美國(guó)地方政府資本預(yù)算政策及對(duì)中國(guó)的啟示

趙光磊

（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)，北京 100081）

預(yù)算是公共管理的核心，伴隨著20世紀(jì)初國(guó)家干預(yù)主義的興起，世界各國(guó)廣泛進(jìn)行了深刻的財(cái)政政策轉(zhuǎn)型改革，大規(guī)模的國(guó)家投資催生了將經(jīng)常性支出與投資性支出相分離的復(fù)式預(yù)算體系，資本預(yù)算成為復(fù)式預(yù)算的重要組成部分。美國(guó)“新政”時(shí)期，聯(lián)邦政府從1933年開(kāi)始實(shí)行復(fù)式預(yù)算，將財(cái)政收入和支出分為“一般項(xiàng)目”和“非一般項(xiàng)目”兩部分，一般項(xiàng)目堅(jiān)持節(jié)約和平衡方針，非一般項(xiàng)目即投資部分執(zhí)行擴(kuò)張和刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)政策。二戰(zhàn)開(kāi)始后聯(lián)邦政府放棄復(fù)式預(yù)算，到1969年又將過(guò)于復(fù)雜的預(yù)算體系整合為現(xiàn)在的統(tǒng)一預(yù)算。目前雖然聯(lián)邦政府并沒(méi)有單設(shè)資本預(yù)算，但近年來(lái)一直有建議聯(lián)邦增設(shè)資本預(yù)算。資本預(yù)算主要是地方政府（本文所述地方政府是指美國(guó)的州及以下政府）為了加強(qiáng)轄區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施提供、刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的戰(zhàn)略管理手段。中國(guó)20世紀(jì)90年代開(kāi)啟了部門預(yù)算、政府采購(gòu)和國(guó)庫(kù)集中支付三項(xiàng)改革，預(yù)算“主體”改革取得顯著成效，但是作為預(yù)算形式的復(fù)式預(yù)算進(jìn)展相對(duì)緩慢。研究美國(guó)在構(gòu)建資本預(yù)算體系方面的理論和實(shí)踐，對(duì)于完善我國(guó)的預(yù)算體系具有重要的意義。

一、資本性支出的定義與分類

廣義考慮，資本性支出就是具有較大規(guī)模，用于購(gòu)置或者維護(hù)使用期限一年以上的固定資產(chǎn)的支出。因此，確定資本預(yù)算支出主要考慮三個(gè)因素：一是用于項(xiàng)目的資金規(guī)模，政府以及預(yù)算管理部門應(yīng)該依據(jù)本級(jí)支出的情況，確定應(yīng)計(jì)入資本項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)模。第二是預(yù)算資金的用途，即資金要能夠物化成相應(yīng)的設(shè)施或者歸結(jié)為提供設(shè)施的費(fèi)用。第三是預(yù)算資金物化后的生命周期要超過(guò)一年。固定資產(chǎn)包含很多內(nèi)容，美國(guó)地方政府擁有和使用的主要包括：土地或者土地使用權(quán)、各種政府所屬的建筑物、為延長(zhǎng)或者改善使用而對(duì)既有建筑的修補(bǔ)和維護(hù)部分、改變或改善土地用途的投入（如排水系統(tǒng)、停車場(chǎng)）、各種設(shè)備、車輛、器械等。

資產(chǎn)價(jià)值和使用期限一般由各級(jí)政府或預(yù)算部門根據(jù)當(dāng)?shù)刎?cái)務(wù)情況確定，一般的中等城市，會(huì)選擇價(jià)值大于30000美元和使用期限超過(guò)5年作為標(biāo)準(zhǔn)。美國(guó)地方政府主要的資本項(xiàng)目支出包括：較大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、設(shè)備與車輛、信息與通訊系統(tǒng)、馬路與學(xué)校、分期償付性的資產(chǎn)采購(gòu)與資產(chǎn)維護(hù)。對(duì)于單個(gè)項(xiàng)目而言，主要的支出則包括：勞務(wù)與原材料消耗、工程計(jì)劃以及工程與器械的設(shè)計(jì)、項(xiàng)目服務(wù)成本、獲得土地以及地上附屬物的成本、施工成本、與項(xiàng)目相關(guān)使用權(quán)的購(gòu)買、各種器材和裝備、財(cái)務(wù)融資費(fèi)用、建設(shè)管理與監(jiān)督費(fèi)用等。

