徐祖瀾

(南京大學(xué) 法學(xué)院,江蘇 南京 210093)

良法、圍墻和第三條道路
——明代吏治對(duì)我國(guó)公務(wù)員制度的啟示

徐祖瀾

(南京大學(xué) 法學(xué)院,江蘇 南京 210093)

作為良法的官吏法和作為圍墻的監(jiān)督機(jī)制是明代吏治在文本上的最顯著特征。但在實(shí)踐層面,明初吏治清廉的效果卻沒(méi)有一以貫之。究其原因,明代始終沒(méi)有找到一條兼顧法律和道德的“第三條道路”。以史為鑒,我國(guó)當(dāng)前的公務(wù)員制度建設(shè)不僅需要加強(qiáng)立法和監(jiān)督,還需要通過(guò)制度的創(chuàng)新,使官員在思想和行動(dòng)上都遠(yuǎn)離腐敗。

良法;監(jiān)督;第三條道路;公務(wù)員制度

官吏是國(guó)家政令的執(zhí)行者,吏治關(guān)系著國(guó)家政權(quán)的興衰存亡。明初吏治清廉而政治清明,明代中后期吏治廢弛而政治腐敗——這一嬗變過(guò)程留給后人很多值得思考的問(wèn)題。其中,文本與實(shí)踐的關(guān)系尤為值得重視。從文本層面而言,明代建立了完備的官吏法,強(qiáng)化了對(duì)官吏的監(jiān)督,充分體現(xiàn)了“法治”的精神。但從實(shí)踐層面而言,“吏治渙然丕變”的效果卻無(wú)法一以貫之,相關(guān)的明史研究顯示,明初大抵可以做到實(shí)踐與文本相一致,但中后期相去甚遠(yuǎn)。究其原因,不僅在于由于社會(huì)變遷而導(dǎo)致的法律制度與現(xiàn)實(shí)的逐步脫節(jié),還在于官德的喪失。這段歷史對(duì)于我國(guó)當(dāng)前公務(wù)員制度是頗有啟示意義的,它告誡我們,當(dāng)社會(huì)發(fā)生轉(zhuǎn)型,以良法目標(biāo)和有效監(jiān)督為中心的制度構(gòu)建是必要的,但更重要的是找到一條兼顧道德和法律的“第三條道路”,以同時(shí)拯救官德的失范和法律的失效。

一、治吏以良法為先

明繼元而起,一度生機(jī)勃勃,以明太祖朱元璋為代表的明初統(tǒng)治者建立了種種制度,包括改革行政體制,創(chuàng)設(shè)新法,重典治吏,嚴(yán)懲貪墨,使得各級(jí)官吏的權(quán)力都受到法律的嚴(yán)格限制?！睹魇贰ぱ魝鳌分袊@曰:“一時(shí)守令畏法、潔己愛(ài)民,以當(dāng)上指,吏治渙然丕變矣。下逮仁、宣,撫循休息,民人安樂(lè),吏治澄清百余年?！盵1]不可否認(rèn),明代的官吏法是靈活而發(fā)達(dá)的,從明初被譽(yù)為治吏之“重典”的《大明律》、《明大誥》,到中后期強(qiáng)調(diào)因時(shí)立法、情法適中、寬厚待吏的《問(wèn)刑條例》,到以行政法典的形式確立“以法治吏”目標(biāo)的《明會(huì)典》,明代執(zhí)政者不斷完善和強(qiáng)化治吏之法的路徑,這其中體現(xiàn)了極為豐富的“法治”思想。從法律形式而言,明代仍以諸法合體為特征,在大大小小近百部法典及條例中,官吏法與刑事立法幾乎各占半壁江山。如果說(shuō)明代的行政體制是通過(guò)皇帝與諸司的責(zé)權(quán)劃分來(lái)確立絕對(duì)君主專制,那么,官吏法則是通過(guò)調(diào)整皇帝與百官的關(guān)系來(lái)維護(hù)這一政體,而后者對(duì)于君主有效管理和控制官吏更為關(guān)鍵。因?yàn)槊鞔姓w制雖然成熟,但亦有僵化之嫌。自明初確立以后的兩百多年間幾乎未發(fā)生大的變動(dòng),而明代政府正是通過(guò)不斷地調(diào)整立法思想和因時(shí)變法,才使得明代中后期的官僚系統(tǒng)在缺乏一個(gè)有能力的君主的時(shí)空中得以繼續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。

