王世奇,韓鳳麗

(1.河南省永城市人民法院,河南 永城 476000)

我國信訪制度的困境及出路

王世奇,韓鳳麗1

(1.河南省永城市人民法院,河南 永城 476000)

我國目前龐大的信訪機構(gòu)和對地方政府信訪問題“一票否決”制度,嚴(yán)重擾亂了正常的社會秩序,是建設(shè)法治國家的絆腳石。傳統(tǒng)的信訪理論經(jīng)不起推敲,必須盡快取消各級信訪機關(guān),由各級人民代表大會切實承擔(dān)起監(jiān)督“一府兩院”的職責(zé),樹立司法機關(guān)的權(quán)威,并且在行政訴訟中引入調(diào)解機制,從而重塑社會矛盾化解機制。

信訪;人民代表大會;行政訴訟

一、我國信訪制度的現(xiàn)狀和困境

我國的信訪制度建于20世紀(jì)50年代,但在“文革”時期,多數(shù)信訪機構(gòu)都被關(guān)閉,“文革”以后陸續(xù)恢復(fù)。1982年以前,信訪反映的問題多是“政治型”,集中在解決國民政治待遇問題上,因為“文革”中被砸爛的公檢法機關(guān)尚在恢復(fù)之中,信訪于是成為中國公民權(quán)利救濟極為重要的渠道?，F(xiàn)在的信訪傳統(tǒng),只能追溯到1985年信訪機構(gòu)重新開始運作之時。但目前我國信訪制度面臨很大困境。

首先,現(xiàn)行信訪制度嚴(yán)重浪費社會資源。根據(jù)國務(wù)院條例,縣級以上人民政府均應(yīng)建立對公眾開放的信訪工作機構(gòu),以接受來信或來訪。理論上,信訪局可接受任何與社會生活相關(guān)的請求。近年來,民間信訪逐漸集中于兩類問題:一是涉訴上訪,即對司法機關(guān)裁判表達(dá)不滿的上訪;如2005年最高人民法院共辦結(jié)各類案件3196件,而處理來自全國各地的涉訴信訪卻高達(dá)19695件(人)次,平均每個工作日辦理涉訴信訪達(dá)79件(人)次。[1]二是行政糾紛信訪,即針對政府部門行政行為的信訪。并且,進行信訪的當(dāng)事人很少只向一個機關(guān)提出,他們通常向多個機關(guān)提出,他們往往在各個機關(guān)之間奔波,甚至在北京和本地多次往返。

上述第一類問題明顯應(yīng)由司法機關(guān)處理,三大訴訟法都規(guī)定了申訴的提起及受理程序,卻沒有規(guī)定公民應(yīng)該向信訪機關(guān)提起申訴。第二類問題幾乎都可以用訴訟方式解決,現(xiàn)行行政訴訟法把可訴的行政行為的范圍定得相當(dāng)廣,盡管將“具有普遍約束力的命令、決定”劃在可訴訟的范圍之外,但在具體審理中,法院在裁判中可忽略它認(rèn)為非法的行政決定,只是不能公開宣布此決定非法;第12條規(guī)定的“具體行政行為要求”確實會使一些案件不被受理,但這種情況為數(shù)甚少,并且僅針對“抽象”的決定或命令,而無具體行政行為作為依據(jù)的行政糾紛信訪幾乎沒有。在我國提出要建立法治國家的背景下,信訪現(xiàn)象仍然層出不窮,這很值得深思。

目前,我國從中央到地方,各級黨委、人大、政府,公、檢、法以及相關(guān)的職能部門,均設(shè)有信訪接待機構(gòu)。從1993年以來,信訪總量持續(xù)上升,2000年全國信訪總量首次突破1000萬件(人)次,2004年更是達(dá)1373萬件(人)次。這種情形,直到2006年才得到遏制。全國信訪總量雖有明顯下降,但越級上訪、進京上訪數(shù)量卻大幅增加。[2]然而,信訪的效果卻比訴訟差得多,上訪者的問題很少得到解決。大部分信訪事項有頭無尾,不了了之。中國社科院(2004年5月至10月)課題組通過對上訪人群發(fā)放問卷和深度訪談、分析來自全國各地2萬多封控告信、與部分信訪官員進行座談及進駐“上訪村”體驗生活等形式進行了調(diào)查,調(diào)查結(jié)果顯示,公民通過上訪解決問題的比率只有千分之二。[3]

