楊威佳

（佳木斯大學 黑龍江 佳木斯 154007）

試論社會主義市場經(jīng)濟條件下的政府干預

楊威佳

（佳木斯大學 黑龍江 佳木斯 154007）

在市場經(jīng)濟條件下,政府干預一方面能在某種程度上調(diào)控市場運動,糾正市場失靈;另一方面這種干預必須是規(guī)則性調(diào)控,若隨意超出應有的職能范圍,則會造成政府本身的失靈。在社會主義市場經(jīng)濟條件下,政府具有雙重身份、兩重功能。這便需要明確界定政府的作用范圍,建立具有約束力的規(guī)則和制度,否則對市場功能的有效發(fā)揮是十分有害的。

市場經(jīng)濟 市場失靈 政府職能 政府干預

在市場經(jīng)濟體制下,政府干預經(jīng)濟生活、履行經(jīng)濟職能,一方面能夠在某種程度上調(diào)節(jié)市場運行,彌補市場缺陷,糾正市場失靈;另一方面,政府并不是萬能的,政府的行為有其局限性,同樣會失靈或失敗。因此,為了保障社會主義市場經(jīng)濟的順利運行,必須充分認識市場經(jīng)濟條件下政府行為的限度和局限性,確定并履行好政府的職能,以防止政府失靈。

一、市場失靈與政府的基本職能

政府干預的主要理由在于市場結(jié)果的經(jīng)常的、無數(shù)的缺點,即“市場失靈”。“市場可能失敗的論調(diào)廣泛地被認為是為政治和政府干預作辯護的證據(jù)?！保?］市場經(jīng)濟體制下,資源的基礎(chǔ)配置功能是通過“市場調(diào)節(jié)”完成的,也就是說主要依靠價格機制對資源進行配置。如果市場至少滿足以下一些嚴格的前提條件:信息的完全和對稱、市場充分競爭、廠商規(guī)模報酬不變或遞減、經(jīng)濟活動不存在外部性等,價格機制就可以使資源達到最優(yōu)配置,實現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”。但是,這些前提條件在現(xiàn)實中是很難滿足的,也就是說,僅靠市場調(diào)節(jié)還無法實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置,會出現(xiàn)“市場失靈”的問題。可見,政府對經(jīng)濟活動的干預總是必要的。政府干預經(jīng)濟的活動范圍究竟有多大?經(jīng)濟學家有一個基本的原則界限,即政府活動僅限于私人部門無法做到的范圍以內(nèi)。原因是:第一,與私人部門相比,政府的經(jīng)營效率較低,浪費較嚴重;第二,對整個經(jīng)濟系統(tǒng)來說,過多的政府管制會加重運轉(zhuǎn)負擔和成本;第三,許多政府的財政、金融政策扭曲了經(jīng)濟動機,導致了生產(chǎn)率下降。但經(jīng)濟學家的這一結(jié)論,對于下面這一現(xiàn)象,可能無法解釋,即在發(fā)展中國家里,較大規(guī)模和活動領(lǐng)域的政府通過擺脫對別國的依賴,促進了本國的經(jīng)濟增長［2］。

