尚不明朗的人大代表專(zhuān)職化

王 雪

“這是我們始料不及的,本來(lái)我們想默默做這件事,沒(méi)想到反應(yīng)這么大?！?/p>

近日四川省羅江縣設(shè)立專(zhuān)職人大代表一事經(jīng)媒體報(bào)道后,引起社會(huì)強(qiáng)烈反響。作為此事件的主要操刀者,羅江縣縣委書(shū)記盧也在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)表示,一項(xiàng)人大代表的“常態(tài)化”改革,竟然引來(lái)如此關(guān)注,著實(shí)令他吃驚不小。

據(jù)盧也介紹,過(guò)去的管理方式一直是“上管下、官管民”,近年來(lái)在發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的同時(shí),社會(huì)問(wèn)題和矛盾和也在逐年增多,為破解這種窘態(tài),必須向民主政治的方向發(fā)展?！霸趺崔k呢?我認(rèn)為,一個(gè)是村民自治,另一個(gè)就是人大代表的專(zhuān)職化。”

相較于基層人大代表專(zhuān)職化改革的萌動(dòng),全國(guó)人大常委會(huì)略顯低調(diào)。7月19日,全國(guó)人大常委會(huì)研究室負(fù)責(zé)人向《中國(guó)新聞周刊》表示,目前只是理論界有些探討,全國(guó)人大對(duì)此問(wèn)題尚無(wú)研究或改革意向。

暗潮涌動(dòng)

6年前,在人大制度建立50周年前夕,中央黨校教務(wù)部常務(wù)副主任侯少文在《理論動(dòng)態(tài)》(第1608期)發(fā)表了《人大制度建設(shè)進(jìn)入新的機(jī)遇期》一文。

在文章中,長(zhǎng)期研究人大制度的侯少文提出了完善人大制度的五點(diǎn)建議,其中一點(diǎn)就是逐步實(shí)行高層人大代表的專(zhuān)職化。

“從各國(guó)議員制度的共性規(guī)則來(lái)看,隨著人民群眾對(duì)人大代表要求的不斷提高,中國(guó)高層人大代表的專(zhuān)職化是或早或遲的事?！焙钌傥恼Z(yǔ)氣很篤定。

實(shí)際上,高層人大代表職業(yè)化問(wèn)題很早就已經(jīng)引起中央的注意。1987年,中共十三大報(bào)告即提出“加強(qiáng)全國(guó)人大特別是常委會(huì)的組織建設(shè),在逐步實(shí)現(xiàn)委員比較年輕化的同時(shí),逐步實(shí)現(xiàn)委員的專(zhuān)職化”。

然而這一提法在隨后的十四大和十五大報(bào)告中均未涉及。有專(zhuān)家據(jù)此認(rèn)為,可見(jiàn)人大制度改革的難度。

不過(guò),地方上開(kāi)始試水專(zhuān)職委員制度。

早在2001年,北京市海淀區(qū)人大常委會(huì)就對(duì)在常委會(huì)中設(shè)立專(zhuān)職委員的必要性和可行性進(jìn)行了探討,時(shí)任海淀區(qū)人大常委會(huì)主任胡桂枝在進(jìn)行充分調(diào)研后,撰寫(xiě)了《設(shè)立人大常委會(huì)專(zhuān)職委員勢(shì)在必行》的專(zhuān)題報(bào)告。

2002年12月份,海淀區(qū)人大十二屆五次會(huì)議上,封曉香、劉建發(fā)成為海淀區(qū)人大常委會(huì)歷史上首批真正意義的專(zhuān)職委員。

2003年3月15日,全國(guó)人大常委會(huì)終于有了實(shí)質(zhì)性動(dòng)作。159名新當(dāng)選的全國(guó)人大常委會(huì)委員名單中,出現(xiàn)了19名“特別”委員。

此后不久,“特別”委員中的10人,卸去原有職務(wù)并將行政關(guān)系轉(zhuǎn)到了全國(guó)人大機(jī)關(guān),專(zhuān)注人大工作,擔(dān)任“專(zhuān)職常委”。十一屆人大則繼續(xù)設(shè)專(zhuān)職常委。