因此,健全法制是吏治的前提,這對(duì)于當(dāng)前的國(guó)家公務(wù)員制度亦是如此。世界各國(guó)在建立和推行公務(wù)員制度的過(guò)程中,都十分重視公務(wù)員的立法,不但制定有公務(wù)員總法規(guī),而且有單項(xiàng)法規(guī)和配套的實(shí)施細(xì)則。各國(guó)都把是否“依法用人治事”作為現(xiàn)代國(guó)家公務(wù)員制度的重要標(biāo)志。沒(méi)有法制就沒(méi)有現(xiàn)代公務(wù)員制度。我國(guó)從頒布《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》到制定《公務(wù)員法》,反映了公務(wù)員制度的逐步完善?！豆珓?wù)員法》的法治意義首先在于以法律規(guī)范公務(wù)員行為。當(dāng)公民通過(guò)法定程序進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍后,就與國(guó)家行政機(jī)關(guān)建立了行政法意義上的職務(wù)關(guān)系,公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)時(shí)的行為即為國(guó)家行為,而非個(gè)人行為。為使公務(wù)員手中掌握的公共權(quán)力始終為公共利益服務(wù),有必要對(duì)公務(wù)員這一特殊身份人群進(jìn)行規(guī)范,如政治行為規(guī)范,工作行為規(guī)范,廉政行為規(guī)范,生活行為規(guī)范等。其次,以法律保障公務(wù)員合法權(quán)益。公務(wù)員權(quán)益保障是使公務(wù)員忠于職守、安心工作的后盾,主要包括:職業(yè)保障;經(jīng)濟(jì)權(quán)益保障;政治權(quán)益保障;法律救濟(jì)保障。

但立法落后于現(xiàn)實(shí)的狀況是普遍存在的,因此,《公務(wù)員法》如何適時(shí)調(diào)整是立法者應(yīng)予以重視的問(wèn)題。如目前引起社會(huì)廣泛關(guān)注的公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)問(wèn)題。根據(jù)政治學(xué)的一般原理,當(dāng)個(gè)人的隱私與最重要的公共利益發(fā)生聯(lián)系,個(gè)人的私事就屬于政治的一部分,而不再是一般意義上的個(gè)人隱私。作為掌握國(guó)家權(quán)力的官員是與公共利益密切聯(lián)系的,理應(yīng)受到社會(huì)的監(jiān)督,并且對(duì)其財(cái)產(chǎn)予以申報(bào)也是遏制腐敗的重要手段。因此,法律對(duì)此應(yīng)作出具有可操作性的規(guī)定。

二、筑起權(quán)力的圍墻

官吏是國(guó)家權(quán)力的載體,而“一切有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到界限的地方才休止”[2]。有明一代的監(jiān)察制度頗有特色,首先,監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)嚴(yán)密。設(shè)十三道監(jiān)察御史并加以明確分工,使文武百官無(wú)不網(wǎng)羅其中;同時(shí)規(guī)定出巡御史“回道考察”,使監(jiān)察官本身也處于被監(jiān)察之列,科道官之間相互舉糾。其二,禁止風(fēng)聞言事,即糾核必須有真憑實(shí)據(jù),強(qiáng)調(diào)了程序正義。其三,重視群眾監(jiān)督,如明太祖所創(chuàng)立的“民拿害民官”的群眾監(jiān)督頗具特色。此外,尤為重視監(jiān)察立法,如《諸司職掌》與《明會(huì)典》中專門(mén)就監(jiān)察機(jī)關(guān)職責(zé)權(quán)限作出規(guī)定,《憲綱》及《憲綱條例》中專門(mén)就有關(guān)御史行為準(zhǔn)則的專門(mén)規(guī)定,同時(shí)還有大量的詔令、條例,為監(jiān)察機(jī)關(guān)的活動(dòng)提供了法律依據(jù)。

