關(guān)于我國農(nóng)村閑置宅基地的思考與建議

王露露，文 嫚

（華中師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖北 武漢 430079）

農(nóng)村宅基地是指農(nóng)村的農(nóng)戶用作住宅基地而占有、利用本集體所有的土地。根據(jù)我國法律規(guī)定，每戶只能擁有一處宅基地，并且宅基地屬于國家和集體所有，公民個(gè)人沒有所有權(quán)，只有使用權(quán)，所以不得轉(zhuǎn)讓、出租或抵押[1]。

宅基地，是農(nóng)村村民賴以生存的基本。但是由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的不規(guī)范和宅基地管理制度的缺失，如今很多宅基地都存在不合理利用的狀況。例如，一戶多宅現(xiàn)象泛濫，荒舊宅基地得不到合理利用，近郊空心村現(xiàn)象頻現(xiàn)等問題。所以，協(xié)調(diào)利用農(nóng)村閑置宅基地，在緩解城市化進(jìn)程中的用地緊張狀況上有一定的合理性。

1 農(nóng)村宅基地使用中的問題

1.1 農(nóng)村宅基地閑置，土地利用受限

據(jù)第二次全國農(nóng)業(yè)普查資料顯示，2006年末全國22108萬農(nóng)民中擁有2處住宅的有1421萬戶，占6.4%，擁有3處以上住宅的有77萬戶，占0.4%[2]，農(nóng)村中一戶多宅現(xiàn)象普遍存在。并且，隨著工業(yè)化、城市化的加速發(fā)展，出現(xiàn)了農(nóng)村人口的城市遷移。遷移之后，將各自的住房閑置，造成了大量的“空心村”，我國2億畝宅基地中處于閑置狀態(tài)有12%～15%[3]。根據(jù)我國現(xiàn)行的法律法規(guī)，農(nóng)村宅基地只能在村集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，不允許對(duì)村集體以外的個(gè)人或集體開放。這樣不僅使得閑置宅基地得不到合理利用，也減少了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，造成了農(nóng)村土地的資源浪費(fèi)。

1.2 城鄉(xiāng)土地矛盾突出，宅基地隱形交易頻出

1.2.1 城市化加速，建設(shè)用地不足

近年來城市化進(jìn)程速度的加快和政府“18億畝耕地”政策的出臺(tái)，各大城市都出現(xiàn)了建設(shè)用地不足的緊張局面，甚至也有很多城市把將來十年的建設(shè)用地指標(biāo)透支完畢[4]。一二線城市的發(fā)展，吸引了大部分的農(nóng)民工進(jìn)城打工，這又加大了城市住房的需求，而這種供需矛盾的突出，也成為了城市房價(jià)不斷飆高的重要因素。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，武漢市2002年商品住宅銷售面積為393.13萬平方米，2004年為913.91萬平方米，2007年為1021.15萬平方米，每年的增幅達(dá)到了25%。2009年一月以來的房價(jià)也不斷出現(xiàn)新高，11月的商品房住宅的均價(jià)達(dá)到了6000元/平方米。房價(jià)的不斷拉高，又帶來了土地市場上的新開發(fā)，土地開發(fā)的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了城市土地總量的限制。城市中的人-地矛盾越來越突出，建設(shè)用地出現(xiàn)了嚴(yán)重的不足。

1.2.2 農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)隱形交易現(xiàn)象頻繁

雖然國家相關(guān)法律嚴(yán)令禁止宅基地的非法流轉(zhuǎn)，但是現(xiàn)實(shí)情況中依然存在大量的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。城市化進(jìn)程中的用地矛盾，為閑置宅基地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了必要條件。農(nóng)村宅基地大量閑置，大量的土地并未實(shí)現(xiàn)其存在的價(jià)值，這為宅基地的流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了可能條件。據(jù)調(diào)查顯示，2004年湖北省農(nóng)民人均收入中的財(cái)產(chǎn)性收入為16.91元，2005年為16.81元，2006年為25.91元，2007年為27.58元，雖然收入的絕對(duì)量在增長，但是占比和絕對(duì)量都很小，這說明每年農(nóng)民從不動(dòng)產(chǎn)投資中能得到的收益并沒有多少。正是城鄉(xiāng)土地矛盾的存在導(dǎo)致了農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)隱形交易出現(xiàn)?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”就是一個(gè)典型的例子。政府對(duì)農(nóng)村宅基地的征用制度中農(nóng)民所得的補(bǔ)償收益份額少促使了農(nóng)民為得到更多的收入轉(zhuǎn)向私下交易。并且城市高房價(jià)，使得部分城市中低收入群體轉(zhuǎn)向農(nóng)村宅基地市場，但是由于國家法律的嚴(yán)格限制，這樣的交易是不受法律的保護(hù)，所以當(dāng)雙方發(fā)生矛盾和糾紛時(shí)，很難界定各方的行為和保障農(nóng)民的基本利益。