當(dāng)今的信訪制度早已突破了秘書性質(zhì)的工作機構(gòu)的定位,從現(xiàn)行的信訪工作模式看,不具有行政權(quán)力的信訪機構(gòu)有時權(quán)力無限且不受制約,其工作的觸角往往延伸到社會生活的各個領(lǐng)域,有時甚至替代行使了國家機關(guān)的一部分職能,信訪機構(gòu)由一個傳達(dá)信息的渠道逐步變成了解決糾紛的正式部門。傳統(tǒng)理論及部分黨政干部認(rèn)為,信訪制度在政府和民眾之間建立了一個“執(zhí)政鏈接”,有助于維護政府的執(zhí)政合理性。[4]國家信訪局研究室負(fù)責(zé)人認(rèn)為,信訪機構(gòu)權(quán)力有限是導(dǎo)致信訪效率低下的主要原因,而要解決信訪洪峰就得強化信訪部門的權(quán)力。因此,必須要強化信訪在政府序列中的地位,信訪部門的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該是政府的主要領(lǐng)導(dǎo)才行。[5]這些觀點在一些地方已經(jīng)實施:信訪局升格為“群眾工作部”,該部的首長是當(dāng)?shù)攸h委的常委,信訪機關(guān)成為最終的糾紛解決機構(gòu);沈陽大學(xué)開設(shè)了“信訪專業(yè)”,國家信訪局提議還要設(shè)立研究生班,培養(yǎng)高級人才。

信訪制度的推動力量是領(lǐng)導(dǎo)人的講話和批示,而批示源于傳統(tǒng)的人治思想,所以在現(xiàn)行信訪制度下,就有了通過上訪推翻法院終審判決的案例。而“傳達(dá)室”和“郵局”式的歸口轉(zhuǎn)處,只能導(dǎo)致多數(shù)信訪群體對國家和政府產(chǎn)生更大的失望與不滿。一旦失去對尋找正義的希望,失去對黨政部門的認(rèn)同,失望的信訪民眾可能產(chǎn)生強烈的絕望情緒,因為他們往往傾家蕩產(chǎn)去省會或者北京上訪,但卻什么問題也解決不了。

一般情況下信訪活動的成本明顯高于訴訟,因為訪民要花費大量的組織、交通及住宿費等。由于信訪系統(tǒng)缺乏透明度,也沒有嚴(yán)格的程序,它受各種不正當(dāng)影響的可能性只會比訴訟更高。盡管我國的司法系統(tǒng)也可能會受到各種不法干預(yù),但是它也比信訪局這樣徹底的行政機構(gòu)較為獨立和公正。據(jù)2005年8月22日的《法制日報》報道,1989年至2004年,在全國各級法院已審結(jié)的一審行政案件中,有約三分之一判原告勝訴。另外,自《行政訴訟法》實施以來,全國一審行政案件撤訴率平均在1/3以上,其中,1997年、2007年,撤訴率甚至達(dá)到50﹪以上。[6]這大多是因為原告已經(jīng)從行政機關(guān)那里獲得了滿意的妥協(xié),因為行政和解在司法實務(wù)中大量存在。