相比較而言,我國(guó)對(duì)公務(wù)員的監(jiān)督網(wǎng)也是十分嚴(yán)密的,建立了包括權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督在內(nèi)的有中國(guó)特色的社會(huì)主義監(jiān)督體系,但仍有很多不足,現(xiàn)行的監(jiān)督活動(dòng)中有以下亟待解決的問(wèn)題:

其一,缺乏作為一個(gè)規(guī)則體系的監(jiān)督法。因?yàn)楸O(jiān)督必然有著特定的目的,是對(duì)那些規(guī)定了完成某事或應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)特定結(jié)果的肯定性命令的補(bǔ)充,以及是為了實(shí)現(xiàn)這些目的而建立的各種使政府得以有效運(yùn)轉(zhuǎn)的機(jī)構(gòu);除此以外,還必須建構(gòu)一個(gè)有關(guān)命令的等級(jí)體系,并根據(jù)這個(gè)等級(jí)體系來(lái)確定不同辦事機(jī)構(gòu)的職責(zé)以及它們各自享有的自由裁量權(quán)。因此,監(jiān)督就不能僅靠某一部有關(guān)監(jiān)督的法律規(guī)范來(lái)加以調(diào)整,它需要一系列的配套規(guī)則。

其二,糾正現(xiàn)行監(jiān)督制度中的弊端:一是機(jī)構(gòu)重疊,分別設(shè)有檢察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察機(jī)構(gòu)和黨的紀(jì)檢機(jī)構(gòu),雖近年來(lái)強(qiáng)調(diào)它們之間的配合,但機(jī)構(gòu)重疊帶來(lái)隊(duì)伍不夠精干和管轄權(quán)限的交疊等問(wèn)題。建議將三套機(jī)構(gòu)合為一套機(jī)構(gòu),使之只對(duì)全國(guó)人大負(fù)責(zé),依法對(duì)所有公共權(quán)力機(jī)關(guān)和掌權(quán)者的行為行使專門(mén)監(jiān)督權(quán)。二是拓寬社會(huì)監(jiān)督渠道,加強(qiáng)“群眾監(jiān)督”和“新聞監(jiān)督”。就群眾監(jiān)督而言,目前雖有各種鼓勵(lì)機(jī)制,但仍存在政府行為缺乏公開(kāi)性和透明度,群眾難于把握內(nèi)情的狀況;對(duì)舉報(bào)人的保護(hù)措施不夠得力,打擊報(bào)復(fù)舉報(bào)人事件屢屢發(fā)生。新聞監(jiān)督,被譽(yù)為“第四種權(quán)力”,但沒(méi)有強(qiáng)制力,在我國(guó)運(yùn)作的力度與范圍仍然有限,建議盡快制定《新聞法》,廢除事先審查的行政干預(yù),使新聞作者與機(jī)構(gòu)只對(duì)法律負(fù)責(zé),只要沒(méi)有違反法律禁止性規(guī)定,任何人和機(jī)構(gòu)不得干預(yù)新聞自由。

其三,保護(hù)公務(wù)員的合法權(quán)益。公務(wù)員制度的監(jiān)督機(jī)制由權(quán)利、義務(wù)、處分、回避、申訴控告和法律責(zé)任等環(huán)節(jié)構(gòu)成。公務(wù)員合法權(quán)益的保護(hù)是監(jiān)督中的應(yīng)有之義。按照法律的正當(dāng)程序原則,公務(wù)員是“法律的仆人”,非經(jīng)法定事由、法定程序,不得被免職、降職、辭退和政紀(jì)處分。確立行政救濟(jì)和司法救濟(jì)相結(jié)合的權(quán)利救濟(jì)渠道,而鑒于我國(guó)《公務(wù)員法》已經(jīng)規(guī)定了聘任制公務(wù)員權(quán)利保障的司法救濟(jì)制度,因而建立我國(guó)公務(wù)員權(quán)利保障的司法救濟(jì)制度必將是我國(guó)公務(wù)員制度發(fā)展的必然趨勢(shì)。