其實,上述結(jié)論是西方學者基于西方發(fā)達市場經(jīng)濟特點所下的。這里,私人部門無法做到的領(lǐng)域就是市場失靈的范圍,而政府干預就是糾正市場失靈。事實上世界各國市場經(jīng)濟的發(fā)展程度不同,市場失靈的表現(xiàn)是不同的。各國政府干預經(jīng)濟的廣度和深度,是同本國市場失靈的表現(xiàn)高度相關(guān)的。市場失靈問題可歸納為三類:理想條件下的市場失靈;正常偏離理想條件下的市場失靈;非正常偏離理想條件下的市場失靈［3］。由于實現(xiàn)資源最優(yōu)配置的一些前提條件在現(xiàn)實生活中根本無法滿足,從而反映了市場機制固有的功能局限。如果剔除這些不可能存在的前提條件,價格機制均能完成對資源的最優(yōu)配置,我們稱此市場形態(tài)為“理想條件下的市場”。對應這類資源配置條件下“市場失靈”,是產(chǎn)生于市場機制天生的功能局限,其具體表現(xiàn)是經(jīng)濟活動的外部性、市場分配的不公平性,以及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)無法優(yōu)化等。此類市場失靈的克服和矯正只能主要通過政府調(diào)節(jié)來完成。正常偏離理想條件下的市場失靈,不是市場機制不完善、不成熟而產(chǎn)生的,而是完善和成熟市場機制的現(xiàn)實正常狀態(tài)。這類市場失靈表現(xiàn)為競爭性行業(yè)中的市場壟斷和自然壟斷行業(yè)(如鐵路、電力、電信等)中的市場獨占兩個方面。對于這類市場失靈,是無法通過完善市場條件使其自然恢復到理想狀態(tài)來克服的,它只能通過政府調(diào)節(jié)或干預來彌補。例如,通過制定和執(zhí)行反壟斷法等措施,破除壟斷,維護競爭,使市場機制能夠正常發(fā)揮作用。西方經(jīng)濟學家論述的政府活動范圍,一般來說就是針對上述兩種市場條件下的市場失靈而言的;這兩種市場失靈,也現(xiàn)實地反映了市場經(jīng)濟較為成熟的工業(yè)化國家的市場狀況。非正常偏離理想條件下的市場失靈,是由市場條件自身的不完善、不成熟造成的。這種類型的市場失靈必須通過完善和發(fā)育市場條件使其達到正常偏離狀態(tài)來加以克服,政府可以制定多種形式的法規(guī)和制度,建立起合理的市場秩序,從而消除或減少不正當競爭和壟斷對市場機制的破壞,保證市場機制有效地發(fā)揮作用。這種類型的市場失靈,比較突出地反映了發(fā)展中國家和處于轉(zhuǎn)型時期的社會主義國家的市場狀況。克服這種市場失靈的政府干預,除了糾正市場功能本身缺陷外,更重要的是政府要集中各種舉措,促進市場發(fā)展。但是,無論政府克服和彌補什么類型的市場失靈,政府的職責始終是“掌舵”而不是“劃漿”,政府使命的核心始終是做好基礎(chǔ)性工作,而在基礎(chǔ)性工作之外,政府不必是唯一的提供者。即使是一些基礎(chǔ)性工作,完全由政府壟斷也不是最有效的。大體說來,政府的職能包括:（1）提供一種宏觀經(jīng)濟和微觀經(jīng)濟環(huán)境,這種環(huán)境為有效的經(jīng)濟活動設定正確的刺激機制;（2）提供能促進長期投資的機構(gòu)性基礎(chǔ)設施——財產(chǎn)權(quán)、和平、法律與秩序以及其他規(guī)則;（3）確保提供基礎(chǔ)鼓勵、醫(yī)療保健以及經(jīng)濟活動所必須的物質(zhì)基礎(chǔ)設施,并保護自然環(huán)境［4］。特別針對非正常偏離理想條件下的市場失靈實行的政府干預,也并不存在由政府干預來替代市場調(diào)節(jié)的問題。雖然由于這類市場的發(fā)育不成熟不能在短期內(nèi)完成,避免經(jīng)濟運行陷入無調(diào)節(jié)狀態(tài),但隨著市場的不斷發(fā)育和完善,將逐步由市場調(diào)節(jié)取代這些彌補性的政府調(diào)節(jié)。

