律師參與社會(huì)矛盾調(diào)節(jié)機(jī)制的實(shí)效分析

張 旭

(黑龍江省法學(xué)研究所 黑龍江 哈爾濱 150090)

當(dāng)前，我國正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要轉(zhuǎn)型期和社會(huì)矛盾凸顯期，通過律師參與信訪工作，成為人民調(diào)解員，以及作為市長法律顧問等方式，律師在預(yù)防和化解社會(huì)矛盾調(diào)節(jié)機(jī)制中的功用與價(jià)值越發(fā)突顯。為了更好地實(shí)現(xiàn)律師在社會(huì)矛盾調(diào)節(jié)機(jī)制中的積極作用，本文從現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，對(duì)于律師參與社會(huì)矛盾調(diào)節(jié)機(jī)制進(jìn)行實(shí)效性的分析，提出現(xiàn)行機(jī)制中的不足及解決方案。

一、律師參與社會(huì)矛盾調(diào)節(jié)機(jī)制的作用與價(jià)值

（一）律師參與社會(huì)矛盾調(diào)節(jié)機(jī)制，成為社會(huì)矛盾的緩沖帶，搭建起公權(quán)力與私權(quán)利的對(duì)話平臺(tái)

我國社會(huì)矛盾突顯的主要原因歸根結(jié)底就是公權(quán)力與私權(quán)利的直接沖撞，各自尋找適當(dāng)?shù)慕缦?，重新分配?quán)力與權(quán)利格局的博弈，公權(quán)力常常入侵到公民私權(quán)領(lǐng)域而引發(fā)一系列的矛盾與糾紛。在這個(gè)過程，律師參與調(diào)節(jié)社會(huì)矛盾，成為公權(quán)力與私權(quán)利的緩沖帶，就越發(fā)顯得重要和緊迫，更加添了一種時(shí)代的使命感和責(zé)任感。律師具有身份獨(dú)立，擁有專業(yè)知識(shí)的優(yōu)勢，在政府和群眾之間能起到溝通和平衡的作用，有利于建立起全過程、多渠道、全方位、法治化與柔性化的社會(huì)矛盾調(diào)節(jié)機(jī)制。以律師參與信訪為例，一方面律師能夠引導(dǎo)信訪機(jī)關(guān)正確客觀地運(yùn)用法律法規(guī)，從而對(duì)信訪事項(xiàng)進(jìn)行客觀準(zhǔn)確地定性；另一方面，律師也能以信訪人的利益出發(fā)，引導(dǎo)其以正當(dāng)、合法的手段來行使自己的權(quán)利，告知其矛盾的癥結(jié)所在，利用自己的專業(yè)優(yōu)勢，提供適合的解決矛盾辦法。這種出于公權(quán)力之外的第三支力量——社會(huì)中介力量，會(huì)給信訪人以職業(yè)信任感，提高信訪工作的成功率。

（二）律師參與社會(huì)矛盾調(diào)節(jié)機(jī)制，成為公民權(quán)利的直接普及者，推動(dòng)了我國公民意識(shí)的覺醒

矛盾的產(chǎn)生是利益沖突與博弈的過程，矛盾調(diào)節(jié)的最優(yōu)方案是實(shí)現(xiàn)所有人受益。律師的工作職責(zé)是最大限度地實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人的合法利益，律師的職業(yè)價(jià)值是“服務(wù)法治，守護(hù)人權(quán)”。美國歷史上的律師政治家一直發(fā)揮著在國家公共生活中的作用，許多早期領(lǐng)導(dǎo)人都曾經(jīng)是英明的和具有為公眾服務(wù)精神的律師。律師在參與社會(huì)矛盾調(diào)節(jié)的過程中，以獨(dú)立的法律職業(yè)人身份進(jìn)入，更多情況下是維護(hù)社會(huì)的公共利益和公民權(quán)利，當(dāng)律師以獨(dú)立、無畏的精神捍衛(wèi)公民社會(huì)的公平和正義，勇敢地面對(duì)社會(huì)腐敗現(xiàn)象，揭露社會(huì)管理的盲區(qū)與弊端，維護(hù)弱勢群體的合法權(quán)益時(shí)，必將直接影響到當(dāng)事人的法律意識(shí)，提升他們的民主意識(shí)、公民意識(shí)和權(quán)利意識(shí)，樹立起市民社會(huì)最基本的公平、公正、平等的價(jià)值理念。