其次,信訪“一票否決”制度存在巨大的弊端。在現(xiàn)行的信訪制度下,為了政績,政府往往不會對信訪人說“不”,上訪人也不知道自己的要求是否合法,只知道“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”,于是層層上訪,此種行為蔓延將直接導(dǎo)致群體性事件的發(fā)生?！盎ㄥX買穩(wěn)定”、“銷號”、“截訪”等行為將各種復(fù)雜的現(xiàn)實矛盾轉(zhuǎn)化為庸俗的經(jīng)濟問題,年深日久,政府的權(quán)威在一點點失去。在有的地方,基層政府和警察成了“弱勢群體”,法院不愿受理案件,即使受理了也刻意追求“調(diào)解率”,如河南省的一些基層法院提出要建設(shè)“零判決”法院。[7]這在實踐中必將使地位原本不高的法官地位更加低下,社會和諧不等于法官也可以無原則的“和事”。所以,這實在是戲謔法官,必將導(dǎo)致司法權(quán)威一點點的流失,一味地“和稀泥”行為最終只能造成一種普遍的無法狀態(tài)。一個失去權(quán)威和法制的社會將會是多么的可怕!試問:在民事訴訟中,如果被告下落不明,人民法院如何可能做到“零判決”?

很多地方的黨政干部提出:要把人民滿意不滿意作為衡量法院工作的“尺子”和“晴雨表”,把讓人民滿意作為人民法院工作最大的政績。一些法院要求法官辦案追求“法律效果、政治效果和社會效果”的統(tǒng)一。這顯然是不正確的。一般來說,涉訴的雙方都會認(rèn)為自己有理,否則就不會對簿公堂。對法院的判決,一方當(dāng)事人或者雙方當(dāng)事人都不滿意是正?，F(xiàn)象,雙方都滿意才是罕見,讓雙方當(dāng)事人都滿意是上帝也難以做到的事情!雙方當(dāng)事人誰又代表“人民”?法官無上司,法官的職責(zé)應(yīng)該是專業(yè)、高效、正確地判案,而不是做一個社會活動的公關(guān)高手。政治效果和社會效果的標(biāo)準(zhǔn)是什么?它們與法律效果無法統(tǒng)一時法官應(yīng)該怎么辦?歷史上過分地追求法律和司法行為的通俗化時期,往往是人民權(quán)利受到最嚴(yán)重摧殘的時期。在法國大革命時期,當(dāng)時的革命者廢除了所有的法律學(xué)校,引入了英國的陪審制,意在讓共和國的公民獲得審判的權(quán)利。不幸的是,那時由平民組成的陪審團實際上淪為了暴力政治的劊子手和幫兇。

目前,我國司法的公正程度還有待提升,司法公信力還處在較低的水平上,司法腐敗不是因為司法的神秘化所導(dǎo)致,也非司法的專業(yè)化和職業(yè)化所導(dǎo)致,歸根結(jié)底是因為司法不能獨立辦案、法官權(quán)力缺乏有效的權(quán)力制約和監(jiān)督等原因。在信訪壓力下,一些法院的所謂“司法改革”其實質(zhì)是政治作秀。這種改革雖然可以局部地、暫時地解決一些糾紛,但是它完全不等于實現(xiàn)了普遍的社會公正,更不會讓公民樹立對法律的信仰。

近期,一些地方開展了嚴(yán)厲打擊非正常上訪者(主要是一些越級上訪者、“信訪油子”以及在信訪接待場所上訪時采取危害公共安全行為的上訪者)的專項整治行動,一批非正常上訪者受到行政處罰和刑事制裁。姑且不論地方政府及司法機關(guān)在信訪問題“一票否決”壓力下在整治行動中適用法律是否正確,這仍然無法改變信訪效率低下的局面,而行之有效的利益沖突化解渠道并沒有建立。

總之,龐大的信訪機構(gòu)和眾多的信訪工作人員非但沒有徹底化解不斷涌現(xiàn)的社會矛盾,反而會消解國家機關(guān)的權(quán)威,“信訪油子”可以利用現(xiàn)行信訪機制肆意嘲弄基層政府,基層政府為了在目標(biāo)考核中贏得勝利,各地政府部門、法院、檢察院一般都會派人對上訪者進行截訪,大量的人力財力消耗在毫無意義的截訪上。而截訪只能是維持社會表面的和諧安定,但其實也是一個積累矛盾的過程,終究非治本之策。