三、教化與嚴(yán)懲之間的第三條道路

以儒家學(xué)說(shuō)為基礎(chǔ)的中國(guó)傳統(tǒng)文化,從人性本善前提出發(fā),認(rèn)為只要實(shí)行良好的教化,則人人皆可為堯舜,對(duì)于掌握公共權(quán)力的人,主張通過(guò)教化使之成為大公無(wú)私、愛(ài)民如子的圣賢。但歷史證明,這一套教化論并未能奏效——君王中,暴君迭出;官吏中,貪官成群。一些人士認(rèn)識(shí)到單純勸善難以遏制腐敗,于是推行嚴(yán)刑峻法,以刑去刑,然而其最嚴(yán)厲者莫過(guò)于明太祖,但他亦感嘆:“朕朝治而暮犯,暮治而晨亦如之,尸未移而人為繼踵治愈重而犯愈多?！盵3]那就是重典也不能有效地“化貪為廉”。但總體來(lái)說(shuō),明代中期以前,統(tǒng)治思想界的程朱理學(xué)所宣揚(yáng)的“去人欲,存天理”,“修身、齊家、治國(guó)、平天下”等重義輕利、匡世濟(jì)民思想通過(guò)官學(xué)、私學(xué)、書(shū)籍、科舉制度等各種途徑傳遞給學(xué)子,以這種思想培養(yǎng)出來(lái)的官吏,絕大部分也崇尚“為人臣者懷仁義以事其君”的道德規(guī)范,縱然有貪污腐化分子,也是遮遮掩掩,為社會(huì)輿論所不恥。而明代中葉以后,傳統(tǒng)的價(jià)值觀在商品經(jīng)濟(jì)大潮的沖擊之下受到前所未有的挑戰(zhàn),重商精神被高揚(yáng),言利更是無(wú)可厚非,雖不說(shuō)人人經(jīng)商,卻人人“商其志”,即人人皆有從商之志,求利之心,正所謂“今夫天下之人,不為商者寡矣”[4]。在這一社會(huì)風(fēng)氣之下,對(duì)官吏階層一味強(qiáng)調(diào)“義”的道德說(shuō)教失去了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ),“利”成為官場(chǎng)追逐的目標(biāo),做官與發(fā)財(cái)劃上等號(hào)。萬(wàn)歷時(shí)期的內(nèi)閣大學(xué)士沈鯉認(rèn)為,由于逐利思想作祟,“以故后學(xué)小生,當(dāng)其蒙養(yǎng)未雕未琢,已先以富貴利達(dá)、榮身飽家計(jì)熏漬其心胸,由斯以往,何所不至”,這種教育思想培養(yǎng)出來(lái)的官吏自然是將“當(dāng)官”與“發(fā)財(cái)”劃起等號(hào),所謂“仕途如市,入仕者如住市中貿(mào)易,計(jì)美惡、計(jì)大小、計(jì)貧富、計(jì)遲速”[5]。正如王亞南先生在《中國(guó)官僚政治研究》所分析的:“中國(guó)士宦的做官發(fā)財(cái)思想是中國(guó)特殊的官僚封建社會(huì)的產(chǎn)物。做官被看成發(fā)財(cái)?shù)氖侄?做大官發(fā)大財(cái),做小官發(fā)小財(cái)……以地主經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的專制官僚統(tǒng)治……一定要造出官、商、高利貸者與地主‘四位一體’的場(chǎng)面,又一定要造出集權(quán)的或官營(yíng)的經(jīng)濟(jì)形態(tài),又更一定造出貪贓枉法的風(fēng)氣,而這三者又最可能是息息相關(guān),相互影響的,它們連同作用起來(lái),很快就使社會(huì)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向孟軻所預(yù)言到的‘上下交征利,而國(guó)危矣’的大破局?！盵6]可以斷言,在明代中后期,傳統(tǒng)的“重義輕利”思想已經(jīng)是懸在半空中的高調(diào)。