二、資本預(yù)算的價(jià)值與編制模型

許多政府每年都會(huì)準(zhǔn)備一份多年度資本改進(jìn)計(jì)劃（CIP）。資本改進(jìn)計(jì)劃是一個(gè)多年的主要資本性資產(chǎn)支出計(jì)劃，列入資本改進(jìn)計(jì)劃的項(xiàng)目也即意味著項(xiàng)目會(huì)被列入資本預(yù)算的某個(gè)時(shí)段或者某個(gè)部分。該計(jì)劃可以幫助那些依靠資本決策的人了解近期可能修建的設(shè)施。該規(guī)劃一般通過(guò)借款、補(bǔ)貼和運(yùn)營(yíng)預(yù)算來(lái)融資。政府要正式批準(zhǔn)這些資本改進(jìn)計(jì)劃，并通過(guò)條例或法律清楚表述什么是允許的以及項(xiàng)目融資的方法。

資本預(yù)算是將長(zhǎng)期資本改進(jìn)計(jì)劃與方法相聯(lián)系，為長(zhǎng)期計(jì)劃融資的管理過(guò)程或系統(tǒng)。經(jīng)常性預(yù)算主要反映地方政府的常規(guī)性收支，在收入來(lái)源上以稅收為主，支出主要用于行政管理、社會(huì)事業(yè)等，在性質(zhì)上體現(xiàn)了政府為履行內(nèi)外職責(zé)，提供公共物品所支付的消耗性支出，是政府為實(shí)現(xiàn)職能必要的開(kāi)支，一般不形成長(zhǎng)期使用的資本。資本預(yù)算則處理對(duì)資本項(xiàng)目的大型支出，二者在所購(gòu)項(xiàng)目的性質(zhì)、融資方式、甚至相應(yīng)的決策程序上均不相同。資本預(yù)算處理基礎(chǔ)設(shè)施、大型設(shè)備的建設(shè)安裝，通常價(jià)值比較昂貴，需要資金規(guī)模大，需要經(jīng)過(guò)更加嚴(yán)格謹(jǐn)慎的計(jì)劃、管理和融資過(guò)程；資本預(yù)算因?yàn)轫?xiàng)目生命周期長(zhǎng)；在決策上相對(duì)周期也要比普通項(xiàng)目長(zhǎng)，項(xiàng)目支出通常會(huì)跨年度進(jìn)行，經(jīng)常需要采用債務(wù)方式進(jìn)行融資，資本支出年度差異比較大。美國(guó)地方政府系統(tǒng)的資本管理項(xiàng)目貫穿了績(jī)效管理、理性管理、戰(zhàn)略管理和結(jié)果導(dǎo)向管理等基本理念。這些管理方法實(shí)現(xiàn)了提高組織績(jī)效和效率的目標(biāo)，滿足了整合各種行為和功能來(lái)指導(dǎo)他們提升組織戰(zhàn)略目標(biāo)和政策的需要。設(shè)立專門的資本預(yù)算管理項(xiàng)目，是美國(guó)地方政府為了有效加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施供給，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的戰(zhàn)略管理措施。

在系統(tǒng)的資本項(xiàng)目管理中，所有的管理決策和行動(dòng)，包括計(jì)劃、組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、預(yù)算都是被整合的，并且考慮到未來(lái)需求和客觀現(xiàn)實(shí)以及主觀評(píng)價(jià)（例如居民意見(jiàn)），進(jìn)行引導(dǎo)和塑造組織任務(wù)、行動(dòng)過(guò)程和行動(dòng)判斷標(biāo)準(zhǔn)。除了有效，這些管理方法注重執(zhí)行效率，使組織可以用最低成本達(dá)到目標(biāo)，協(xié)調(diào)使用這種方法，要利用有限資源去供應(yīng)一個(gè)規(guī)定數(shù)量的產(chǎn)出。戰(zhàn)略管理方法以及規(guī)范的資本管理過(guò)程，共同構(gòu)成了公共管理項(xiàng)目，這種整體的方法幫助政府關(guān)注解決基于公共利益的社會(huì)問(wèn)題而不是官僚的程序以及內(nèi)部消耗來(lái)提高效率和成效。

盡管各地方政府情況不同，在資本預(yù)算管理上會(huì)有很大的差異，但大部分城市都會(huì)遵循一個(gè)從資本項(xiàng)目審核到融資分析再到預(yù)算審查、獲得授權(quán)這樣一個(gè)流程來(lái)實(shí)現(xiàn)資本預(yù)算程序（見(jiàn)表1）。