（三）律師參與社會(huì)矛盾調(diào)節(jié)機(jī)制，提升了律師的社會(huì)地位，是律師參與社會(huì)管理、提高參政議政能力的具體體現(xiàn)

律師在政治活動(dòng)中有著重大的影響力，律師制度是法治國家最基礎(chǔ)的保護(hù)人權(quán)制度。律師在社會(huì)穩(wěn)定民生工程中發(fā)揮著獨(dú)特的作用，是疏導(dǎo)和解決社會(huì)矛盾的“調(diào)節(jié)器”和“減壓閥”。律師在訴訟工作中實(shí)現(xiàn)了司法公正；在調(diào)解過程中起著協(xié)調(diào)雙方利益分配，以期達(dá)到雙贏的重要作用；律師在非訴訟業(yè)務(wù)中為當(dāng)事人提供前期法律咨詢、法律意見，使得未來的法律風(fēng)險(xiǎn)降到最低；律師在法律援助中幫助社會(huì)弱勢群體實(shí)現(xiàn)自己的合法權(quán)益；律師也在受雇的政府機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位、黨政機(jī)關(guān)等公權(quán)力機(jī)構(gòu)發(fā)揮著參與決策制定、提供法律意見和代理訴訟等相關(guān)業(yè)務(wù)，更加直接地進(jìn)入政治生活的各個(gè)角落；律師參與人大立法工作，將人民的呼聲帶到立法機(jī)構(gòu)。同時(shí)，律師也在職業(yè)工作中發(fā)揮著對(duì)司法工作人員的監(jiān)督作用。以上這些，都突出了律師參與社會(huì)生活，積極投身社會(huì)管理的方方面面隨著律師參與社會(huì)矛盾調(diào)節(jié)機(jī)制的不斷深入，律師的更多價(jià)值將被社會(huì)所關(guān)注，必將成為我國參政議政一支主力軍。這不僅是律師職業(yè)的要求，更是發(fā)展我國法治社會(huì)的必然趨勢。