2 農(nóng)村閑置宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的理論探討

理論上講，只要宅基地利用在閑置狀態(tài)和投資狀態(tài)的邊際收益相等，就能實(shí)現(xiàn)宅基地的最優(yōu)配置。如果把宅基地在投資狀態(tài)的邊際收益看做是閑置狀態(tài)的邊際成本，把其在閑置狀態(tài)的邊際收益看作投資狀態(tài)的邊際成本，就可以用基本的邊際收益和邊際成本曲線圖來表示宅基地在兩種狀態(tài)的最優(yōu)配置。如圖1所示，MR表示宅基地在閑置狀態(tài)的邊際收益，MC表示宅基地在閑置狀態(tài)的邊際成本，也就是投資狀態(tài)的邊際收益[5]。因?yàn)楝F(xiàn)今宅基地利用存在隱形交易，所以考慮宅基地流轉(zhuǎn)合法化之后，投資狀態(tài)的邊際收益就會(huì)上升。如果只考慮MC，則最優(yōu)的用于投資的宅基地?cái)?shù)量為Q0；若考慮MC，則最優(yōu)的用于投資的宅基地?cái)?shù)量為Q*。由此判斷，理論上閑置和投資分配的合理規(guī)模應(yīng)該在Q*。

圖1 宅基地投資最優(yōu)數(shù)量

圖2 土地價(jià)格和宅基投資

從圖2中看，宅基地在理論上存在三種價(jià)格：P3是宅基地在合法流轉(zhuǎn)情況下的市場均衡價(jià)格，P2是宅基地隱形交易下形成的市場均衡價(jià)格，P1（即O點(diǎn)）是在法律禁止宅基地流轉(zhuǎn)情況下，宅基地的投資收益為零，理論上這造成了土地資源的絕對(duì)浪費(fèi)。價(jià)格為P3時(shí)的宅基地投資數(shù)量Q3對(duì)應(yīng)圖1中的Q*，P2時(shí)的宅基地投資數(shù)量 Q2對(duì)應(yīng)圖1中的 Q0。將圖1和圖2結(jié)合起來分析，OQ2表示隱形交易情況下的投資收益，OQ3表示公開市場狀態(tài)下的投資收益，即Q2Q3表示宅基地流轉(zhuǎn)合法化后增加的收益。

因此，理論上只要閑置宅基地投資數(shù)量的規(guī)模保持在Q3上，用于投資的宅基地即宅基地的流轉(zhuǎn)量才能最大限度的發(fā)揮效用，宅基地的資源利用也能達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)。

3 我國農(nóng)村閑置宅基地利用政策建議

3.1 明確宅基地產(chǎn)權(quán)，完善法制建設(shè)

我國法律規(guī)定宅基地的所有權(quán)是歸村（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）集體所有，而使用權(quán)和收益權(quán)則是屬于農(nóng)民。農(nóng)村閑置宅基地的流轉(zhuǎn)必須首先界定農(nóng)民和村集體在宅基地上擁有的產(chǎn)權(quán)，明確農(nóng)民對(duì)宅基地所享有的用益物權(quán)。

宅基地的閑置往往是由于管理不當(dāng)造成，所以首先應(yīng)制定《農(nóng)村宅基地使用權(quán)法》，規(guī)定農(nóng)村宅基地的申請(qǐng)資格、使用權(quán)限和登記使用流程等條款。其次，對(duì)于手續(xù)完備、程序合法的宅基地流轉(zhuǎn)行為，應(yīng)當(dāng)頒發(fā)相關(guān)的《集體土地使用證》和《房屋產(chǎn)權(quán)證》等文件證明[6]，使農(nóng)民和村（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）集體以外的組織或個(gè)人進(jìn)行交易后，所有權(quán)人對(duì)其在此處宅基地上所擁有的權(quán)利有明確的書面證明。最后，對(duì)與村（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）集體宅基地需流轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地的部分，應(yīng)當(dāng)制定嚴(yán)格的《宅基地補(bǔ)償制度》、《宅基地流轉(zhuǎn)制度》等，規(guī)定集體與投資商協(xié)商時(shí)應(yīng)簽訂的必要條款及權(quán)限界定、土地范圍界定、利益分配等機(jī)制，并且對(duì)于失去宅基地的農(nóng)民安置問題提供具體解決措施。

3.2 建立土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)，規(guī)范宅基地流轉(zhuǎn)程序