三、地方政府資本預(yù)算政策框架

許多地方政府都制定相應(yīng)規(guī)章指導(dǎo)資本預(yù)算程序。這種政策框架主要用來(lái)定義資本預(yù)算程序、確定功能和責(zé)任，監(jiān)督制約并維護(hù)有效性。該類政策不僅塑造資本預(yù)算管理過(guò)程，也指導(dǎo)項(xiàng)目融資過(guò)程，包括確定項(xiàng)目進(jìn)入決策以及進(jìn)行融資。有些資本預(yù)算的政策是基于州法律和監(jiān)管條令或者地方法律，但大部分規(guī)定是地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和財(cái)政支出水平做出。市或縣一般來(lái)說(shuō)使用三類政策指導(dǎo)資本預(yù)算：第一類是關(guān)于資本計(jì)劃的政策，需要準(zhǔn)備和提交資本改進(jìn)計(jì)劃（CIP），一般同時(shí)會(huì)包含對(duì)項(xiàng)目多年度融資的預(yù)測(cè)報(bào)告。第二類是融資政策，關(guān)于地方政府能夠使用的各種融資渠道以及資源，該類政策較為關(guān)注債務(wù)融資，設(shè)置各種債務(wù)融資的數(shù)量限制和償還要求。第三類是影響資本項(xiàng)目先后順序的基本政策和目標(biāo)。地方政府在篩選和審核資本計(jì)劃的時(shí)候，要設(shè)立對(duì)項(xiàng)目的功能和目標(biāo)的要求。

1.資本計(jì)劃一般來(lái)說(shuō)是長(zhǎng)期使用的資本性項(xiàng)目計(jì)劃，長(zhǎng)期資本計(jì)劃主要包括準(zhǔn)備資本改進(jìn)計(jì)劃（CIP）。資本改進(jìn)計(jì)劃是5、6年內(nèi)區(qū)域內(nèi)需要的主要的工程和設(shè)施，認(rèn)定的項(xiàng)目將會(huì)產(chǎn)生授權(quán)和撥款，工程資金的財(cái)務(wù)來(lái)源和項(xiàng)目的影響會(huì)依賴預(yù)算執(zhí)行。如加利福尼亞州Greensboro規(guī)定，資本項(xiàng)目?jī)r(jià)值須超過(guò)10萬(wàn)美元且使用期限不低于10年，資本計(jì)劃中應(yīng)列出既有的相關(guān)資本項(xiàng)目以及維修使用情況。亞利桑那州Glendale規(guī)定資本計(jì)劃要服從地方議會(huì)指定的發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)，要受到地方和州在法律和財(cái)政方面的限制，維持城市最優(yōu)投資率和財(cái)務(wù)穩(wěn)定，保持公共資本項(xiàng)目收益覆蓋面最大化等。在資本預(yù)算中，必須要形成詳細(xì)的計(jì)劃制定過(guò)程，一般來(lái)說(shuō)，預(yù)定的計(jì)劃項(xiàng)目要和現(xiàn)有的設(shè)施結(jié)構(gòu)能夠融合使用。項(xiàng)目目錄要細(xì)致準(zhǔn)備，政策性強(qiáng)，能夠整合資本預(yù)算和總體財(cái)政狀況。項(xiàng)目排序目錄上要有預(yù)算官員需要的信息，包括合法授權(quán)、符合州戰(zhàn)略目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)效率標(biāo)準(zhǔn)等。

2.在融資政策上，要進(jìn)行項(xiàng)目投資收益計(jì)算，重點(diǎn)論證資產(chǎn)購(gòu)置的成本收益分析，包括整個(gè)資產(chǎn)受益期的全部費(fèi)用和回報(bào)的測(cè)算。一般來(lái)說(shuō)，資本預(yù)算主要通過(guò)借款來(lái)融資，政府在確定融資類型時(shí)會(huì)考慮到資本項(xiàng)目的規(guī)模、類型和周期、有關(guān)法律以及投票人對(duì)項(xiàng)目的支持率等因素。債券是州和地方的最大債務(wù)，按照債券的安全程度，區(qū)分為“完全承諾和信用”債務(wù)以及發(fā)行政府或承擔(dān)擔(dān)保義務(wù)的政府具有道義而非法律上償付義務(wù)的債券。前種債券政府以其信用和稅收做出無(wú)條件承諾，如果如期無(wú)法償還，政府必須削減支出和增加稅收清償。后者通常是政府某部門承諾以使用權(quán)收費(fèi)或者其他收益償債，政府僅僅是道義支持，不承擔(dān)法律償還責(zé)任。州或地方政府發(fā)行債券要聘請(qǐng)信用評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行信用評(píng)級(jí)，用來(lái)確定新債券可能的利息率，標(biāo)準(zhǔn)普爾市政債券評(píng)級(jí)涉及四大要素：經(jīng)濟(jì)、債務(wù)、管理和財(cái)政。另外各州對(duì)于債券還本付息的規(guī)定不同，主要依據(jù)各州的總收入水平，特別是債務(wù)量占個(gè)人收入的比例和債務(wù)量占總收入的比例來(lái)做出規(guī)定，但是年度債務(wù)發(fā)行一般不超過(guò)年度經(jīng)常性預(yù)算的20%。除對(duì)債券和現(xiàn)金的利用外，政府還可利用其他可供選擇的融資方式，通常包括政府特許融資方式、出租購(gòu)買協(xié)議、公有與私有的合作和特別用途基金的融資。

