根據(jù)2004年10月21日的水利部第20號令進(jìn)行了修改。

至此，水利部對縣級以上地方人民政府水行政主管部門、水利部所屬流域機(jī)構(gòu)的水政監(jiān)察隊(duì)伍名稱的規(guī)定已非常明確、具體，即：省級——水政監(jiān)察總隊(duì)，地級——水政監(jiān)察支隊(duì)，縣級——水政監(jiān)察大隊(duì)；水利部所屬的流域管理機(jī)構(gòu)根據(jù)實(shí)際情況設(shè)置水政監(jiān)察總隊(duì)、水政監(jiān)察支隊(duì)、水政監(jiān)察大隊(duì)。

二、現(xiàn)狀及問題

1988年《水法》頒布后，水利部決定“各級水利部門自上而下建立執(zhí)法體系，保障水法的貫徹執(zhí)行”，全國水利系統(tǒng)從1989年開始，按照“試點(diǎn)——擴(kuò)大試點(diǎn)——全面鋪開”的部署，穩(wěn)步開展了水利執(zhí)法體系建設(shè)，到1993年上半年，初步建立了水利執(zhí)法體系。特別是從1989年后，經(jīng)過批編建隊(duì)和水政監(jiān)察隊(duì)伍規(guī)范化建設(shè)兩個階段，形成了比較健全的省、地、縣三級執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)。截至2008年底，全國共有水政監(jiān)察隊(duì)伍3362支，其中總隊(duì)46支，支隊(duì)505支，大隊(duì)2811支。在3362支水政監(jiān)察隊(duì)伍中，如果把編制部門批準(zhǔn)建隊(duì)的名稱嚴(yán)格對照《水政監(jiān)察工作章程》要求，估計(jì)只有半數(shù)以上的水政監(jiān)察隊(duì)伍名稱符合規(guī)定，有三分之一的隊(duì)伍名稱存在這樣那樣的問題。

（一）層級混亂

層級混亂現(xiàn)象在一些地方比較突出，面對名稱混雜的水政監(jiān)察隊(duì)伍，無論是本系統(tǒng)還是外單位的人員如霧里看花，不知所以。一是高級低稱。北京市是我國的首都，是全國32個?。ㄊ?、自治區(qū)）之一，市水務(wù)局屬于省級水行政主管部門，其水政監(jiān)察隊(duì)伍名稱應(yīng)為“水政監(jiān)察總隊(duì)”。濟(jì)南市是山東省省會，按規(guī)定水政監(jiān)察隊(duì)伍名稱應(yīng)為“水政監(jiān)察支隊(duì)”，但北京市、濟(jì)南市的水政監(jiān)察隊(duì)伍均稱為“水政監(jiān)察大隊(duì)”，混同于縣級水政監(jiān)察隊(duì)伍名稱；二是低級高稱。與北京市、濟(jì)南市高級低稱相反的是，湖北省潛江市、天門市卻是低級高稱，兩市系縣級市，其水政監(jiān)察隊(duì)伍名稱應(yīng)為“水政監(jiān)察大隊(duì)”，但兩地卻稱為“水政監(jiān)察支隊(duì)”，與地級水政監(jiān)察隊(duì)伍名稱混同；三是層級不明。湖北省通城縣水政監(jiān)察隊(duì)伍稱為“水政監(jiān)察隊(duì)”，如果不看地名，根本不知道它是水政監(jiān)察總隊(duì)、水政監(jiān)察支隊(duì)還是水政監(jiān)察大隊(duì)。

流域機(jī)構(gòu)水政監(jiān)察隊(duì)伍名稱也存在層級錯亂問題。按照《水政監(jiān)察工作章程》規(guī)定，水利部流域機(jī)構(gòu)水政監(jiān)察隊(duì)伍稱水政監(jiān)察總隊(duì)，其下一級水政監(jiān)察隊(duì)伍應(yīng)稱“水政監(jiān)察支隊(duì)”。而在長江水利委員會、黃河水利委員會等流域機(jī)構(gòu)，其下一級機(jī)構(gòu)卻稱“水政監(jiān)察總隊(duì)”。全國共32個省級行政單位（包括新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，不包括臺灣省和香港、澳門特別行政區(qū)）、7個流域機(jī)構(gòu)，水政監(jiān)察總隊(duì)?wèi)?yīng)為39個，而據(jù)水利部2008年度執(zhí)法統(tǒng)計(jì)年報(bào)，實(shí)有46個，比應(yīng)設(shè)數(shù)多出7個，流域機(jī)構(gòu)多出的“水政監(jiān)察總隊(duì)”其實(shí)應(yīng)為“水政監(jiān)察支隊(duì)”。

（二）自定名稱

在一些省份，自定水政監(jiān)察隊(duì)伍名稱的現(xiàn)象也較突出，情況也是多種多樣。在省一級水行政主管部門中，有稱“執(zhí)法監(jiān)督處”的，如重慶市；有稱“監(jiān)察局”的，如遼寧省、廣東?。簝傻乇M管都稱“監(jiān)察局”，機(jī)構(gòu)名稱卻不盡相同，遼寧省稱“水政監(jiān)察局”，廣東省稱“水利水政監(jiān)察局”。

在縣一級水行政主管部門中，自定水政監(jiān)察隊(duì)伍名稱的就更加普遍，有不冠“水政監(jiān)察”的“執(zhí)法大隊(duì)”，有冠“水政”不冠“監(jiān)察”的“水政大隊(duì)”，有稱“水政監(jiān)察所”的等等。