這種當(dāng)官發(fā)財(cái)?shù)乃枷朐诋?dāng)代仍有影響力,苦口婆心的教育往往不能遏制腐敗的勢(shì)頭,而即使在嚴(yán)厲的懲罰下,一批批贓官仍前赴后繼。這不能不引起人們的思考:當(dāng)設(shè)計(jì)精良的吏治之法在現(xiàn)實(shí)中被規(guī)避,官德也已經(jīng)被遺忘,是否有更有效的措施,在這兩種極端思路中尋求另一條道路來(lái)澄清吏治?筆者認(rèn)為中國(guó)傳統(tǒng)文化中所強(qiáng)調(diào)的道德和法律的關(guān)系依然具有現(xiàn)實(shí)意義,兩者之間是相輔相成、缺一不可的。一味的嚴(yán)刑峻法會(huì)打消官吏執(zhí)政的積極性,而一味的道德布道也是沒(méi)有根基的空中樓閣。因此,我們要在教化與嚴(yán)懲之間建立第三條道路:即通過(guò)制度的創(chuàng)新,使官吏在思想和行動(dòng)上都遠(yuǎn)離腐敗。

首先,建立適應(yīng)社會(huì)發(fā)展、符合時(shí)代精神的公務(wù)員法律體系。因?yàn)榉墒撬猩鐣?huì)規(guī)范中維護(hù)公平、正義和秩序最主要的手段,而只有在公平、正義和秩序得到維護(hù)的時(shí)候,道德的力量才會(huì)強(qiáng)大。換言之,道德建設(shè)需要一個(gè)體現(xiàn)公平和正義的社會(huì)秩序的支撐。

其次,建立以公務(wù)員職業(yè)道德為核心的思想教育制度,確保具體的不道德的公務(wù)行為受到懲罰。比如,對(duì)于“忠誠(chéng)老實(shí)、實(shí)事求是”是公務(wù)員基本的職業(yè)道德,但如果沒(méi)有相應(yīng)的制度設(shè)置,就無(wú)法對(duì)違反這一道德的行為予以懲戒,那么道德的約束也就軟弱無(wú)力。

再次,建立一系列的配套制度。比如,以“依法行政”為核心的權(quán)力運(yùn)用程序制度和相互制約制度;建立完善的責(zé)任追究制度,責(zé)任不但指向因工作嚴(yán)重失誤、失職而導(dǎo)致的主動(dòng)引咎辭職制度和責(zé)令辭職制度,而且指向因職務(wù)犯罪而導(dǎo)致的嚴(yán)厲的懲罰制度。

最后,制度設(shè)計(jì)過(guò)程中的技術(shù)性因素是必須要考慮的,制度必須有效率,必須簡(jiǎn)單、確切、開(kāi)放和適度穩(wěn)定。在某種意義上,無(wú)論是古代的吏治還是今天的公務(wù)員制度的完善都是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)工程,是通過(guò)道德和法律對(duì)人類本性的一種控制。

[1]明史.循吏傳[Z].北京:中華書(shū)局,1974:1283.

[2]孟德斯鳩.論法的精神[M](上冊(cè)).北京:商務(wù)印書(shū)館版,1961:154.

[3]御制大誥續(xù)編.罪除濫設(shè)第七十四,轉(zhuǎn)引自楊一凡.《明大誥研究》[M].南京:江蘇人民出版社,1988:327.

[4]丘浚.重編瓊臺(tái)稿[M].上海:上海古籍出版社, 1991:205.

[5]劉雙舟.明代監(jiān)察法制研究[M].北京:中國(guó)檢查出版社,2004:259.

[6]王亞南.中國(guó)官僚政治研究[M].北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,1981:122.

責(zé)任編輯:錢(qián)國(guó)華

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D929

A

1004-1605(2010)04-0070-03

徐祖瀾(1976-),女,安徽蕪湖人,揚(yáng)州大學(xué)法學(xué)院講師,南京大學(xué)法學(xué)博士生,主要研究方向?yàn)榉ɡ韺W(xué)與法律文化。