3.資本改進(jìn)計(jì)劃根據(jù)綜合性和戰(zhàn)略性做出，應(yīng)該反映出州的發(fā)展目標(biāo)或者基準(zhǔn)原則（經(jīng)濟(jì)發(fā)展、自然災(zāi)害防御、教育促進(jìn)等），以使州政策制定者使用該計(jì)劃作為制定政策的引導(dǎo)工具。例如亞利桑那州的Glendale在2003年-2012年資本改進(jìn)計(jì)劃要求資本項(xiàng)目要促進(jìn)和維持州實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，密歇根州的Madison Heights則要求資本項(xiàng)目應(yīng)該有助于改善中低收入人群的福利。一般來(lái)說(shuō)項(xiàng)目決策絕非易事，要經(jīng)過(guò)復(fù)雜的程序和反復(fù)的討論，要論證項(xiàng)目是否符合地區(qū)發(fā)展目標(biāo)也要受到很多限制，因?yàn)槭找娌⒎鞘谴_定和固定的，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)始終存在。一般的在論證是否符合目標(biāo)時(shí)要考慮到：項(xiàng)目與地區(qū)或城市整體發(fā)展的關(guān)系；多少公民從該項(xiàng)目受益，如果否定該項(xiàng)目，有多少人會(huì)受到損害或感到不方便；該項(xiàng)目能否積累該地區(qū)資產(chǎn)價(jià)值從而使城市資產(chǎn)價(jià)值和財(cái)產(chǎn)稅收收入增加；該項(xiàng)目是否可提供一種為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和市政發(fā)展所需的服務(wù)。

四、對(duì)中國(guó)預(yù)算改革的啟示

資本預(yù)算制度是國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，為了有效反映政府的積累性支出，增加財(cái)政透明度，有效管理財(cái)政赤字、債務(wù)和資本投資，資本預(yù)算應(yīng)運(yùn)而生。資本預(yù)算的價(jià)值，一是在于區(qū)分了政府預(yù)算收入和支出的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)和用途，便于政府安排預(yù)算收支結(jié)構(gòu)，區(qū)分輕重緩急，并有助于政府分類控制政府預(yù)算收支平衡，增加財(cái)政透明度；二是有利于靈活運(yùn)用政府資本性投資和國(guó)債手段，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控。20世紀(jì)90年代中期中國(guó)預(yù)算管理改革以來(lái)，以部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付和政府采購(gòu)為主要內(nèi)容的“三項(xiàng)改革”進(jìn)展較快，預(yù)算已經(jīng)從主體上實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一的控制，但在結(jié)構(gòu)規(guī)則上，并沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)復(fù)式預(yù)算，無(wú)論架構(gòu)還是收支內(nèi)容都不能算是真正意義上的復(fù)式預(yù)算。中國(guó)存在巨量的財(cái)政對(duì)國(guó)有企業(yè)投資，面對(duì)著龐大的基礎(chǔ)設(shè)施供給任務(wù)，建立和完善資本預(yù)算是財(cái)政改革面臨的重要任務(wù)。