信訪本是為了落實憲法賦予群眾的批評建議權(quán)、申訴控告檢舉權(quán),但現(xiàn)在各級信訪機構(gòu)的運行名不正,言不順,其運作是以首先假定其他社會糾紛解決機制的不公正為前提的,但這種假定并非正確,就是在某些情況下假定正確,也沒有必要由信訪局來進行假定。上級領(lǐng)導(dǎo)越是重視信訪問題,越是會有一部分信訪人的問題得到解決(姑且不論其信訪請求是否合法),信訪洪峰就越是嚴(yán)重。所以必須對信訪制度進行徹底的改革。

二、信訪制度的改革出路

根據(jù)現(xiàn)代法治理念,人民是國家的主人,政府手中的權(quán)力是人民賦予的,選民選舉代表組成行使立法權(quán)的人民代表機關(guān)。在實行三權(quán)分立的國家,立法機關(guān)即議會,它與政府和法院的地位是平等的,三者互相牽制互相制約。我國憲法第二條規(guī)定:人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會;第三條規(guī)定:國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生,對它負(fù)責(zé),受它監(jiān)督。在我國,立法機關(guān)的權(quán)力要比西方國家大。

立法機關(guān)是民意的代議機關(guān),從一般意義上講,立法機關(guān)更多地應(yīng)代表選舉它的選民或選區(qū)。這就要求,它要通過議員廣泛聽取選民的意見和要求,及時了解選區(qū)的情況,把人民的意志統(tǒng)一起來制定為法律,用法律和政策來協(xié)調(diào)各方面的利益,真正體現(xiàn)并保障人民的權(quán)益,從而維護政治體系的穩(wěn)定,達(dá)到政治整合的目的。立法機關(guān)負(fù)有代表人民監(jiān)督行政機關(guān)、司法機關(guān)和軍事機關(guān)的責(zé)任。立法機關(guān)的監(jiān)督功能主要是通過行使質(zhì)詢權(quán)、彈劾權(quán)、通過預(yù)算權(quán)、人事同意權(quán)等權(quán)力來實現(xiàn)的。在當(dāng)代傳播技術(shù)非常發(fā)達(dá)的情況下,立法機關(guān)若能代表民意,依法行使職權(quán),秉公立法、彈劾、質(zhì)詢、聽證、審查預(yù)算、任免官員等,勢必會樹立公眾對國家的信心,促使公民自覺遵紀(jì)守法。

可見,立法機關(guān)的理論地位與法律地位在總體上是優(yōu)越的,或者至少不低于其他國家機關(guān)。但在我國,人民代表大會及其常委會在整個社會中沒有樹立起應(yīng)有的權(quán)威,與現(xiàn)代民主政治的要求相距甚遠(yuǎn),黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民代表大會的關(guān)系長期沒有理順,在國家政治生活中,黨的領(lǐng)導(dǎo)活動及其作用必須在人民代表大會制定和通過的法律框架內(nèi)進行和實現(xiàn),只有人民代表大會才是全國和地方各級的最高權(quán)力機關(guān)。我國權(quán)力機關(guān)長期以來沒有通過立法的形式合理劃分中央行政機關(guān)和地方之間的職責(zé)權(quán)限,基層出了問題,上級就忙于收權(quán),就搞垂直管理。權(quán)力機關(guān)對行政機關(guān)的監(jiān)督亦流于形式,于是行政機關(guān)的自身監(jiān)督地位凸顯,如各級“糾風(fēng)辦”在監(jiān)督政府各部門中發(fā)揮作用。權(quán)力機關(guān)漠視行政機關(guān)干預(yù)司法所產(chǎn)生的弊端,聽任上級對下級機關(guān)實行信訪問題“一票否決”。層層照此辦理,結(jié)果是,越是基層越?jīng)]有權(quán)力,責(zé)任卻越大,政治風(fēng)險越高。