今年6月3日,深圳市五屆人大一次會(huì)議上,該市人大常委會(huì)常務(wù)副主任李華楠透露,深圳市人大常委會(huì)將在未來(lái)5年內(nèi)設(shè)置專(zhuān)職委員。

盡管人大常委會(huì)委員的專(zhuān)職化已在全國(guó)人大和部分城市開(kāi)始試行,但盧也認(rèn)為,委員專(zhuān)職對(duì)老百姓來(lái)說(shuō)畢竟還離得遠(yuǎn)了點(diǎn),真正要代表民意的話,需要跟老百姓朝夕相處,因此人大代表專(zhuān)職化更切合實(shí)際些。

2004年2月,北京市第十二屆人大第二次會(huì)議上,以王建民為首的32名代表聯(lián)名向大會(huì)提交了一份議案,建議北京市人大常委會(huì)研究、試行專(zhuān)職人大代表制度。2008年1月,在北京市第十三屆人大代表大會(huì)上,王建民等代表再次聯(lián)名建議開(kāi)展專(zhuān)職人大代表制度試點(diǎn)工作。

2008年9月,全國(guó)人大代表、農(nóng)民工胡小燕主動(dòng)通過(guò)媒體公開(kāi)自己的手機(jī)號(hào)碼,有時(shí)一天要接上千個(gè)農(nóng)民工的求助電話,最多的一天收到2088封郵件。不堪重負(fù)的她為保證睡眠,最后不得不關(guān)機(jī)。

胡小燕的無(wú)奈引來(lái)關(guān)于人大代表專(zhuān)職化的大討論,更有媒體以“人大代表專(zhuān)職化能否從胡小燕開(kāi)始”為題展開(kāi)探討。

新任羅江縣專(zhuān)職人大代表的李國(guó)喜說(shuō),此前兼職縣人大代表時(shí),每年人大會(huì)議期間所提的議案和建議很多是個(gè)人的意見(jiàn),不是老百姓的意見(jiàn),因?yàn)樗麤](méi)有時(shí)間去調(diào)研。

“羅江縣的專(zhuān)職人大代表開(kāi)了一個(gè)好頭?！?北京大學(xué)法學(xué)院憲法與行政法研究中心主任、中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)姜明安舉例說(shuō),“像我本身是大學(xué)教授,平時(shí)要給本科生上課,還要帶碩士生、博士生,很難有時(shí)間和精力去履行人大代表的職責(zé)。我本身所在的科教文委員會(huì)一周幾次會(huì)議,我最多只能參加一次,工作的確太繁忙了?！?/p>

“去官員化”

一直以來(lái),社會(huì)上關(guān)于人大代表“去官員化”的呼聲未曾停息。2005年6月,中國(guó)政法大學(xué)憲政研究所所長(zhǎng)蔡定劍教授在接受媒體采訪時(shí)透露,十屆全國(guó)人大代表中來(lái)自工農(nóng)第一線的大概100多人,而具有官員身份的有1200多人。

2007年3月,十屆全國(guó)人大五次會(huì)議上,鄧明義等33名廣東籍全國(guó)人大代表,聯(lián)名向大會(huì)提交議案,建議降低政府官員的代表名額。鄧明義表示,“現(xiàn)在全國(guó)很多省份的人大代表團(tuán)中,政府官員占了一半以上人數(shù),這樣從利益關(guān)系上來(lái)講,很難公正地履行好對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督的職責(zé)??”

有學(xué)者指出,在每年的全國(guó)人大分組討論會(huì)上,各省人大代表團(tuán)審議政府工作報(bào)告的座談會(huì),猶如這些省的工作會(huì)議。由于省委書(shū)記、省長(zhǎng),地級(jí)市的市委書(shū)記、市長(zhǎng)都在座,許多人要借這個(gè)機(jī)會(huì)介紹自己的政績(jī)。盡管也有非官員代表在場(chǎng),但因?yàn)橹髟鬃约好\(yùn)的主要官員也在場(chǎng),許多人只好跟著歌功頌德了。