1.建立規(guī)范的復(fù)式預(yù)算制度?，F(xiàn)行的復(fù)式預(yù)算體系內(nèi)，一般預(yù)算支出、基金預(yù)算支出和債務(wù)預(yù)算支出都含有資本性支出，這種做法不能充分顯示財(cái)政性資金支出在消耗性和建設(shè)性方面的結(jié)構(gòu)，違背了設(shè)立復(fù)式預(yù)算集中體現(xiàn)資本性支出的原則，不利于監(jiān)督和評(píng)價(jià)政府支出。因此，應(yīng)該考慮在政府預(yù)算編制和報(bào)告中將資本性支出以及資金來(lái)源情況給予單獨(dú)反映，配合新的政府預(yù)算收支分類改革，按照投資類別來(lái)細(xì)化政府投資的結(jié)構(gòu)。資本預(yù)算在公共財(cái)政中應(yīng)該扮演重要角色，當(dāng)前推行的部門預(yù)算、政府采購(gòu)和國(guó)庫(kù)集中支付改革沒(méi)有把復(fù)式預(yù)算放在與部門預(yù)算等同的位置上，單方面強(qiáng)調(diào)部門預(yù)算，在預(yù)算編制的環(huán)節(jié)上缺乏一個(gè)基本的結(jié)構(gòu)框架。在將來(lái)的新預(yù)算法關(guān)于復(fù)式預(yù)算的調(diào)整中，應(yīng)進(jìn)一步明確復(fù)式預(yù)算管理框架，部門提報(bào)的預(yù)算應(yīng)將經(jīng)常性的消耗支出和資本性支出區(qū)分開(kāi)來(lái)，財(cái)政部門編制的預(yù)算收支也應(yīng)將消耗性支出與資本性支出相分離。實(shí)施資本預(yù)算的初衷在于控制振興經(jīng)濟(jì)而采取的赤字財(cái)政政策、公營(yíng)資本投資、社會(huì)福利等政府行為。此時(shí)傳統(tǒng)的單式預(yù)算不能真實(shí)客觀反映財(cái)政收支情況。為了赤字透明，有效規(guī)范支出分類，增加財(cái)政透明度、進(jìn)而規(guī)范財(cái)政運(yùn)行設(shè)立資本預(yù)算。應(yīng)該從控制財(cái)政運(yùn)行的意義上認(rèn)識(shí)將資本支出從經(jīng)常性支出中分離出來(lái)的必要性、重要性和迫切性。通過(guò)對(duì)財(cái)政活動(dòng)分門別類，反映并控制政府支出如何用于經(jīng)常性支出、儲(chǔ)蓄、投資以及如何提供資本的形成來(lái)源。我國(guó)正處于快速發(fā)展時(shí)期，經(jīng)濟(jì)建設(shè)的責(zé)任重大，復(fù)式預(yù)算使每年的預(yù)算與中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃明確、密切地聯(lián)系與協(xié)調(diào)起來(lái)，控制預(yù)算資金。從宏觀經(jīng)濟(jì)角度看，資本預(yù)算應(yīng)該是宏觀經(jīng)濟(jì)政策中不可分割的一部分。

2.修改預(yù)算法，開(kāi)放地方發(fā)債權(quán)，建立地方債務(wù)監(jiān)管制度，增加財(cái)政公共參與程度。允許地方政府舉債正在成為世界潮流。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前世界53個(gè)主要國(guó)家中，有37個(gè)允許地方政府舉債。有必要建立規(guī)范化的地方政府融資渠道用于資本項(xiàng)目，債務(wù)收入全部進(jìn)入資本預(yù)算收入，并且必須限制債務(wù)用于經(jīng)常性支出。授予地方“發(fā)債權(quán)”并非鼓勵(lì)地方發(fā)債，而是要在制度上加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制和監(jiān)督機(jī)制的設(shè)計(jì)。地方政府發(fā)債，只要具備硬約束，有較強(qiáng)的程序和規(guī)則控制，就完全有可能降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)。地方政府資本項(xiàng)目融資要經(jīng)過(guò)信用評(píng)級(jí)，融資規(guī)模、融資程序、利率水平和償債能力擔(dān)保設(shè)計(jì)方面都要公開(kāi)，民主參與增加，這比過(guò)去的暗箱操作效果要好。當(dāng)然，地方政府也不能冒巨大風(fēng)險(xiǎn)盲目或者無(wú)限舉債，只有那些制度健全、公共治理完善且政府財(cái)力豐厚地區(qū)的債券才會(huì)在債券市場(chǎng)發(fā)行成功，發(fā)債在某種程度上可以作為衡量地方政府治理水準(zhǔn)和公共信用的一個(gè)透明指標(biāo)。地方政府發(fā)債不僅是建立地方財(cái)政制衡機(jī)制的契機(jī)，更是反省、規(guī)劃地方財(cái)政與中央財(cái)政責(zé)權(quán)利分配的契機(jī)。地方政府成為法人主體發(fā)債，地方財(cái)政與中央財(cái)政有了公開(kāi)的博弈平臺(tái)，以往財(cái)政畸輕畸重的情況才能得到扭轉(zhuǎn)①葉檀，地方政府發(fā)債勢(shì)所必行,南方都市報(bào),2009-02-20。。創(chuàng)造地方發(fā)債信用環(huán)境，一是要加快地方公共財(cái)政建設(shè)，強(qiáng)化民主科學(xué)決策機(jī)制問(wèn)責(zé)機(jī)制，二是增強(qiáng)地方人大、政協(xié)的監(jiān)督功能，監(jiān)督不力也要追究責(zé)任。三是增強(qiáng)財(cái)政透明度，加強(qiáng)新聞?shì)浾摫O(jiān)督。