實事求是地講,確實有一些基層政府有法不依、執(zhí)法不嚴(yán),確實有一些司法機關(guān)枉法裁判,所以出現(xiàn)民眾以上訪來解決問題的現(xiàn)象。但權(quán)力部門不用法律的手段加以處理,卻放任行政機關(guān)用“一票否決”制度來解決,這是對依法行政的規(guī)避。國家設(shè)立信訪機構(gòu)的目的是希望加強對地方的法律監(jiān)督和行政監(jiān)督,而司法機關(guān)通過審理行政訴訟完全可以達(dá)到對行政機關(guān)的法律監(jiān)督,人民代表大會及其常委會的基本職能正是法律監(jiān)督和行政監(jiān)督,如果對此視而不見或者棄之不用,讓信訪局這個行政機關(guān)來行使此職能,實屬違憲之舉,將會導(dǎo)致嚴(yán)重的政治危機。

鑒于此,對信訪制度的改革可以從以下三個方面著手:

首先,由人民代表大會機關(guān)來行使信訪職權(quán)。盡快廢除現(xiàn)行《信訪條例》,撤銷各級信訪局,讓人大代表切實承擔(dān)起監(jiān)督“一府兩院”的工作,將信訪事件的處理和人大代表、人大機關(guān)經(jīng)常性的執(zhí)法檢查結(jié)合起來。公民的信訪權(quán)是具有憲法依據(jù)的,在一個人民主權(quán)的國家里,公民如果感覺自己有冤屈,找自己選舉的代表來訴說,應(yīng)該是天經(jīng)地義的。人大機關(guān)作為民意代表機構(gòu),收集、采集民意,幫助公民解決問題,自然是其法定職責(zé)。在現(xiàn)行信訪制度下,各級信訪機關(guān)在缺乏嚴(yán)格程序的情況下對信訪案件實行層層轉(zhuǎn)辦,但也確實有一部分信訪人通過信訪取得了一些利益。其成功自然會成為一種“經(jīng)驗”在訪民中傳播和效仿,鼓勵其他人前赴后繼地上訪。試想:如果任何公民都不能通過上訪解決問題,這實質(zhì)上相當(dāng)于取消現(xiàn)有信訪機構(gòu)或者只保留其信息反饋功能而剝離其權(quán)利救濟功能,還會有公民再上訪嗎?肯定不會。所以說如果撤銷各級信訪局,那也不會導(dǎo)致政府流失其合法性,但是現(xiàn)代社會利益沖突的常態(tài)化導(dǎo)致了糾紛的常態(tài)化,國家必須為公民提供有效的糾紛解決渠道,樹立其他糾紛解決方式的權(quán)威。

其次是樹立司法權(quán)威。在法治社會,只有司法機關(guān)才能為公民提供真正有效的救濟。所謂司法權(quán)威,指的是司法機關(guān)享有的威信和公信力。它包括兩方面,即對外權(quán)威和對內(nèi)權(quán)威。對內(nèi)權(quán)威是指法院不得更改自己所作的終審裁判,并予以充分尊重;對外權(quán)威是指外界(任何國家機關(guān)、黨派、社會組織及個人)應(yīng)對法院終審裁判予以充分尊重。司法之所以要有權(quán)威性,是由司法機關(guān)的性質(zhì)和地位所決定的。在法治社會里,法院判決是社會糾紛和爭議最為權(quán)威的結(jié)論。司法是現(xiàn)代社會解決糾紛和爭議的最后手段,是人們尋求安定性與穩(wěn)定預(yù)期的最佳途徑。任何一個法治國家都是通過司法機關(guān)的審判活動實現(xiàn)其對社會生活的終局性干預(yù),通過法定的訴訟程序來解決、處置社會糾紛。

由于在我國存在根深蒂固的人治傳統(tǒng),很多人不習(xí)慣法院有較高的權(quán)威,我國很多糾紛是法院不受理的。“司法最終解決”原則應(yīng)當(dāng)成為設(shè)計中國糾紛解決體系與社會治理模式的準(zhǔn)則,法院應(yīng)當(dāng)成為糾紛解決體系中最為權(quán)威、最為主要的機構(gòu)。