(1)加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理工作。為促使宅基地流轉(zhuǎn)的合法化，必須首先制定嚴(yán)格的宅基地管理制度，尤其是對(duì)于農(nóng)村集體建設(shè)用地的管理。筆者認(rèn)為可以通過加強(qiáng)村（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）集體組織干部的培訓(xùn)，以及配備相關(guān)的專業(yè)人員和監(jiān)督人員，提高村（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）集體的辦事能力，做好本村的宅基地管理資料的收集和整理工作。對(duì)于戶籍制度已遷入城市而遺留下來的閑置宅基地應(yīng)予以回收，以免造成土地資源的浪費(fèi)。在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)時(shí)，更應(yīng)該明確宅基地流轉(zhuǎn)面積和位置，以及被遷宅基地的戶數(shù)，嚴(yán)格控制農(nóng)民將農(nóng)用地私自轉(zhuǎn)化為宅基地以獲得更大的補(bǔ)償收益。

(2)建立農(nóng)村閑置宅基地交易平臺(tái)。促進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)工作的合法化，一是要放寬非本村集體以外的有需要的組織和個(gè)人進(jìn)入農(nóng)村閑置宅基地交易市場，可以通過租用、轉(zhuǎn)讓等給審批程序獲得本村宅基地，使居者有其屋。二是要對(duì)占用閑置宅基地實(shí)行有償使用制度，并且規(guī)定一定年限和費(fèi)用征收，以規(guī)范交易市場主體的行為。三是發(fā)揮村集體在閑置宅基地流轉(zhuǎn)交易中的作用，可以積極開拓村集體組織的中介作用，完善政府機(jī)構(gòu)在交易中的管理作用，保障農(nóng)民的基本利益，為政府制定政策法規(guī)提供幫助。

(3)完善宅基地流轉(zhuǎn)的收益分配制度。閑置宅基地的流轉(zhuǎn)包括兩個(gè)方面，農(nóng)民個(gè)人交易和集體交易。我國城市土地增值收益分配的本質(zhì)是權(quán)利的界定與分配。收益的分配是由收益主體間權(quán)利的分配決定的。有什么樣的權(quán)利架構(gòu)，權(quán)利的邊界如何劃分。就會(huì)有什么樣的收益分配的模式[7]。對(duì)于農(nóng)民個(gè)體與村集體以外的個(gè)人之間的交易，最重要的是明晰和強(qiáng)化農(nóng)民在宅基地上擁有的物權(quán)，這樣才能賦予農(nóng)民在流轉(zhuǎn)中的主體行為，提高農(nóng)民在流轉(zhuǎn)中的談判地位和博弈能力。因此，在土地收益分配時(shí)，應(yīng)當(dāng)由宅基地使用權(quán)人獲得地租收益，但必須同時(shí)規(guī)定宅基地的有償使用年限，向村集體交納一定的土地占用費(fèi)。對(duì)于農(nóng)村集體對(duì)外的土地交易，應(yīng)當(dāng)硬化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所享有的土地所有權(quán)。通過開發(fā)農(nóng)村的宅基地，比如建設(shè)農(nóng)家樂或休閑山莊，來提高農(nóng)村宅基地的利用效率和村集體的財(cái)產(chǎn)性收入，拓寬收入渠道。根據(jù)我國土地收益制度的初次分配和再分配，地租收益應(yīng)由村集體獲得，國家可以通過收繳一定的使用稅或費(fèi)用來投入到集體公共設(shè)施建設(shè)，以提高農(nóng)民的福利，農(nóng)民的收益應(yīng)在土地增值收益的再分配中得以體現(xiàn)。

4 結(jié)語

宅基地不僅是農(nóng)民的生存之基，也是提高農(nóng)民資本性收入的一個(gè)重要途徑。但國家現(xiàn)行法律對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)不予認(rèn)同，不利于土地資源的優(yōu)化配置，也是對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收益權(quán)一種的歧視。所以，合理規(guī)范農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場，是協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)建設(shè)用地矛盾，縮小城鄉(xiāng)差距，構(gòu)建和諧社會(huì)的重大舉措。但是，在流轉(zhuǎn)市場中，必須嚴(yán)格界定農(nóng)用地和集體建設(shè)用地的邊界，提高市場透明度，用以保證我國耕地、林地等農(nóng)用地的用地量，確保我國城鄉(xiāng)土地利用的可持續(xù)發(fā)展。

[1]中華人民共和國國土資源部．關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見[Z],2004．

[2]湯浩，劉旦.我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)研究[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2009,(3).

[3]任小興.所有權(quán)社會(huì)化下農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律思考[J],農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2009,(6):11-13.

[4]各大城市建設(shè)用地緊張成房產(chǎn)發(fā)展最大瓶頸，石家莊新聞網(wǎng)，http://www.66163.com/house/newsinfo.php?id=4993&lanmu=gnxw.

[5]李效順，曲福田，鄖文聚.中國建設(shè)用地增量失控配置分析[J],中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2009,(4):1-3.

[6]陳士銀，周飛，吳明發(fā).論新農(nóng)村建設(shè)與農(nóng)村宅基地合理利用[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2007,(14):4354-4356.

[7]張俊.我國城市土地增值收益分配理論與制度架構(gòu)[J],安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2007,(35):11639-11654.