3.編制長(zhǎng)期資本投資計(jì)劃，增強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)。從中國(guó)的實(shí)際來(lái)看，宏觀財(cái)政政策周期性變動(dòng)比較大，用于基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)的政府投資很大程度上還要扮演政府宏觀調(diào)控工具的角色，政府投資規(guī)模不穩(wěn)定，擴(kuò)張時(shí)期急劇擴(kuò)大，緊縮時(shí)期又急劇收縮，但長(zhǎng)期處于低水平。近年來(lái)，國(guó)內(nèi)公共交通擁堵，國(guó)民承擔(dān)的教育、醫(yī)療、社保費(fèi)用快速上漲，公共環(huán)境狀況趨于惡化等等問(wèn)題，反映了基本建設(shè)投資不足對(duì)經(jīng)濟(jì)的約束作用。編制長(zhǎng)期資本計(jì)劃和資本預(yù)算，用資本預(yù)算管理政府資本性支出比較符合財(cái)政支出提供公共物品的特點(diǎn)，基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)應(yīng)當(dāng)保持適當(dāng)?shù)倪B續(xù)性和增長(zhǎng)性，如波動(dòng)性太強(qiáng)，很容易導(dǎo)致過(guò)?；虿蛔悖⑶医档唾|(zhì)量。

4.培養(yǎng)專業(yè)資本預(yù)算計(jì)劃、審核人員，建立資本項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)或者委員會(huì)，加強(qiáng)預(yù)算精細(xì)化管理。在系統(tǒng)的資本項(xiàng)目管理模型中，所有的管理決策和行動(dòng)，包括計(jì)劃、組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、預(yù)算都要被整合，并且考慮到未來(lái)需求和客觀現(xiàn)實(shí)以及主觀評(píng)價(jià)（例如居民意見(jiàn)），這樣來(lái)進(jìn)行引導(dǎo)和塑造組織任務(wù)、行動(dòng)過(guò)程和行動(dòng)判斷標(biāo)準(zhǔn)。從美國(guó)各州政府資本預(yù)算基本情況的分析中可以看出，成功的實(shí)施資本預(yù)算在于形成了一支專門的預(yù)算從業(yè)人員隊(duì)伍，例如監(jiān)管預(yù)算執(zhí)行的評(píng)估委員會(huì)成員、協(xié)調(diào)資本預(yù)算與經(jīng)常預(yù)算的預(yù)算分析師、進(jìn)行預(yù)算成本估算的工程師、顧問(wèn)以及資本項(xiàng)目預(yù)算主管機(jī)構(gòu)的行政人員等等，都是經(jīng)過(guò)培養(yǎng)的專門人才。這樣一方面可以提高預(yù)算的效率，保證預(yù)算過(guò)程的規(guī)范化和法制化；另一方面，可以減少預(yù)算的政治色彩，從而進(jìn)一步避免相關(guān)人員設(shè)租和尋租行為的發(fā)生。美國(guó)在預(yù)算管理中的信息化水平比較高，預(yù)算過(guò)程和對(duì)資本預(yù)算的管理主要依賴電子信息系統(tǒng)。我國(guó)預(yù)算提報(bào)和編制已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了電子化，但是在項(xiàng)目計(jì)劃、項(xiàng)目管理以及資產(chǎn)管理方面還比較落后。此外，進(jìn)一步加快財(cái)政管理的電子信息化建設(shè)，能在一定程度上提高預(yù)算管理水平和辦事效率，也可以加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督管理。

〔1〕 劉明慧主編.外國(guó)財(cái)政制度[M].東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2008年.

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