我國現(xiàn)行訴訟法規(guī)定的再審程序的發(fā)動存在問題,導(dǎo)致“終審不終”,嚴(yán)重削弱了判決的權(quán)威。如從法理上講,只有人民法院違反法定程序這一種情況才可以作為提起民事訴訟再審的理由,所以有必要修改民事訴訟法,規(guī)范再審程序的發(fā)動。對于人民法院根據(jù)有效證據(jù)和證據(jù)規(guī)則做出的符合法定程序的終局裁判,當(dāng)事人的再審申請將不被受理。

立法機關(guān)畢竟不是司法權(quán)的主角,它不能從根本上挑戰(zhàn)現(xiàn)代法治原則,人民法院必須獨立進行審判。法官在執(zhí)行審判職務(wù)時,除受事實與法律的約束外,不允許任何外來干涉,只有如此才能樹立起司法的權(quán)威。所以有必要修改憲法第126條,徹底解決司法外權(quán)力干涉司法的可能性。我國人民代表大會在宏觀上代表人民的利益,而不是部分人的利益,它不能代表作為訴訟一方當(dāng)事人的利益,不管這一方當(dāng)事人是公民還是國家機關(guān)。因此人民代表大會不應(yīng)該享有對法院的個案監(jiān)督權(quán),因為這可能會影響司法的公正,使法院難以做出符合法律規(guī)定的判決。

第三,在行政訴訟中引入調(diào)解機制或者對行政和解進行規(guī)范?！缎姓V訟法》第50條規(guī)定:“人民法院審理行政案件不適用調(diào)解”,但是從法理上講,行政自由裁量的存在使調(diào)解成為可能,這也是節(jié)約訴訟成本的必要。作為不適用調(diào)解的一種變通方式,人民法院大量以和解的方式結(jié)案。但由于現(xiàn)行法律沒有規(guī)定和解的適用程序,由此可能損害行政相對人的權(quán)益。所以應(yīng)修改現(xiàn)行《行政訴訟法》,降低訴訟程序的對抗性。我國公民在與行政機關(guān)發(fā)生糾紛時,往往對啟動訴訟程序心懷疑慮。據(jù)統(tǒng)計,2000年至2004年全國各級人民法院行政審判庭每年受理的一審行政爭議案件分別只有 85760、100921、80727、87919、92613件。[9]這遠(yuǎn)低于行政糾紛信訪的數(shù)量。公民往往希望能夠與行政機關(guān)維持良好關(guān)系,盡管絕大多數(shù)民眾對人民法院抱有好感,但是他們還是對訴訟程序的對抗性感到不適應(yīng),所以他們往往選擇相對具有溫和色彩的上訪。

[1]李英.和諧社會視野下涉法涉訴信訪問題的現(xiàn)實思考[J].中共鄭州市委黨校學(xué)報,2009,(1).

[2]劉冰.新時期信訪工作的困境及其化解[J].湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2009,(8).

[3]傅江浩.我國信訪制度分析與改革[J].湖北社會科學(xué),2009,(12).

[4]王雅琴.治理語境下的信訪制度[J].中共中央黨校學(xué)報,2009,(01).

[5]關(guān)興.轉(zhuǎn)型期我國信訪制度改革問題研究述評——兼談對我國信訪制度改革的反思[J].四川行政學(xué)院學(xué)報,2008,(1).

[6]胡燕佼.對行政訴訟協(xié)調(diào)和解結(jié)案方式的思考[J].中共山西省委黨校學(xué)報,2009,(5).

[7]南陽眾法庭競賽“零判決”[N].大河報,2009-02-19,(A09).

[8]不按“法理”出牌的高院院長[N].南方周末, 2009-2-19,(A8).

[9]2003-2004年全國法院審理行政一審案件情況統(tǒng)計表[EB/OL].中國法院網(wǎng),2005-04-20.

責(zé)任編輯:黃 杰

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1004-1605(2010)04-0073-04

王世奇(1981-),男,河南商丘人,法學(xué)碩士,主要研究方向為憲法與行政法;韓鳳麗(1982-),女,河南商丘人,河南省永城市人民法院助理審判員,法學(xué)學(xué)士,主要研究方向為憲法與行政法。