侯少文認(rèn)為,從權(quán)力運(yùn)行機(jī)制看,代表的官員身份會(huì)限制他發(fā)揮監(jiān)督作用,盡管他可能是下級(jí)政府的官員。在民主集中制的環(huán)境中,下級(jí)政府要服從上級(jí)政府,地方政府要服從中央政府。存在決定意識(shí),利益支配行動(dòng),“屁股”指揮腦袋。

“人大代表不是‘閑職‘虛職,也不僅是榮譽(yù)職務(wù),一個(gè)代表如果他身為下級(jí)政府的官員,要他在人大充分發(fā)揮對(duì)上級(jí)政府的監(jiān)督作用是不現(xiàn)實(shí)的。系統(tǒng)的功能受制于系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)?！焙钌傥恼J(rèn)為代表專(zhuān)職化也要在去“官員化”上做文章。

2008年3月,十一屆全國(guó)人大代表減少了官員比例,在省級(jí)政府組成部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)干部代表大幅縮減的同時(shí),一線工人和基層農(nóng)民代表大幅增加。此舉,被媒體稱(chēng)為“去官員化”傾向。

循序漸進(jìn)

作為羅江縣人大代表專(zhuān)職化改革的幕后專(zhuān)家,社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員于建嶸認(rèn)為,“人大代表專(zhuān)職化有利于社會(huì)穩(wěn)定,有了人大代表這個(gè)合法溝通渠道,所謂的越級(jí)上訪、非法集會(huì)也會(huì)減少。”

不過(guò),全國(guó)人大代表、黑龍江夙生律師事務(wù)主任遲夙生向《中國(guó)新聞周刊》表示,兼職也是有利有弊,并不都是弊端,“兼職代表對(duì)他自己的行業(yè)非常熟悉,能夠及時(shí)反映行業(yè)的情況和利益訴求”。

蔡定劍也認(rèn)為,不在于兼職專(zhuān)職,而在于這個(gè)機(jī)構(gòu)本身能不能發(fā)揮作用,“關(guān)鍵是人大的定位,看它能不能做事。如果不讓你做事,專(zhuān)職的也未必能行”。

侯少文則說(shuō),目前中國(guó)人大代表的總規(guī)模太大,如果全部專(zhuān)職將會(huì)給政府造成沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān),“即便我們的財(cái)力可以承受,所有的人大代表都專(zhuān)職也未見(jiàn)得就是好事”。

侯少文建議,比較務(wù)實(shí)的做法是先從全國(guó)人大和省級(jí)人大的常委會(huì)委員專(zhuān)職做起,有條件的地級(jí)人大也可以試行,讓一部分代表先專(zhuān)職起來(lái)。

姜明安也說(shuō),根據(jù)中國(guó)國(guó)情,先實(shí)行部分人大代表專(zhuān)職制,待時(shí)機(jī)成熟,再向全部專(zhuān)職制過(guò)渡。

不過(guò),人大代表專(zhuān)職化改革不僅面臨財(cái)政經(jīng)費(fèi)困境,更深層次上則需要尋求人大制度上的變革與立法的支持。

據(jù)王建民介紹,北京市市人大常委會(huì)人事室曾表示,目前開(kāi)展專(zhuān)職人大代表制度試點(diǎn)工作的條件尚不具備。

北京市市人大常委會(huì)在議案答復(fù)中稱(chēng),“關(guān)于人民代表大會(huì)設(shè)立專(zhuān)職代表職務(wù)的問(wèn)題,目前在我國(guó)憲法、選舉法、地方組織法和代表法的規(guī)定中,還沒(méi)有可遵循的法律依據(jù)。這一問(wèn)題不僅是一個(gè)涉及人大代表發(fā)揮作用的具體方式問(wèn)題,同時(shí)也是一個(gè)涉及人民代表大會(huì)制度全局性的重要問(wèn)題”。

盡管前路尚不明朗,于建嶸依然樂(lè)觀表示,人大代表專(zhuān)職化是政治改革的一個(gè)方向,“這樣會(huì)越來(lái)越民主,有助于建立一個(gè)對(duì)人民負(fù)責(zé)的政府”?！?/p>