二、政府干預的手段是規(guī)則性調(diào)控

大量事實證明,政府經(jīng)常存在超出以上三種職能以外的所謂“宏觀調(diào)整”,這往往造成政府本身的“失靈”。這種政府失靈根源于經(jīng)濟組織(各類企業(yè))與政府組織相互依存的關(guān)系。在市場經(jīng)濟條件下,政府機構(gòu)是存在著自身利益的行政管理官僚機構(gòu),行政手段作為最簡單最方便的手段是其常常采用的。政府機構(gòu)的目的是要求自身利益最大化,并要保證自身的安全。各類經(jīng)濟組織也尋求利益的最大化和減少風險。在此意義上,經(jīng)濟組織和政府機構(gòu)的目標函數(shù)是一致的。在不規(guī)范的市場經(jīng)濟(正常偏離或非正常偏離理想市場條件)中,經(jīng)濟組織力求依靠壟斷,限制進入和生產(chǎn)要素流動而獲利,于是尋求政府組織的特殊保護。而政府組織則利用行政權(quán)力,著眼于財富的再分配,通過對某些經(jīng)濟組織提供的特殊保護而謀取自身的利益。這種相互關(guān)系的網(wǎng)絡,會導致經(jīng)濟組織和政府組織本身的腐敗,它們不是去尋求知識和創(chuàng)新,而是尋求更精細的欺詐和更隱蔽的貪污。世界銀行的調(diào)查也表明,不少國家缺乏市場經(jīng)濟所必須的最基本的機構(gòu)性框架,政府似乎獨立于法律原則之外,司法具有很大的不可預見性,造成政策多變,腐敗蔓延,由此政府不僅沒有解決市場失靈問題,反而造成政府失靈給社會帶來更大的災難,造成更大的資源浪費?？磥?發(fā)展和完善市場經(jīng)濟,既要糾正市場失靈又要克服政府失靈,更重要的是要找到一種經(jīng)濟組織和政府組織相互報酬遞增的途徑。這個途徑就是能提升效率的法制推進,即經(jīng)濟組織通過市場制度法律化、規(guī)范化的約束能夠獲得更多的利益,而政府組織由于致力于市場制度化、法律化的建設也能獲得更多的利益。這就是現(xiàn)階段行政性手段調(diào)控的使用范圍為什么越來越狹小,而規(guī)則性調(diào)控(經(jīng)濟手段和法律手段)為各國普通采用的原因。政府調(diào)控的規(guī)則,包括正式規(guī)則和更廣泛的社會的非正式規(guī)則,構(gòu)成了政府調(diào)節(jié)人們行為的體制。政府的角色就是通過社會和政治進程而建立正式的規(guī)則,這些規(guī)則一旦制定出來,不僅僅其他組織和行為人必須遵守,政府作為社會經(jīng)濟活動的參與者同樣必須遵守,不允許任何人或組織超越于規(guī)則之外。如果規(guī)則符合效率標準,且又得到無例外的遵守,它就能極大地促進經(jīng)濟的發(fā)展;反之,則會導致經(jīng)濟蕭條,在極端的情況下還可能導致經(jīng)濟和社會解體。

美國一直信奉“管得最少的政府是最好的”的格言,但“管得最少的政府”卻利用規(guī)則性調(diào)控手段在美國市場發(fā)展和經(jīng)濟增長方面作出了巨大的貢獻。例如:19世紀40年代初期美國政府對華盛頓和巴爾的摩之間第一條電報線路的支持,促進了全球電信業(yè)的發(fā)展;自1863年《莫里爾法案》開始的聯(lián)邦政府支持的研究和推廣計劃,極大地提高了美國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率;《國家銀行法》以及聯(lián)邦儲蓄制度和一系列公共金融中介機構(gòu)的建立,促使了美國金融體系的建立和完善。然而,本世經(jīng)紀許多國家,政府干預的失靈不斷增加,政府的威信不斷下降,原因在于它們不把主要精力致力于行使其本身的職能,而是用行政手段去干預企業(yè)、家庭和個人的經(jīng)濟活動,致使腐敗和基礎(chǔ)設施薄弱成為眾矢之的。

三、我國社會主義市場經(jīng)濟條件下的政府職能和干預

改革開放二十多年,特別是1993年明確提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制以來,我國經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌過程明顯表現(xiàn)為市場機制的作用不斷擴大和增強的過程。從總體上看,市場將逐步取代政府在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用;從廣度上看,市場機制的作用范圍不斷擴大,最終將一切適于市場化的活動全部納入市場調(diào)節(jié)的軌道;從深度上看,市場機制的作用強度不斷提高,作用效力不斷增強。但是在轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟中,由于我國市場體系不完善、市場結(jié)構(gòu)不合理、市場主體不健全、市場法規(guī)不配套等一系列問題,市場失靈表現(xiàn)得更為廣泛和嚴重。市場失靈的嚴重存在,導致政府直接干預過多,這會反過來進一步阻礙市場的發(fā)育及市場功能的發(fā)揮,甚至在某些情況下腐敗現(xiàn)象的蔓延會破壞市場的作用。若缺乏對政府職能的明確界定和政府作用的法律限制,市場失靈與政府失靈之間的這種相互遞增效應,將使我國始終陷入不發(fā)達市場經(jīng)濟之中。社會主義市場經(jīng)濟中的政府具有雙重身份、兩重功能,表現(xiàn)在:一方面它作為社會經(jīng)濟管理者,具有社會組織管理的功能;另一方面,它作為國有產(chǎn)權(quán)的所有權(quán)主體,具有所有權(quán)主體的功能。這種雙重身份決定了政府較多地參與經(jīng)濟活動的同時,也對政府如何扮演恰當?shù)慕巧岢隽颂魬?zhàn)。一方面,作為社會經(jīng)濟管理者,政府要對市場競爭制度、對經(jīng)濟運行過程中的總量和結(jié)構(gòu)以及市場分配結(jié)果和社會發(fā)展進程進行干預和調(diào)節(jié),并且政府的經(jīng)濟行為(包括政策、管理)應當是無所有制歧視的,即對任何所有制形式的企業(yè)都是公平、公正的。另一方面,作為國有產(chǎn)權(quán)的所有權(quán)主體,政府還承擔著管理國有資產(chǎn)、實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值的功能,國有企業(yè)存在著政策受益的“屬性”優(yōu)勢。這樣,政府的雙重身份似乎使其始終有既當“裁判員”(社會經(jīng)濟管理者)又當“運動員”(國有企業(yè)所有者),既當“掌舵人”又當“劃漿手”的可能性,而這對市場功能的有效發(fā)揮是十分有害的。