二、律師參與社會(huì)矛盾調(diào)節(jié)機(jī)制的實(shí)效分析

（一）律師參與社會(huì)矛盾調(diào)節(jié)機(jī)制的具體形式

1.律師參與信訪；

2.政府聘請(qǐng)律師擔(dān)任法律顧問或成立政府中心工作律師服務(wù)團(tuán)；

3.律師參與“法律進(jìn)社區(qū)（農(nóng)村）”工作，將矛盾化解在基層；

4.律師組織志愿組織，義務(wù)提供法律服務(wù)；

5.律師參與法律援助；

6.律師參與勞動(dòng)仲裁；

7.律師參與行政調(diào)解、行政復(fù)議；

8.律師參與人民調(diào)解；

9.律師參與司法訴訟；

10.律師參與非訴訟業(yè)務(wù)等。

（二）律師參與社會(huì)矛盾調(diào)節(jié)機(jī)制的成效

律師在參與社會(huì)矛盾調(diào)節(jié)機(jī)制過程中呈現(xiàn)出十分顯著的效果，全國各地的司法機(jī)關(guān)都普遍認(rèn)識(shí)到隨著公民法律意識(shí)的提高，不少人在表達(dá)訴求時(shí)往往征求律師的意見，律師作為具有法律知識(shí)的專業(yè)人士，其提供的意見也往往直接影響當(dāng)事人的決定，必須重視律師不可替代的特殊作用。以佛山市為例，該市現(xiàn)有107家律師所，1129名律師，僅2009年一年，佛山市律師在參與接訪政府解決法律咨詢就達(dá)76885人次，提供法律援助3026件，有效預(yù)防和化解了大量社會(huì)矛盾。在律師服務(wù)進(jìn)社區(qū)方面也取得了顯著的成績，以上海為例，目前上海市區(qū)103個(gè)街道中的91個(gè)街道，和100多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的30多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，與178家律師事務(wù)所簽約。律師定期定點(diǎn)為社區(qū)居民提供法律咨詢和服務(wù)，內(nèi)容包括動(dòng)拆遷糾紛、債務(wù)糾紛、遺囑見證、房屋繼承，贍養(yǎng)老人、勞動(dòng)就業(yè)、工傷事故等方面，讓普通百姓得到優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù)，在全社會(huì)培養(yǎng)尊重法律、運(yùn)用法律的良好風(fēng)氣，提高群眾的法律維權(quán)意識(shí)。

（三）律師參與社會(huì)矛盾調(diào)節(jié)機(jī)制的困惑與不滿

首先，律師參與政府信訪等相關(guān)社會(huì)矛盾調(diào)節(jié)機(jī)制時(shí)，缺乏一套律師介入重大決策、項(xiàng)目法律風(fēng)險(xiǎn)防范的機(jī)制，律師化解矛盾的速度遠(yuǎn)趕不上政府制造新矛盾的速度。許多地方政府制定政策不盡合理，行政方式粗放粗暴，解決問題不夠公平公正，濫用公權(quán)力，大多是在矛盾到了無法調(diào)和時(shí)才想到律師，由于行政行為不規(guī)范，或者法律救濟(jì)途徑已經(jīng)窮盡，律師在矛盾激化后參與也很難有大作為。要充分發(fā)揮律師在依法行政中化解社會(huì)矛盾的作用，應(yīng)當(dāng)在立法、執(zhí)法的源頭及行政全過程讓律師參與，聽取從律師的合理意見，提前預(yù)防矛盾的發(fā)生，面對(duì)社會(huì)矛盾時(shí)尊重法律、法規(guī)，而不是由政府領(lǐng)導(dǎo)隨意決定，進(jìn)行暗箱操作。

其次，政府購買法律服務(wù)的理念比較淡薄，律師參與化解社會(huì)矛盾的服務(wù)費(fèi)用缺乏相應(yīng)的保障機(jī)制?，F(xiàn)實(shí)中對(duì)律師參與處理社會(huì)矛盾的報(bào)酬支付大致有三種形式：一是純無償?shù)闹驹阜?wù)；二是給一定的少量報(bào)酬；三是政府購買服務(wù)，但支付標(biāo)準(zhǔn)低于日常執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，而且沒有形成制度安排。眾所周知，執(zhí)業(yè)律師是自由職業(yè)者，自己為自己打工，因此執(zhí)業(yè)的時(shí)間就特別寶貴，在追求社會(huì)效益的同時(shí)，首先保證的是自己的經(jīng)濟(jì)效益，這是維持其生存和生活的根本。當(dāng)政府司法部門將律師納入信訪體系之中時(shí)，以硬性的行政指令讓其參與，給予少量或不給予相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償時(shí)，會(huì)極大地挫傷律師參與信訪工作的積極性。