三、原因及后果

水政監(jiān)察隊(duì)伍名稱不規(guī)范有多方面原因，如不加以改正，勢必影響水行政執(zhí)法效能。

（一） 原因

一是對規(guī)范化建設(shè)認(rèn)識不高。有些部門和水政監(jiān)察隊(duì)伍的負(fù)責(zé)同志沒有把統(tǒng)一名稱上升到水政監(jiān)察規(guī)范化建設(shè)的高度來認(rèn)識，在有的同志看來，名稱就是一個代號，沒必要太認(rèn)真，有的甚至認(rèn)為規(guī)范水政監(jiān)察隊(duì)伍名稱是小題大做；二是經(jīng)辦者工作隨意。在上報(bào)給編制部門的文件中，工作馬虎，把關(guān)不嚴(yán)，以致出現(xiàn)“執(zhí)法大隊(duì)”、“水政大隊(duì)”、“水政監(jiān)察隊(duì)”等名稱；三是學(xué)習(xí)不夠。有些同志對水利部《關(guān)于加強(qiáng)水政監(jiān)察規(guī)范化建設(shè)的通知》、《關(guān)于印發(fā)水政監(jiān)察規(guī)范化建設(shè)實(shí)施意見的通知》和《水政監(jiān)察工作章程》學(xué)習(xí)不夠，領(lǐng)會不深；四是缺乏制約措施。雖然有關(guān)文件和規(guī)章對水政監(jiān)察隊(duì)伍名稱作出了具體規(guī)定，但對違反規(guī)定自定名稱缺乏制約措施。

（二） 后果

一是影響形象。各地水政監(jiān)察隊(duì)伍名稱混亂，人為把一支“正規(guī)軍”、“集團(tuán)軍”變成了“雜牌軍”、“游擊隊(duì)”，社會評價(jià)降低。二是負(fù)面示范。有些地方把省級水政監(jiān)察總隊(duì)稱作“執(zhí)法監(jiān)督處”、“水政監(jiān)察局”、“水利水政監(jiān)察局”可能出于多種考慮，理由可能也很充分，但仍不可取。殊不知這樣一來，就給基層做出了不好的示范，地級、縣級水行政主管部門就可以根據(jù)各自情況把水政監(jiān)察隊(duì)伍稱作“執(zhí)法監(jiān)督科”、“水政監(jiān)察站”或者其他什么名稱；三是影響執(zhí)法效能。這種隨心所欲的名稱很難形成整體合力，對水行政執(zhí)法效能有百害而無一利。

四、幾點(diǎn)建議

為了遏制水政監(jiān)察隊(duì)伍名稱不規(guī)范的現(xiàn)象，現(xiàn)提出以下建議：

一是加強(qiáng)立法?！端O(jiān)察工作章程》對水政監(jiān)察隊(duì)伍名稱作出了規(guī)定，但沒有與之對應(yīng)的罰則規(guī)定。建議今后修改《章程》時(shí)，增加“罰則”條文，對不按規(guī)定名稱執(zhí)行的，予以必要懲戒。

二是加強(qiáng)學(xué)習(xí)。2001年，江澤民同志代表黨中央在上海人才高峰會議上提出“建設(shè)學(xué)習(xí)型社會”的奮斗目標(biāo)，各級水行政主管部門及其水政監(jiān)察隊(duì)伍提出了創(chuàng)建學(xué)習(xí)型機(jī)關(guān)、學(xué)習(xí)型隊(duì)伍的目標(biāo)。《憲法》第27條規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)實(shí)行精簡的原則，實(shí)行工作責(zé)任制，實(shí)行工作人員的培訓(xùn)和考核制度”，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》 （國發(fā)〔2008〕17號）規(guī)定：“強(qiáng)化對行政執(zhí)法人員的培訓(xùn)。市縣政府及其部門要定期組織對行政執(zhí)法人員進(jìn)行依法行政知識培訓(xùn)，培訓(xùn)情況、學(xué)習(xí)成績應(yīng)當(dāng)作為考核內(nèi)容和任職晉升的依據(jù)之一”，“建立健全集中培訓(xùn)制度，做到學(xué)法的計(jì)劃、內(nèi)容、時(shí)間、人員、效果五落實(shí)”，《水政監(jiān)察工作章程》第18條規(guī)定：“水政監(jiān)察人員每年應(yīng)當(dāng)接受法律知識培訓(xùn)。水行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)制定長期培訓(xùn)規(guī)劃和年度培訓(xùn)計(jì)劃，不斷提高水政監(jiān)察人員的執(zhí)法水平”。根據(jù)上述規(guī)定，各級水行政主管部門開展了各種形式的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，學(xué)習(xí)內(nèi)容比較廣泛，建議將《水政監(jiān)察工作章程》及其水政監(jiān)察隊(duì)伍名稱規(guī)范化列為學(xué)習(xí)培訓(xùn)內(nèi)容。

三是加強(qiáng)考核。認(rèn)真貫徹執(zhí)行評議考核制，上級水行政主管部門每年對下級包括水政監(jiān)察隊(duì)伍名稱規(guī)范化在內(nèi)的水政監(jiān)察工作進(jìn)行評議考核。對水政監(jiān)察隊(duì)伍名稱不符合《水政監(jiān)察工作章程》規(guī)定的，責(zé)令限期整改。

結(jié)束語

統(tǒng)一水政監(jiān)察隊(duì)伍名稱是水政監(jiān)察隊(duì)伍規(guī)范化建設(shè)的重要組成部分，有利于水行政執(zhí)法的開展，有利于樹立水行政主管部門的良好形象。各級水行政主管部門要高度重視水政監(jiān)察隊(duì)伍名稱的規(guī)范化，為建設(shè)法治水利，促進(jìn)水利可持續(xù)發(fā)展做出新貢獻(xiàn)。