為此,首先必須明確轉(zhuǎn)軌時期政府的作用范圍界定。這一界定是繼續(xù)深化經(jīng)濟體制改革,通過培育市場,完善市場,創(chuàng)造有利于企業(yè)發(fā)展的環(huán)境,以保證經(jīng)濟增長目標的實現(xiàn),并積極引進先進技術(shù),改善投資環(huán)境和條件,提高人口素質(zhì);同時,要協(xié)調(diào)社會利益關(guān)系,維護社會穩(wěn)定,促進社會進步。除此之外,政府還要發(fā)揮一般市場經(jīng)濟中的政府職能。

其次,隔離政府的兩種功能。履行宏觀經(jīng)濟管理職能的政府部門,不再是國有資產(chǎn)的所有者代表,即政府與所辦企業(yè)脫鉤,同時單獨成立國有資產(chǎn)管理機構(gòu)。這要求一方面收縮國有經(jīng)濟戰(zhàn)線,國有經(jīng)濟集中在那些關(guān)系國家經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域,集中在非國有經(jīng)濟不愿干或無力干的行業(yè)和領(lǐng)域,另一方面,政府對國有資產(chǎn)進行授權(quán)經(jīng)營,不再對國有企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營進行直接干預。

最后,建立約束政府和經(jīng)濟組織的規(guī)則和制度,并且它們的行為特別是政府行為本身必須受到這些規(guī)則制度的限制。布坎南指出:“按照廣泛的定義,政府的基本作用就是為個人活動提供一種法律結(jié)構(gòu),在這種法律結(jié)構(gòu)中,個人可以從事普通的經(jīng)濟活動,尋求提高他們自己所選擇的價值,而不出現(xiàn)公開的沖突。在任何一種自由王國中,保證所有權(quán)與契約的實施,都是政府的一種天經(jīng)地義的任務。

為了確保國家和社會的對內(nèi)與對外的秩序,政府執(zhí)行上述任務的是充分符合規(guī)范的?！保?］布坎南所講的“個人”,是指所有獨立的經(jīng)濟主體?？梢?政府做好“掌舵者”、“裁判員”的關(guān)鍵是塑造法治政府。法治的核心是權(quán)力必須受法律的制約,而法律必須代表民眾的利益和意志,并符合客觀規(guī)律。如果權(quán)力不受法律約束,權(quán)力就會恣意踐踏經(jīng)濟主體的正當權(quán)利,企業(yè)的自主性將受到破壞,個人的利益將無法保障,最終必須導致經(jīng)濟停滯。

［1］［美］詹姆斯·M·布坎南.自由、市場和國家［M］.上海:上海三聯(lián)書店, 1989,(13):374.

［2］Rubinson,R.Dependency Government Revenue and Economic Growth.Studies in Comparative International Development Summer, 1977,12:3-28.

［3］衛(wèi)興華.市場功能與政府功能組合論［M］.經(jīng)濟科學出版社,1999:21.

［4］世界銀行.1997年世界發(fā)展報告:變革世界中的政府［M］.北京:中國財政經(jīng)濟出版社,1997:31.

楊威佳（1977—），男，吉林伊通人，佳木斯大學2007級研究生，研究方向：馬克思主義基本原理。