（四）公職律師在社會(huì)矛盾調(diào)節(jié)機(jī)制中的功能與尷尬

在我國，公職律師就是專門處理化解社會(huì)矛盾的公務(wù)員，他們一方面有法律職業(yè)資格，同時(shí)又具有公務(wù)員身份。其工作就是承辦政府的法律事務(wù)，具體包括：為政府及其所屬部門決策提供法律意見，特別是對(duì)涉及全局性的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題進(jìn)行法律論證，提供可行性分析；參與本級(jí)政府或部門規(guī)范性文件的起草、審議和修改工作；參與黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)信訪接待工作；代理本級(jí)政府或部門參加行政復(fù)議、訴訟、仲裁活動(dòng)；參加“148”法律服務(wù)專線工作；協(xié)助法律援助機(jī)構(gòu)承擔(dān)部分法律援助案件等。公職律師的服務(wù)對(duì)象主要是政府和弱勢群眾，具有“離得近、叫得應(yīng)、專業(yè)熟、信息靈、反應(yīng)快、保密好”等特點(diǎn)和優(yōu)勢，公職律師沒有任期限制，可以為政府提供長期、連續(xù)性的法律服務(wù)。公職律師無償服務(wù)的方式，充分保障了社會(huì)弱勢群眾的利益。公職律師工作范圍涉及政府各級(jí)人大及其常委會(huì)、工商、教育、公安、經(jīng)貿(mào)、安監(jiān)、環(huán)保、質(zhì)監(jiān)、證監(jiān)、民航、黨政機(jī)關(guān)等國家部門，公職律師隊(duì)伍在促進(jìn)政府依法行政、科學(xué)決策以及維護(hù)社會(huì)公共利益等方面發(fā)揮著越來越重要的作用，日益成為我國推進(jìn)法治建設(shè)的重要力量。

相比執(zhí)業(yè)律師，公職律師應(yīng)當(dāng)成為化解社會(huì)矛盾機(jī)制中的主角，但現(xiàn)實(shí)中公職律師的發(fā)展卻不盡如人意。首先，公職律師人數(shù)少，滿足不了日益增多的法律需求，加之法律服務(wù)經(jīng)費(fèi)不足，更加吸引不到高素質(zhì)法律人才，公職律師整體質(zhì)量一般。其次，在公職律師制度設(shè)計(jì)中，因其公務(wù)員編制的原因，把其工作的評(píng)價(jià)升遷等內(nèi)容引入行政官僚體系之中，這必將有損其獨(dú)立的律師地位，成為公權(quán)力的一員，在制約公權(quán)力濫用方面突顯出天然的、不可克服的缺陷，有公權(quán)力代言人之嫌。當(dāng)公眾利益與部門利益出現(xiàn)沖突時(shí)，公職律師的人格獨(dú)立性和執(zhí)業(yè)獨(dú)立性都將大打折扣，可能淪為政府部門謀取私利的工具。再次，公職律師機(jī)構(gòu)與政府法制機(jī)構(gòu)的職能劃分不盡合理，公職律師的許多職能與政府法制機(jī)構(gòu)的職能相交叉，導(dǎo)致一些地方政府的法制機(jī)構(gòu)對(duì)公職律師存在抵觸情緒，得不到政府法制部門的支持和配合，影響公職律師的職能作用的發(fā)揮。另外，除律師法外，我國其他一些國家機(jī)關(guān)組織法、議事規(guī)則、管理?xiàng)l例、立法法、信訪條例以及法律援助制度中也缺乏支持公職律師的內(nèi)容，不利于公職律師實(shí)際工作的開展。這些立法上的缺陷，極大地限制了公職律師的發(fā)展。最后，公職律師制度的建立是一個(gè)跨部門、跨行業(yè)的系統(tǒng)工程，需要協(xié)調(diào)律師制度、公務(wù)員制度、行政機(jī)構(gòu)設(shè)置、行政人員編制以及各部門利益沖突等諸多問題。各地公職律師試點(diǎn)缺乏必要的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，存在各自為政現(xiàn)象。由于管理體制所限，公職律師由所在單位管理和司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)其資質(zhì)管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo)的雙重管理，但是，是采取集中管理方式（設(shè)置專門管理機(jī)構(gòu)）還是分散管理方式（由公職律師服務(wù)部門分別管理），司法部沒有予以明確，以致發(fā)生了公職律師職責(zé)不明、管理錯(cuò)位等情況。

三、充分實(shí)現(xiàn)律師在社會(huì)矛盾調(diào)節(jié)機(jī)制中作用的制度研究

（一）建立健全“政府購買法律服務(wù)”的機(jī)制

政府部門應(yīng)當(dāng)樹立“購買法律服務(wù)”的理念，將這些法律公共服務(wù)納入國家預(yù)算，根據(jù)律師的工作時(shí)間和效果來支付其相應(yīng)的工作報(bào)酬。政府應(yīng)主動(dòng)地承擔(dān)法律服務(wù)成本才是確保律師參與處理社會(huì)矛盾常態(tài)化的關(guān)鍵因素，把法律服務(wù)市場行為和律師的志愿行為結(jié)合起來，建立政府購買法律服務(wù)與律師市場化運(yùn)作、律師志愿服務(wù)并行機(jī)制。

（二）構(gòu)建律師參與社會(huì)矛盾調(diào)節(jié)的長效機(jī)制

政府的預(yù)警信息、維權(quán)及穩(wěn)定的信息要及時(shí)傳遞給律師，對(duì)涉及群眾切身利益的重大工程、重大改革、重大決策等律師要充分掌握信息、全程介入，進(jìn)行事前社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，從源頭上預(yù)防和減少信訪矛盾。同時(shí)，也要把律師掌握的信訪穩(wěn)定信息主動(dòng)地納入各級(jí)黨委政府維穩(wěn)工作的信息系統(tǒng)，在處理信訪矛盾的過程中要加強(qiáng)律師與信訪及相關(guān)政府部門的信息溝通。

（三）完善公職律師制度，大力發(fā)揮公職律師化解社會(huì)矛盾的作用

將大力發(fā)展我國公職律師制度納入全國司法體制改革的系統(tǒng)工程，由中央司法改革領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調(diào)相關(guān)部委，努力建立有中國特色的公職律師制度。針對(duì)公職律師人數(shù)少的現(xiàn)狀，可以采用招聘“政府雇員”的方法，在現(xiàn)有的律師隊(duì)伍中招聘“政府雇員”作為“公職律師”。擴(kuò)大公職律師制度的適用范圍，即除各級(jí)政府及其職能部門外，還應(yīng)當(dāng)在財(cái)政撥款的事業(yè)單位、黨派和人民團(tuán)體實(shí)行公職律師制度。保障公職律師應(yīng)有的獨(dú)立性，對(duì)公職律師宜采用集中管理模式，即在縣級(jí)以上司法行政機(jī)關(guān)設(shè)置公職律師辦公室，或建立國家出資的公職律師事務(wù)所。根據(jù)公務(wù)員法的規(guī)定，把公職律師歸為專業(yè)技術(shù)類，并參照現(xiàn)行的律師評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)和辦法，授予其專業(yè)技術(shù)職務(wù)，享受相應(yīng)的職稱待遇。此外，對(duì)于辦理案件過程中發(fā)生的成本，如交通費(fèi)、通訊費(fèi)、文印費(fèi)等應(yīng)實(shí)行補(bǔ)貼制度，具體辦法可以參照相應(yīng)地區(qū)辦理法律援助案件的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。政府法制部門的工作人員應(yīng)當(dāng)要求具有法律職業(yè)資格證，即硬性要求公職律師介入各政府機(jī)關(guān)的法制部門，以提高法制工作的質(zhì)量和權(quán)威，這樣的話，公職律師工作理所當(dāng)然得到政府法制部門的支持。

總之，律師在化解社會(huì)矛盾調(diào)節(jié)機(jī)制中處于重要的參與地位，政府在這一機(jī)制中仍占據(jù)著主導(dǎo)地位，因此，充分發(fā)揮律師的權(quán)利代言人作用，與限制政府公權(quán)力濫用，是根本解決我國社會(huì)深層次矛盾的出發(fā)點(diǎn)與歸宿，這一場權(quán)力與權(quán)利的斗爭既是我國市民社會(huì)形成的必然階段，也是我國民主法治進(jìn)程的陣痛與前進(jìn)的必經(jīng)之路。